關(guān)鍵詞：省際財(cái)政能力；財(cái)政支出；轉(zhuǎn)移支付一、我國(guó)省際財(cái)政能力的差距和支出結(jié)構(gòu)比較

　�。ㄒ唬┦‰H財(cái)政能力的差距。為反映省際財(cái)政能力的差距，應(yīng)考察各省人均財(cái)政支出數(shù)額及相關(guān)指標(biāo)。如表1所示，變異系數(shù)和最大最小倍數(shù)分別在1997年和1998年達(dá)到最大值，此后有所降低，這表明省際財(cái)政能力的差距在一定程度上有所減小，但各省之間仍存在較大差距。

　�。ǘ�）省際財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比較。為了比較各省之間財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的差異，根據(jù)2001年各省人均財(cái)政支出的排名，分別選取上海（第1位）、北京（第2位）、福建（第15位）、江蘇（第16位）、安徽（第30位）、河南（第31位）六個(gè)�。ㄖ陛犑校┯�(jì)算并比較其財(cái)政支出各項(xiàng)目數(shù)額及占支出總額的比重。我們選取了1995、1997、1998、1999、2000、2001年的數(shù)據(jù)作為樣本。所選�。ㄖ陛犑校┑呢�(cái)政支出總額及結(jié)構(gòu)存在較大差別，特征如下：

　　在基本建設(shè)支出方面，自1998年起，上海、北京的絕對(duì)額一直高于其余四省，且該項(xiàng)支出對(duì)于安徽、河南的倍數(shù)呈擴(kuò)大趨勢(shì)。從計(jì)算的六年基本建設(shè)支出占財(cái)政支出總額的平均比重看，從高到低依次為上海（20.3%）、北京（12.20%）、福建（9.91%）、安徽（9.80%）、江蘇（7.60%）、河南（5.87%），上海市的比重是河南省的3.46倍。

　　在企業(yè)挖潛改革資金方面，從計(jì)算的六年企業(yè)挖潛改造資金占財(cái)政支出總額的平均比重看，從高到低依次為上海（11.04%）、安徽（5.27%）、河南（4.314%）、福建（3.39%），上海市的比重是福建省的3.36倍。

　　在科技三項(xiàng)費(fèi)用方面，從計(jì)算的六年科技三項(xiàng)費(fèi)用占財(cái)政支出總額的平均比重看，從高到低依次為福建（1.27%）、江蘇（1.18%）、北京（0.89%）、河南（0.86%）、安徽（0.56%）、上海（0.16%）。財(cái)政支出用于企業(yè)挖潛改造和科技三項(xiàng)費(fèi)用絕對(duì)額的不同體現(xiàn)出各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同，如安徽省是農(nóng)業(yè)大省。也表明各地區(qū)企業(yè)自主創(chuàng)新能力的不同以及積極財(cái)政政策支出重點(diǎn)的不同。

　　在支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)方面，上海、北京支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)絕對(duì)額及其占財(cái)政支出總額的比重均較小，這表明各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)財(cái)政支出的影響。但自1998年起，上海、北京支援農(nóng)村生產(chǎn)支出的絕對(duì)額高于安徽、河南，農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)卻大大低于其余四省，在許多年份，安徽、河南的農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)為上海、北京的2-3倍以上，這在一定程度上表明安徽、河南的該項(xiàng)支出較多地用于財(cái)政供養(yǎng)人口。

　　在文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)方面，在文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的各組成部分中，差異最大的是科學(xué)事業(yè)費(fèi)，從科學(xué)事業(yè)費(fèi)的絕對(duì)額看，上海、北京數(shù)年的科學(xué)事業(yè)費(fèi)總額均高于其余四省，通常為福建、江蘇的近1倍，為安徽、河南的3—5倍。從計(jì)算的六年中文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出總額的平均比重看，從高到低依次為江蘇（31.095%）、福建（27.66%）、河南（25.90%）、北京（24.79%）、安徽（24.70%）、上海（22.82%）。

　　在行政管理費(fèi)方面，上海、北京行政管理費(fèi)絕對(duì)額及其占財(cái)政支出總額的比重均較小，江蘇、安徽、河南的行政管理費(fèi)的絕對(duì)額在許多年份是上海、北京的近2倍。從計(jì)算的六年中行政管理費(fèi)占財(cái)政支出總額的平均比重看，從高到低依次為河南（19.08%）、安徽（16.48%）、江蘇（16.20%）、福建（15.38%）、北京（12.02%）、上海（9.46%）。

　　在城市維護(hù)費(fèi)方面，從絕對(duì)額看，上海、北京絕大多數(shù)年份的城市維護(hù)費(fèi)均高于福建、安徽、河南，福建歷年均較低；2000年、2001年，上海、北京的城市維護(hù)費(fèi)大幅增加，而安徽、河南則停滯不前，2000年、2001年，上海、北京的城市維護(hù)費(fèi)已達(dá)到福建、安徽的2倍以上。

　　在支援轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金方面，各地區(qū)存在較大差異。在計(jì)算的六年中，上海均為零；北京最大額為300萬(wàn)元，占當(dāng)年財(cái)政支出總額的比重為0.011（1998年）；安徽、河南絕對(duì)額一般是福建、江蘇的2倍以上。從該項(xiàng)支出占財(cái)政支出的比重看，福建（2000年除外）、江蘇的比重均在1%以下，而安徽、河南通常在1%以上，且1997年以來比重一直較高，這表明經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省區(qū)的轄區(qū)內(nèi)部也存在較大的地區(qū)差距，實(shí)施積極財(cái)政政策以來，財(cái)政資金較多的用于支援轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。

　　上述特征可概括為以下幾點(diǎn)：第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及企業(yè)自主創(chuàng)新能力對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有重要影響；第二，人均財(cái)政支出較高的�。ㄖ陛犑校┗�本建設(shè)支出比重較高；第三，人均財(cái)政支出較高或較低的�。ㄖ陛犑校┪慕獭⒖茖W(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的比重均較低，人均財(cái)政支出較高的�。ㄖ陛犑校┛茖W(xué)事業(yè)費(fèi)的增長(zhǎng)速度較快；第四，人均財(cái)政支出較高的�。ㄖ陛犑校┬姓�管理費(fèi)的比重較低；第五，人均財(cái)政支出較高的�。ㄖ陛犑校┏鞘芯S護(hù)費(fèi)絕對(duì)額較高；第六，人均財(cái)政支出較高的省（直轄市）支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金的絕對(duì)額及比重較低。

　　二、影響省際財(cái)政能力的差距和支出結(jié)構(gòu)不同的因素

　�。ㄒ唬┙�(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)財(cái)政支出總量的影響而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響財(cái)政收入總量，從而影響財(cái)政支出的總量，而公共投資和服務(wù)的不足又可能成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。如上海、北京的人均GDP較高，在1998年實(shí)施積極財(cái)政政策之前，其人均財(cái)政支出占人均CDP的比重在10%以上，其余四省則在10%以下。

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低決定了人均財(cái)政支出的高低。實(shí)踐證明，人均財(cái)政支出較高地區(qū)的財(cái)政支出用于基本建設(shè)支出和城市維護(hù)費(fèi)的總額和比重均較高；人均財(cái)政支出較高地區(qū)科學(xué)事業(yè)費(fèi)的增長(zhǎng)速度較快。人均財(cái)政支出較低地區(qū)行政管理費(fèi)的比重較高，而人均財(cái)政支出較高地區(qū)的公、檢、法、司支出和外事支出較高，這表明人均財(cái)政支出較低的地區(qū)財(cái)政支出中相當(dāng)大的部分用于財(cái)政供養(yǎng)人口，而用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的資金則較少。人均財(cái)政支出較低的省用于支援本地區(qū)中經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金和社會(huì)保障補(bǔ)助支出較高，這表明人均財(cái)政支出較低的地區(qū)財(cái)政支出面對(duì)更大的本地區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移支付的壓力，用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的資金較少，可能使經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)陷入經(jīng)濟(jì)——財(cái)政惡性循環(huán)的陷阱。

　�。ǘ�）積極財(cái)政政策因素。1998年以來，中央在實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)財(cái)政能力的差距。因此，中央財(cái)政在國(guó)債資金的投向方面對(duì)中西部地區(qū)有所傾斜。同時(shí)，中西部地區(qū)的國(guó)債注重投資于西部地區(qū)道路建設(shè)、教育基礎(chǔ)設(shè)施、教育補(bǔ)助項(xiàng)目、生態(tài)建設(shè)以及中西部地區(qū)旅游設(shè)施建設(shè)，這有利于增強(qiáng)中西部地區(qū)的自我發(fā)展能力，跳出經(jīng)濟(jì)財(cái)政惡性循環(huán)的陷阱。因此，省際財(cái)政支出的變異系數(shù)和最大最小倍數(shù)自1998年來有所縮小，積極財(cái)政政策發(fā)揮著重要作用，這在一定程度上表明，到目前為止，省際財(cái)政能力差距的縮小具有很強(qiáng)的政策性和不確定性，省際財(cái)政支出的差距仍相當(dāng)大，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的自我發(fā)展能力及提供均等化的公共服務(wù)的能力是否增強(qiáng)仍需長(zhǎng)期考察。

　�。ㄈ�）財(cái)政體制因素。1994年稅制改革的主要目標(biāo)在于提高“兩個(gè)比重”，對(duì)政府職能及政府間財(cái)政支出的界定和劃分基本未變。此外，為降低改革成本，轉(zhuǎn)移支付制度（主要是稅收返還）保護(hù)了地方的既得利益，因此，1994年分稅制改革具有過渡性特征。分稅制在運(yùn)行過程中形成兩個(gè)方向上的矛盾：一是縱向的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系不對(duì)稱，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中基層政府的事權(quán)呈擴(kuò)大趨勢(shì)，從而在某種程度上形成事權(quán)分布的正金字塔趨勢(shì)，與財(cái)權(quán)關(guān)系上的倒金字塔趨勢(shì)形成矛盾；二是橫向的財(cái)力不均衡，轉(zhuǎn)移支付固化成為矛盾的焦點(diǎn)（呂煒，2003）。以2000年為例，該年中央補(bǔ)助地方支出總額為4665.31億元，其中中央對(duì)地方稅收返還補(bǔ)助為2267.54億元，中央對(duì)地方定額補(bǔ)助為125.06億元，二者合計(jì)占中央補(bǔ)助地方支出總額的比重為51.28%，這是對(duì)分稅制前地方既得利益的保護(hù)；中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付110.98億元，占中央補(bǔ)助地方支出總額的比重為2.38%，這是中央財(cái)政均衡各地區(qū)財(cái)政能力的努力；調(diào)整收入分配政策轉(zhuǎn)移支付721.47億元，中央對(duì)地方專項(xiàng)補(bǔ)助等1440.26億元，二者合計(jì)占中央補(bǔ)助地方支出總額的比重為46.34%，這是中央財(cái)政在財(cái)政收入約束下的應(yīng)急和專項(xiàng)支出，存在不規(guī)范性。對(duì)地方既得利益的保護(hù)和中央財(cái)政應(yīng)急專項(xiàng)支出的高比重表明，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度具有過渡性特征，中央撥出專項(xiàng)資金以解決縣、鄉(xiāng)財(cái)政機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資的發(fā)放和拖欠問題說明了這一問題。此外，稅收返還的方式具有強(qiáng)化地方保護(hù)主義傾向的效應(yīng)。中央對(duì)地方的稅收返還以1993年為基數(shù)，基數(shù)內(nèi)全額返還，增量部分與各地增值稅和消費(fèi)稅的增長(zhǎng)率掛鉤，以1：0.3為系數(shù)對(duì)各地進(jìn)行返還。因此，為提高本地增值稅和消費(fèi)稅的增長(zhǎng)率，各地區(qū)傾向于保護(hù)本地企業(yè)，限制外地區(qū)商品進(jìn)入本地，這阻礙了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

　�。ㄋ模�預(yù)算管理與監(jiān)督因素。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響財(cái)政支出的基礎(chǔ)性因素，如果經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，則可能陷入經(jīng)濟(jì)——財(cái)政惡性循環(huán)的陷阱。在這一前提下，預(yù)算管理與監(jiān)督也是影響財(cái)政能力差距和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重要因素。

　　我國(guó)的預(yù)算管理方法強(qiáng)化了財(cái)政支出總量剛性和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的固化。目前，我國(guó)許多地區(qū)仍采用基數(shù)法編制預(yù)算，本年支出在上年支出的基礎(chǔ)上調(diào)整確定。政府部門本身總是有追求預(yù)算支出最大化的傾向，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)和信息不對(duì)稱，公眾對(duì)政府的監(jiān)督能力較弱，下級(jí)政府一般可以說服上級(jí)政府接受不斷擴(kuò)張的支出規(guī)模，因此，財(cái)政支出總量往往有增無(wú)減，支出項(xiàng)目也往往只增不減。因此，基數(shù)法強(qiáng)化了財(cái)政支出總量與結(jié)構(gòu)之間優(yōu)化互動(dòng)的關(guān)系：在基數(shù)法下，本年財(cái)政支出受到上年財(cái)政支出的制約，在財(cái)政支出存量既定的前提下，只有財(cái)政支出的增量才可能用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目，從而促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。我國(guó)的財(cái)政資金分散為預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、制度外資金，因此，財(cái)政資金的管理分散，上級(jí)政府和公眾對(duì)財(cái)政資金監(jiān)督不力。為保證一些經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展所必需的支出，如農(nóng)業(yè)方面的支出、文教科衛(wèi)方面的支出，上級(jí)政府通過立法確定其為“法定支出”，即這些支出項(xiàng)目必須隨著財(cái)政支出的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，其實(shí)質(zhì)在于對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的強(qiáng)制性規(guī)定，這是中央政府在財(cái)政資金管理分散、監(jiān)督不力情況下的必然做法。因此，目前我國(guó)財(cái)政支出呈現(xiàn)出支出強(qiáng)制性規(guī)定和支出資金管理分散的組合。“法定支出”雖然有利于保證支出結(jié)構(gòu)具有一定的合理性，但也使經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支出以“養(yǎng)人”和完成“法定支出”為目標(biāo)，從而削弱了地方調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的自主能力，使經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)更趨于固化，這又可能使經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)陷入支出管制——支出結(jié)構(gòu)固化的陷阱。

　　三、縮小省際財(cái)政能力差距、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的對(duì)策

　　積極財(cái)政政策畢竟帶有一定的相機(jī)抉擇性，對(duì)縮小地區(qū)財(cái)政能力差距和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)而言，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展從需求面影響財(cái)政支出；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來財(cái)政收入增加，從而使財(cái)政支出總量增加，財(cái)政支出的增量用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目，從而促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，這又有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。當(dāng)然，發(fā)展經(jīng)濟(jì)離不開政府提供必要的公共產(chǎn)品。完善財(cái)政體制則是縮小地區(qū)財(cái)政能力差距和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的制度性措施。

　�。ㄒ唬┙缍ǜ骷�(jí)政府職能和支出范圍。就財(cái)政體制本身而言，分稅制有待于在政府職能和支出方面進(jìn)一步完善。我國(guó)地方政府在基本建設(shè)、文教科衛(wèi)、支援農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)、城市建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、撫恤和社會(huì)救濟(jì)方面發(fā)揮主要作用。根據(jù)政府間職能劃分的技術(shù)、利益、行動(dòng)原則，我國(guó)省級(jí)以下政府是教育、公共事業(yè)、轄區(qū)內(nèi)交通設(shè)施、醫(yī)療保健，公共福利、環(huán)境保護(hù)、治安司法行政等公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供者。隨著我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出將相應(yīng)減少，這將促進(jìn)地方政府支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

　�。ǘ�）增加地方政府的收入和支出權(quán)限。地方政府收入的增加首先在于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在此前提下，財(cái)政體制也需要調(diào)整和規(guī)范：首先，財(cái)政向省級(jí)政府轉(zhuǎn)移，健全省級(jí)以下的分稅制，改變目前財(cái)權(quán)的倒金字塔結(jié)構(gòu)。地方政府之間存在稅收競(jìng)爭(zhēng)和支出競(jìng)爭(zhēng)的傾向。前幾年，地方政府在缺少稅收立法權(quán)的情況下，利用行政手段制定了名目繁多的減免稅規(guī)定，目前地方政府對(duì)某些稅收的先征后返以及對(duì)土地批租的優(yōu)惠可看作是稅收競(jìng)爭(zhēng)的另一種表現(xiàn)形式。此外，地方政府對(duì)國(guó)債資金的獲取展開競(jìng)爭(zhēng)，改善本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以吸引投資，這可看作是地方政府支出競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)形式。1994年的分稅制改革只對(duì)中央和省級(jí)之間的財(cái)權(quán)進(jìn)行了縱向劃分，而未賦予地方政府合理的稅收立法權(quán)，而“法定支出”則強(qiáng)化了對(duì)地方政府的支出管制。因此，應(yīng)通過立法賦予省級(jí)政府一定的稅收立法權(quán)，并逐步縮小“法定支出”的范圍。這相當(dāng)于針對(duì)地方政府的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)制定規(guī)則，使其走向有序競(jìng)爭(zhēng)，并通過地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)形成財(cái)權(quán)和支出的橫向均衡。這種橫向均衡也將規(guī)范和約束中央政府和地方政府之間權(quán)力的縱向均衡。

　�。ㄈ�）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。首先，應(yīng)擴(kuò)大過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，可考慮與中央財(cái)政收入的增長(zhǎng)率掛鉤，按一定比例增長(zhǎng)。其次，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)撥款的評(píng)估。對(duì)除用于突發(fā)事件之外的專項(xiàng)撥款進(jìn)行審查、評(píng)估，標(biāo)準(zhǔn)可涉及公共工程的技術(shù)原則、公共品的受益原則、政府間的分工原則。對(duì)確實(shí)具有專項(xiàng)性質(zhì)的，予以保留；對(duì)旨在增加地方政府財(cái)力的，應(yīng)將其規(guī)范為轉(zhuǎn)移支付資金。再次，政府及社會(huì)公眾應(yīng)通過各種方式加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)撥款運(yùn)用的監(jiān)督。

　�。ㄋ模┘訌�(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督。首先，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算制度，即預(yù)算編制、執(zhí)行與調(diào)整、決算三個(gè)階段同時(shí)并存于同一預(yù)算年度中，這項(xiàng)制度可延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，避免預(yù)算先期執(zhí)行。其次，從技術(shù)角度講，建立科學(xué)的預(yù)算收支科目體系，便于立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾審議、監(jiān)督，同時(shí)應(yīng)建立預(yù)算收支科目評(píng)估體系，科學(xué)設(shè)計(jì)收支科目的評(píng)估主體、指標(biāo)和程序；

　　采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，零基預(yù)算、績(jī)效預(yù)算是值得借鑒的方法，并成立專職預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。但法定支出與零基預(yù)算也存在矛盾。因此，應(yīng)逐步減少法定支出。再次，財(cái)政資金應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)集中、法制化管理，并加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督，逐步將預(yù)算外資金、制度外資金統(tǒng)一納入預(yù)算管理。其中尤其重要的是實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，將政府所有的財(cái)政性資金集中在國(guó)庫(kù)指定的代理銀行開設(shè)賬戶，同時(shí)，所有的財(cái)政支出均通過這一賬戶進(jìn)行撥付。