2011年3月，我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》正式發(fā)布。《綱要》明確，到2015年單位GDP能源消耗降低16%，二氧化碳排放降低17%；化學(xué)需氧量、二氧化硫排放分別減少8%，氨氮、氮氧化物排放分別減少10%。2011年5月，國家審計署發(fā)布20個省有關(guān)企業(yè)節(jié)能減排情況審計調(diào)查結(jié)果公告，這是國家審計署發(fā)布的第一份針對國家有關(guān)部門和政府開展節(jié)能減排情況的結(jié)果公告?？梢?，在新形勢下，做好節(jié)能減排審計工作具有緊迫性和重要性。

　　一、節(jié)能減排審計的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實環(huán)境

　　節(jié)能減排審計作為環(huán)境審計的組成部分，其理論基礎(chǔ)與國家審計職能和環(huán)境審計密不可分。國家審計的職能在于通過審計行為，促進政府職能的有效實現(xiàn)，這包括督促政府保障社會各資源要素主體之間的協(xié)調(diào)運行以及經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會利益協(xié)調(diào)，督促政府在保障社會各資源要素主體進行產(chǎn)權(quán)交易、獲取收益的同時體現(xiàn)或保障公民人權(quán)的實現(xiàn)。

　　進入21世紀(jì)，隨著公民意識的不斷提高和公民社會的逐步建立，人權(quán)必將受到更多關(guān)注。聯(lián)合國人權(quán)公約之一《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》中約定“人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件”。實現(xiàn)人權(quán)是國家行為的最終目的，可以看到，近年來我國政府正在采取有力措施推動科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧，為人民生活更有尊嚴(yán)、更加幸福而努力。2009年4月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表了《國家人權(quán)行動計劃（2009-2010年）》，指出實現(xiàn)充分的人權(quán)是人類長期追求的理想，也是我國政府長期為之奮斗的目標(biāo)，明確提出環(huán)境權(quán)利，要求“堅持人與自然和諧發(fā)展的方針，合理開發(fā)利用自然資源，積極參與國際合作，創(chuàng)造有益于人類生存和持續(xù)發(fā)展的環(huán)境，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，保障公眾環(huán)境權(quán)益”。公民環(huán)境權(quán)作為基本權(quán)利之一，越來越得到重視。

　　根據(jù)當(dāng)代環(huán)境權(quán)理論，環(huán)境權(quán)包括公民、單位、國家和人類環(huán)境權(quán)，其中公民環(huán)境權(quán)是最基礎(chǔ)的環(huán)境權(quán)。公民環(huán)境權(quán)是指公民享有在安全、平衡、健康和良好的環(huán)境中生活的權(quán)利。與此相對應(yīng)，國家環(huán)境權(quán)是指國家享有自然資源主權(quán)和環(huán)境事務(wù)主權(quán)，政府作為國家主權(quán)的行使者，有權(quán)對其環(huán)境資源事務(wù)進行管理并承擔(dān)責(zé)任。因此，政府在領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)環(huán)境資源保護工作，建設(shè)環(huán)境友好社會、資源節(jié)約型社會中具有重要的、關(guān)鍵的、不可替代的作用。

　　然而，在現(xiàn)實生活中，在環(huán)境保護和節(jié)能減排領(lǐng)域政府失靈的現(xiàn)象屢見不鮮。如2004年“沱江水污染事件”，四川化工股份有限公司第二化肥廠排放氨氮含量超標(biāo)數(shù)十倍的廢水，導(dǎo)致沱江流域嚴(yán)重污染，影響沿江近百萬人飲用水，直接經(jīng)濟損失達2億多元。在這次事故中，政府部門對排污單位的技改試運行、排污情況以及環(huán)境應(yīng)急措施處于不監(jiān)管或不負(fù)責(zé)任狀態(tài)，環(huán)境監(jiān)督管理失職尤為突出。2009年陜西鳳翔“兒童血鉛超標(biāo)事件”，731名受檢兒童中，615名血鉛超標(biāo)。這次事件中，環(huán)境監(jiān)測信息在政府和公眾之間出現(xiàn)典型的不對稱，政府提供的環(huán)境監(jiān)測信息真實性以及公眾對專業(yè)環(huán)境監(jiān)測信息的認(rèn)知程度讓人深思。在節(jié)能領(lǐng)域，類似的現(xiàn)象同樣存在。特別是在是“十一五”考核年2010年，一些地方政府通過限電、停產(chǎn)來降低能耗以完成指標(biāo)，如河北安平縣居民遭遇拉閘限電，連馬路上的紅綠燈以及醫(yī)院用電也未能幸免；河北唐山的30多家鋼廠、浙江溫州等地多家企業(yè)均被強制拉閘限電。這種為了節(jié)能減排而采取的短期投機行為，導(dǎo)致政策目標(biāo)與實際出現(xiàn)深度落差。

　　公眾和輿論的質(zhì)疑，實質(zhì)上是對政府履行公共受托責(zé)任的不信任，這需要一個第三方實施機制來監(jiān)督、協(xié)調(diào)和平衡。國家審計就是這一機制的核心，目前理論界和實務(wù)界普遍認(rèn)同國家審計制度是保證和監(jiān)督公共受托責(zé)任得到落實的有效控制制度。因此，在政府節(jié)能減排責(zé)任備受關(guān)注又飽受質(zhì)疑的情況下，國家審計隨之拓展，節(jié)能減排審計應(yīng)時而生，這是國家審計促進政府職能和保障公民環(huán)境權(quán)的職責(zé)體現(xiàn)。

　　二、節(jié)能減排審計的重要意義

　　根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2010》，中國能源呈現(xiàn)高增長趨勢，從1978年的5.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤上升到2009年的30.67億噸標(biāo)準(zhǔn)煤；2008年，主要的能源消耗如：煤炭、原油，分別達到28.11億噸、3.73億噸，石油的凈進口量達到2億噸，對外依存度達到53.8%。在國際能源署（IEA）發(fā)布的《2010世界能源展望》執(zhí)行摘要中，預(yù)計中國能源的需求量在2008年至2035年間會上升75%，到2035年，中國占世界能源的需求會從現(xiàn)在的17%上升到22%。

　　中國在當(dāng)前加速工業(yè)化和城市化的進程中，能源需求剛性增長是一個客觀規(guī)律。研究表明，2005年中國的工業(yè)化水平綜合指數(shù)達到50，中國工業(yè)化進程進入工業(yè)化中期階段的后半階段。在這一階段，重新重工業(yè)化是國家工業(yè)化的必經(jīng)途徑和客觀必然，如歐美國家和日本均經(jīng)歷了重新重工業(yè)化，才成為發(fā)達工業(yè)化國家。中國工業(yè)化從以原材料為主的時期進入重加工業(yè)為主的高加工度化時期，它承擔(dān)著制造生產(chǎn)資料，為國民經(jīng)濟各部門提供裝備和技術(shù)手段的重要作用。中國處于工業(yè)化的推進時期，重新重工業(yè)化的任務(wù)沒有完成，人們生活水平有待進一步提高。由于城市化、消費結(jié)構(gòu)升級、交通和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的共同需要，重工業(yè)表現(xiàn)出較大的發(fā)展空間，這些經(jīng)濟因素必然要求原材料產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，而原材料產(chǎn)業(yè)主要是高能耗產(chǎn)業(yè)，這是中國工業(yè)結(jié)構(gòu)在向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)占優(yōu)勢的演進中的必然規(guī)律。

　　伴隨著工業(yè)化和城市化進程，我國污染物排放的數(shù)量和種類都是驚人的。世界銀行數(shù)據(jù)庫顯示，2006年中國超過美國成為全球第一大二氧化碳排放國，2007年達到65億噸。國家環(huán)保部發(fā)布的2009年全國化學(xué)需氧量、二氧化硫排放總量分別達1277.5萬噸、2214.4 萬噸。與此同時，政府和企業(yè)投入環(huán)境保護、污染治理和節(jié)能降耗的資金也逐年上升。從當(dāng)前國家審計的國家經(jīng)濟社會運行“免疫系統(tǒng)”功能，到“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的原則，節(jié)能減排審計工作的重要性更顯突出。

　　三、節(jié)能減排審計的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

　　我國當(dāng)前開展的節(jié)能減排審計是環(huán)境審計的重要組成部分，是審計部門依照國家有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對國家行政和企事業(yè)單位以及其他經(jīng)濟組織在節(jié)能減排資金使用的真實性、合法性和效益性，以及節(jié)能減排法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督、檢查和評價。其根本目的是通過審計監(jiān)督督促政府及其有關(guān)部門和企業(yè)認(rèn)真履行節(jié)能減排責(zé)任與義務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行國家政策法規(guī)，積極開展節(jié)能減排工作，全面推進生態(tài)文明建設(shè)。

　　我國當(dāng)前開展節(jié)能減排審計的模式主要有項目結(jié)合模式和專項審計模式。在項目結(jié)合模式下，把節(jié)能減排審計結(jié)合到預(yù)算執(zhí)行審計、企業(yè)財務(wù)收支審計、領(lǐng)導(dǎo)干部或國企負(fù)責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計之中，體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行審計中對環(huán)保資金、節(jié)能減排資金使用管理情況的審查，在企業(yè)財務(wù)收支審計中進行企業(yè)的能源消耗以及二氧化硫和化學(xué)需氧量排放等的調(diào)查，在經(jīng)濟責(zé)任審計中檢查環(huán)保、節(jié)能及污染物排放等責(zé)任書的履行情況。在專項審計模式下，審計調(diào)查對象涵蓋政府和主管部門，高能耗企業(yè)，審計范圍包括政策法規(guī)執(zhí)行、節(jié)能減排資金、污染物排放、能源消耗狀況、行業(yè)產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)布局以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多方面。

　　當(dāng)前節(jié)能減排審計已取得一系列成果，從國家審計署發(fā)布的審計公告來看，節(jié)能減排審計揭露出節(jié)能減排專項資金管理使用不夠規(guī)范、違規(guī)新建高耗能項目、新建項目污染防治達不到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、淘汰落后產(chǎn)能不夠徹底等問題，多個省市修改和完善了相關(guān)政策制度。這也讓我們看到節(jié)能減排審計更為廣闊的空間。

　　節(jié)能減排審計的范圍將不斷擴展。隨著節(jié)能減排政策的逐步深化，節(jié)能減排審計將在目前監(jiān)督資金使用、行政規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等行政政策執(zhí)行的基礎(chǔ)上，拓展到監(jiān)督節(jié)能減排市場政策，如能源稅、資源稅、污染物排放配額交易制度等。

　　節(jié)能減排審計的參與者將更加多元化。隨著國家審計的導(dǎo)向作用，以及地方政府、企業(yè)、股東以及公眾對節(jié)能減排信息的需求，地方、社會審計組織將逐漸參與到節(jié)能減排審計之中，同時更多具有節(jié)能減排知識的專業(yè)人才充實到節(jié)能減排審計工作之中。

　　節(jié)能減排審計監(jiān)督和建策作用將更加顯著。隨著審計人員在節(jié)能減排審計領(lǐng)域的探索和實踐，審計方法和評價指標(biāo)體系將逐步形成，必將提高這項審計工作的效率和效果，為節(jié)能減排目標(biāo)實現(xiàn)和法律制度的健全的完善發(fā)揮重要作用，促使政府更好的實現(xiàn)公共利益目標(biāo)。

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