內(nèi)容摘要：本文分析了新疆烏昌經(jīng)濟一體化進程中“財政統(tǒng)一”的現(xiàn)實意義，進而具體研究烏昌地區(qū)現(xiàn)行“財政統(tǒng)一”運行中存在的問題，最后提出若干建議，以期優(yōu)化“財政統(tǒng)一”的運行。

　　關(guān)鍵詞：烏昌經(jīng)濟一體化 財政統(tǒng)一 優(yōu)化措施

　　包括烏魯木齊市和昌吉回族自治州在內(nèi)的烏昌地區(qū)是全新疆經(jīng)濟發(fā)展最具活力的地區(qū)，占據(jù)天山北坡經(jīng)濟帶龍頭地位，在全疆經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的地位。因而，烏昌地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展不僅事關(guān)天山北坡經(jīng)濟帶的快速發(fā)展，而且事關(guān)自治區(qū)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　“財政統(tǒng)一”的提出背景及其現(xiàn)實意義

　　但從長遠來看，烏魯木齊市受地理條件制約，發(fā)展空間狹小，城市人口、交通、環(huán)境壓力過大。作為烏魯木齊的近鄰，昌吉州雖然具有廣闊的土地、豐富的礦產(chǎn)、能源等，但由于行政區(qū)劃的阻隔，無法承接烏市資金、技術(shù)、人才項目等優(yōu)勢的輻射，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿�還遠遠沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。烏魯木齊市和昌吉州要想獲得更大的發(fā)展，新疆要打造自己的“經(jīng)濟航母”，就必須打破行政區(qū)劃的界限，實現(xiàn)更高層面的融合。

　　2004年，新疆維吾爾自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府在堅持“財政統(tǒng)一，規(guī)劃統(tǒng)一，市場統(tǒng)一”的原則下，做出了成立烏昌黨委、推進烏昌經(jīng)濟一體化進程的重大戰(zhàn)略決策，決定烏魯木齊和昌吉兩地在財政投資項目建設(shè)方面將實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，烏昌地區(qū)今后將在土地、財政、稅收等方面實行統(tǒng)一的政策。2005年，烏昌財政局成立，這標(biāo)志著向烏昌“財政合一”邁出了實質(zhì)性的一步，為烏昌財政的統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。

　　創(chuàng)新性的“財政統(tǒng)一”對于推動烏昌經(jīng)濟一體化的進程，具有極其重要作用：實現(xiàn)“財政統(tǒng)一”是一體化的關(guān)鍵。“財政乃庶政之母”，在烏昌經(jīng)濟一體化這一歷史進程中，必須有強有力的經(jīng)濟政策介入與支撐，而財政政策由于其獨有的功能和運行特征，其在烏昌經(jīng)濟一體化進程中的主體作用將是其他經(jīng)濟政策不可替代的�？梢哉f，“三統(tǒng)一”之中財政統(tǒng)一是核心。

　　實現(xiàn)“財政統(tǒng)一”有利于推進公共財政框架的構(gòu)建。由于經(jīng)濟發(fā)展水平與歷史原因，烏昌地區(qū)財政運行呈明顯的生產(chǎn)型特征，政府包攬過多，加大了財政運行的壓力與風(fēng)險。在烏昌經(jīng)濟一體化這一歷史進程中，“財政統(tǒng)一”的過程既是兩地財政并軌對接的過程，也是兩地財政活動“有所為，有所不為”的篩選過程，有利于公共財政框架的構(gòu)建。

　　實現(xiàn)“財政統(tǒng)一”有利于凈化投資環(huán)境。烏昌經(jīng)濟一體化的全面展開，為新一輪的招商引資和資產(chǎn)重組提供了廣闊的平臺。“財政統(tǒng)一”有利于加大政策的透明性和簡化性，提高辦事效率；有利于統(tǒng)一財稅優(yōu)惠政策，避免惡性競爭；有利于發(fā)揮財政監(jiān)督職能，規(guī)范國企產(chǎn)權(quán)交易，遏制國有資產(chǎn)流失。

　　“財政統(tǒng)一”實施過程中存在的問題

　　主體缺失，權(quán)責(zé)模糊。2004年，自治區(qū)黨委、政府在不改變行政區(qū)劃的前提下，成立了烏昌黨委，并成立了烏昌財政局。就我國目前的財政預(yù)算制度來看，“一級政府，一級財政，設(shè)立一級預(yù)算”。而烏魯木齊市和昌吉州仍屬兩個各自存在自身固有經(jīng)濟利益的平行級別政府，實施“財政統(tǒng)一”機制的政治基礎(chǔ)和法律依據(jù)十分薄弱，容易造成權(quán)責(zé)不清，各自為政等問題。如硬性地推行財政統(tǒng)一，就難免產(chǎn)生“誰統(tǒng)一誰”、“牽住了牛鼻子往哪里走”的制度難題。

　　深度不夠，范圍狹窄。目前烏昌財政局仍沒有完整的、獨立的預(yù)算處置權(quán)，烏昌兩地財政還是兩本帳，所進行的“財政統(tǒng)一”只是一種增量式的統(tǒng)一（統(tǒng)一了2005年10月以后的收支增減變化部分），沒有實現(xiàn)存量財政的統(tǒng)一。 從理論上說，財政統(tǒng)一不僅僅要求成立統(tǒng)一性的管理機構(gòu)，更要求財稅收支標(biāo)準(zhǔn)、管理制度的統(tǒng)一。目前，烏昌兩地政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量也是參差不一，隨著烏昌經(jīng)濟一體化的推進，這些差距若不能得到及時的消弭，一體化就喪失民意基礎(chǔ)。

　　統(tǒng)一性目標(biāo)與多元化政策形成反差，導(dǎo)致惡性競爭。“財政統(tǒng)一”不僅要求財政政策對內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而且要求對外統(tǒng)一口徑，保持政策的統(tǒng)一性和整體性。為了加大招商引資的力度，烏魯木齊市和昌吉州都出臺了各自的優(yōu)惠政策。據(jù)調(diào)查，僅烏魯木齊市就有“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策”、“高新技術(shù)開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策”、“天山區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的優(yōu)惠政策和獎勵辦法”、“新市區(qū)關(guān)于加快發(fā)展城區(qū)經(jīng)濟的優(yōu)惠政策”、“頭屯河區(qū)關(guān)于加快經(jīng)濟發(fā)展實施扶持政策的規(guī)定”等。昌吉州各縣市也紛紛出臺了多種優(yōu)惠政策體系。這些政策背后的優(yōu)惠內(nèi)容和幅度不一，容易導(dǎo)致自我惡性競爭，如聽任不管，“財政統(tǒng)一”就成了一句空話。

　　優(yōu)化“財政統(tǒng)一”機制的對策

　　加大一體化組織制度創(chuàng)新力度，明確財政主體。烏魯木齊市與昌吉州既是兩個獨立的行政區(qū)，更是一個互相耦合的經(jīng)濟區(qū)。雖然經(jīng)濟區(qū)以行政區(qū)為依托，但它隨著生產(chǎn)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)地域分工的演變而演變。當(dāng)經(jīng)濟進一步發(fā)展時，經(jīng)濟區(qū)必然要突破行政區(qū)的框框，這時候，要么限制經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展，要么組建新的行政區(qū)。就烏昌經(jīng)濟一體化而言，經(jīng)濟上的一體化必然促成行政上的一體化，否則，經(jīng)濟一體化的成果難以鞏固。因此，應(yīng)該創(chuàng)造條件，把昌吉州適時的歸并到烏魯木齊市，形成一個新的行政主體。這樣，在財政統(tǒng)一過程中也就有了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的主體，降低了財政運行的制度成本。

　　以公共服務(wù)均等化作為“財政統(tǒng)一”的切入點，消化一體化成本。“財政統(tǒng)一”的統(tǒng)一性其實也是一種公平性，它通過為全體社會成員提供一視同仁的服務(wù)，來營造一種公平的社會價值觀和穩(wěn)定的社會環(huán)境。烏昌黨委應(yīng)該充分利用財政機制中的諸如轉(zhuǎn)移支付“劫富濟貧效應(yīng)”，縮小兩地公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的差距。這是“財政統(tǒng)一”的核心內(nèi)容，也是“財政統(tǒng)一”的切入點，當(dāng)然也是一體化的應(yīng)有成本。

　　在烏昌經(jīng)濟一體化的后續(xù)過程中，財政轉(zhuǎn)移支付必須做到以下幾點：繼續(xù)加大力度，特別是加大自治區(qū)乃至中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付力度。形成以縱向為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付格局；創(chuàng)新多種轉(zhuǎn)移支付形式。比如稅收返還、體制補助、專項補助、轉(zhuǎn)移支付補助、各項結(jié)算補助和其他補助等；適當(dāng)擴大有條件撥款的范圍。無論是上級撥款還是平級支援都要適當(dāng)?shù)嘏c具體項目掛鉤，特別地要與那些貼近老百姓日常生活的基礎(chǔ)性項目如通路通電、安全飲水等項目掛鉤。

　　加強財政監(jiān)督，凈化一體化環(huán)境。在烏昌經(jīng)濟一體化過程中，不僅需要寬松的優(yōu)惠政策空間，而且還需要一個透明的政策空間。凈化投資環(huán)境，必須發(fā)揮財政的監(jiān)督職能。在保護外來投資者利益的同時，極大地維護國家利益、公共利益。如果說以上兩項體現(xiàn)了統(tǒng)一的主體、統(tǒng)一的內(nèi)容，那么這一措施將體現(xiàn)了統(tǒng)一的行動。

　　對既定財稅等優(yōu)惠政策進行清理、檢查。首先統(tǒng)一優(yōu)惠政策口徑，防止政出多門，各自為政。各種優(yōu)惠政策的目的在于形成政策：“洼地”，如果每個地方都有自己特殊的優(yōu)惠政策，那么整個烏昌地區(qū)就會 “坑坑洼洼”、“崎嶇不平”，“一體化”何來？第二要定期檢查既定優(yōu)惠政策的落實情況。防止優(yōu)惠政策到了不同層面有不同的解釋，確保政策連貫性和統(tǒng)一性�？梢試L試性地建立外來投資者滿意程度的反饋機制，建立優(yōu)惠政策兌現(xiàn)的復(fù)查制度，建立違反既定政策的懲戒制度。

　　烏昌財政局盡快會同物價等相關(guān)部門，對烏昌經(jīng)濟一體化過程中的行政性收費要“統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一票據(jù)、統(tǒng)一帳戶”，實行“一條龍、一站制、一費制、一票制”。

　　規(guī)范國企產(chǎn)權(quán)交易秩序，防止國有資產(chǎn)流失。完善資產(chǎn)評估法規(guī)，規(guī)范資產(chǎn)評估程序和制度，嚴(yán)格執(zhí)法，加強對資產(chǎn)評估的監(jiān)管，保證國有資產(chǎn)評估價值合理準(zhǔn)確，確保在資產(chǎn)評估過程中不發(fā)生國有資產(chǎn)流失；公開轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，建立國有資產(chǎn)公開拍賣的制度，成立烏昌國有資產(chǎn)拍賣中心，使國有資產(chǎn)出售信息公開透明，避免國有資產(chǎn)流失。