2011年3月，我國《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》正式發(fā)布。《綱要》明確，到2015年單位GDP能源消耗降低16%，二氧化碳排放降低17%；化學需氧量、二氧化硫排放分別減少8%，氨氮、氮氧化物排放分別減少10%。2011年5月，國家審計署發(fā)布20個省有關企業(yè)節(jié)能減排情況審計調查結果公告，這是國家審計署發(fā)布的第一份針對國家有關部門和政府開展節(jié)能減排情況的結果公告?？梢姡谛滦蝿菹?，做好節(jié)能減排審計工作具有緊迫性和重要性。

　　一、節(jié)能減排審計的理論基礎和現實環(huán)境

　　節(jié)能減排審計作為環(huán)境審計的組成部分，其理論基礎與國家審計職能和環(huán)境審計密不可分。國家審計的職能在于通過審計行為，促進政府職能的有效實現，這包括督促政府保障社會各資源要素主體之間的協(xié)調運行以及經濟可持續(xù)發(fā)展和社會利益協(xié)調，督促政府在保障社會各資源要素主體進行產權交易、獲取收益的同時體現或保障公民人權的實現。

　　進入21世紀，隨著公民意識的不斷提高和公民社會的逐步建立，人權必將受到更多關注。聯合國人權公約之一《經濟、社會及文化權利國際公約》中約定“人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件”。實現人權是國家行為的最終目的，可以看到，近年來我國政府正在采取有力措施推動科學發(fā)展、促進社會和諧，為人民生活更有尊嚴、更加幸福而努力。2009年4月，國務院新聞辦公室發(fā)表了《國家人權行動計劃（2009-2010年）》，指出實現充分的人權是人類長期追求的理想，也是我國政府長期為之奮斗的目標，明確提出環(huán)境權利，要求“堅持人與自然和諧發(fā)展的方針，合理開發(fā)利用自然資源，積極參與國際合作，創(chuàng)造有益于人類生存和持續(xù)發(fā)展的環(huán)境，努力建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，保障公眾環(huán)境權益”。公民環(huán)境權作為基本權利之一，越來越得到重視。

　　根據當代環(huán)境權理論，環(huán)境權包括公民、單位、國家和人類環(huán)境權，其中公民環(huán)境權是最基礎的環(huán)境權。公民環(huán)境權是指公民享有在安全、平衡、健康和良好的環(huán)境中生活的權利。與此相對應，國家環(huán)境權是指國家享有自然資源主權和環(huán)境事務主權，政府作為國家主權的行使者，有權對其環(huán)境資源事務進行管理并承擔責任。因此，政府在領導、組織、協(xié)調環(huán)境資源保護工作，建設環(huán)境友好社會、資源節(jié)約型社會中具有重要的、關鍵的、不可替代的作用。

　　然而，在現實生活中，在環(huán)境保護和節(jié)能減排領域政府失靈的現象屢見不鮮。如2004年“沱江水污染事件”，四川化工股份有限公司第二化肥廠排放氨氮含量超標數十倍的廢水，導致沱江流域嚴重污染，影響沿江近百萬人飲用水，直接經濟損失達2億多元。在這次事故中，政府部門對排污單位的技改試運行、排污情況以及環(huán)境應急措施處于不監(jiān)管或不負責任狀態(tài)，環(huán)境監(jiān)督管理失職尤為突出。2009年陜西鳳翔“兒童血鉛超標事件”，731名受檢兒童中，615名血鉛超標。這次事件中，環(huán)境監(jiān)測信息在政府和公眾之間出現典型的不對稱，政府提供的環(huán)境監(jiān)測信息真實性以及公眾對專業(yè)環(huán)境監(jiān)測信息的認知程度讓人深思。在節(jié)能領域，類似的現象同樣存在。特別是在是“十一五”考核年2010年，一些地方政府通過限電、停產來降低能耗以完成指標，如河北安平縣居民遭遇拉閘限電，連馬路上的紅綠燈以及醫(yī)院用電也未能幸免；河北唐山的30多家鋼廠、浙江溫州等地多家企業(yè)均被強制拉閘限電。這種為了節(jié)能減排而采取的短期投機行為，導致政策目標與實際出現深度落差。

　　公眾和輿論的質疑，實質上是對政府履行公共受托責任的不信任，這需要一個第三方實施機制來監(jiān)督、協(xié)調和平衡。國家審計就是這一機制的核心，目前理論界和實務界普遍認同國家審計制度是保證和監(jiān)督公共受托責任得到落實的有效控制制度。因此，在政府節(jié)能減排責任備受關注又飽受質疑的情況下，國家審計隨之拓展，節(jié)能減排審計應時而生，這是國家審計促進政府職能和保障公民環(huán)境權的職責體現。

　　二、節(jié)能減排審計的重要意義

　　根據《中國統(tǒng)計年鑒2010》，中國能源呈現高增長趨勢，從1978年的5.7億噸標準煤上升到2009年的30.67億噸標準煤；2008年，主要的能源消耗如：煤炭、原油，分別達到28.11億噸、3.73億噸，石油的凈進口量達到2億噸，對外依存度達到53.8%。在國際能源署（IEA）發(fā)布的《2010世界能源展望》執(zhí)行摘要中，預計中國能源的需求量在2008年至2035年間會上升75%，到2035年，中國占世界能源的需求會從現在的17%上升到22%。

　　中國在當前加速工業(yè)化和城市化的進程中，能源需求剛性增長是一個客觀規(guī)律。研究表明，2005年中國的工業(yè)化水平綜合指數達到50，中國工業(yè)化進程進入工業(yè)化中期階段的后半階段。在這一階段，重新重工業(yè)化是國家工業(yè)化的必經途徑和客觀必然，如歐美國家和日本均經歷了重新重工業(yè)化，才成為發(fā)達工業(yè)化國家。中國工業(yè)化從以原材料為主的時期進入重加工業(yè)為主的高加工度化時期，它承擔著制造生產資料，為國民經濟各部門提供裝備和技術手段的重要作用。中國處于工業(yè)化的推進時期，重新重工業(yè)化的任務沒有完成，人們生活水平有待進一步提高。由于城市化、消費結構升級、交通和基礎設施發(fā)展的共同需要，重工業(yè)表現出較大的發(fā)展空間，這些經濟因素必然要求原材料產業(yè)的迅速發(fā)展，而原材料產業(yè)主要是高能耗產業(yè)，這是中國工業(yè)結構在向技術密集型產業(yè)占優(yōu)勢的演進中的必然規(guī)律。

　　伴隨著工業(yè)化和城市化進程，我國污染物排放的數量和種類都是驚人的。世界銀行數據庫顯示，2006年中國超過美國成為全球第一大二氧化碳排放國，2007年達到65億噸。國家環(huán)保部發(fā)布的2009年全國化學需氧量、二氧化硫排放總量分別達1277.5萬噸、2214.4 萬噸。與此同時，政府和企業(yè)投入環(huán)境保護、污染治理和節(jié)能降耗的資金也逐年上升。從當前國家審計的國家經濟社會運行“免疫系統(tǒng)”功能，到“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的原則，節(jié)能減排審計工作的重要性更顯突出。

　　三、節(jié)能減排審計的現狀和發(fā)展趨勢

　　我國當前開展的節(jié)能減排審計是環(huán)境審計的重要組成部分，是審計部門依照國家有關法律法規(guī)和標準，對國家行政和企事業(yè)單位以及其他經濟組織在節(jié)能減排資金使用的真實性、合法性和效益性，以及節(jié)能減排法律、法規(guī)和標準的執(zhí)行情況進行監(jiān)督、檢查和評價。其根本目的是通過審計監(jiān)督督促政府及其有關部門和企業(yè)認真履行節(jié)能減排責任與義務，嚴格執(zhí)行國家政策法規(guī)，積極開展節(jié)能減排工作，全面推進生態(tài)文明建設。

　　我國當前開展節(jié)能減排審計的模式主要有項目結合模式和專項審計模式。在項目結合模式下，把節(jié)能減排審計結合到預算執(zhí)行審計、企業(yè)財務收支審計、領導干部或國企負責人經濟責任審計之中，體現在預算執(zhí)行審計中對環(huán)保資金、節(jié)能減排資金使用管理情況的審查，在企業(yè)財務收支審計中進行企業(yè)的能源消耗以及二氧化硫和化學需氧量排放等的調查，在經濟責任審計中檢查環(huán)保、節(jié)能及污染物排放等責任書的履行情況。在專項審計模式下，審計調查對象涵蓋政府和主管部門，高能耗企業(yè)，審計范圍包括政策法規(guī)執(zhí)行、節(jié)能減排資金、污染物排放、能源消耗狀況、行業(yè)產能和產業(yè)布局以及產業(yè)結構調整等多方面。

　　當前節(jié)能減排審計已取得一系列成果，從國家審計署發(fā)布的審計公告來看，節(jié)能減排審計揭露出節(jié)能減排專項資金管理使用不夠規(guī)范、違規(guī)新建高耗能項目、新建項目污染防治達不到國家規(guī)定標準、淘汰落后產能不夠徹底等問題，多個省市修改和完善了相關政策制度。這也讓我們看到節(jié)能減排審計更為廣闊的空間。

　　節(jié)能減排審計的范圍將不斷擴展。隨著節(jié)能減排政策的逐步深化，節(jié)能減排審計將在目前監(jiān)督資金使用、行政規(guī)章制度和標準規(guī)范等行政政策執(zhí)行的基礎上，拓展到監(jiān)督節(jié)能減排市場政策，如能源稅、資源稅、污染物排放配額交易制度等。

　　節(jié)能減排審計的參與者將更加多元化。隨著國家審計的導向作用，以及地方政府、企業(yè)、股東以及公眾對節(jié)能減排信息的需求，地方、社會審計組織將逐漸參與到節(jié)能減排審計之中，同時更多具有節(jié)能減排知識的專業(yè)人才充實到節(jié)能減排審計工作之中。

　　節(jié)能減排審計監(jiān)督和建策作用將更加顯著。隨著審計人員在節(jié)能減排審計領域的探索和實踐，審計方法和評價指標體系將逐步形成，必將提高這項審計工作的效率和效果，為節(jié)能減排目標實現和法律制度的健全的完善發(fā)揮重要作用，促使政府更好的實現公共利益目標。

　　主要參考文獻：

　　[1]張立民，鄭軍.國家審計、產權保護與人權改善.審計與經濟研究[J]，2009年11月.

　　[2]蔡守秋，論政府環(huán)境責任的缺陷與健全.河北法學[J]，2008年3月.

　　[3]盧文忠，李世祥等.中國能源高消耗的經濟原因及對策研究.中國人口·資源與環(huán)境[J]，2010年第20卷第1期.

　　[4]李越冬，江紋，論政府開展節(jié)能減排審計的責任和意義.湖南財經高等?？茖W校學報[J]，2010年4月.

　　[5]高志遠．節(jié)能減排環(huán)境審計研究．會計之友[J]，2009年第4期.