目前，各類審計組織對效益審計的表述雖然不同，但其本質(zhì)都是指對公共部門管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價。開展效益審計是社會經(jīng)濟發(fā)展對國家審計機關(guān)提出的新要求。本文結(jié)合住房公積金審計情況，談?wù)剬ψ》抗e金開展效益審計的幾點思考。

　　一、住房公積金效益審計的目標定位

　　（一）住房公積金的特點。住房公積金制度是城鎮(zhèn)居民住房保障體系的重要組成部分。住房公積金是政府強制歸集、歸個人所有的社會保障類專項資金，主要用于支持職工改善居住條件，通過發(fā)放政策性貸款實現(xiàn)互助性，具有公平優(yōu)先、兼顧效率，安全優(yōu)先、兼顧增殖的顯著特點。

　?。ǘ╅_展住房公積金效益審計的必要性。經(jīng)過十多年的運行，住房公積金制度能否實現(xiàn)支持職工改善居住條件的初衷，其運行效率如何，數(shù)十億存量資金是否理順、盤活就成了住房公積金審計需要回答的深層次問題。這類問題已經(jīng)超越了真實性、合規(guī)性審計的范疇，如果繼續(xù)沿用“違反了……規(guī)定”這樣的審計思維模式去開展住房公積金審計工作，局限于查處違紀違規(guī)問題，就不能系統(tǒng)闡述現(xiàn)行體制及其相關(guān)制度是否與我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)這類的管理和效益問題。因此，住房公積金審計迫切需要在查處擠占挪用等違規(guī)問題，保證資金安全的基礎(chǔ)上，開展效益審計。通過評價住房公積金制度的運行效果、管理效率和資金效益，揭示與社會和經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的問題，從而促進制度完善、提高管理效率和資金效益。

　?。ㄈ┳》抗e金效益審計的目標。基于住房公積金的特點和發(fā)展狀況，我們認為對住房公積金開展效益審計有三個主要目標：

　　一是住房公積金制度的運行效果。通過調(diào)查分析住房公積金的運行狀況，揭示現(xiàn)行制度支持城鎮(zhèn)職工改善居住條件的政策效應(yīng)未得到充分發(fā)揮，存在顯失公平、惠民政策不到位的狀況，提出完善和改進制度的建議。

　　二是相關(guān)管理部門的管理效率。通過調(diào)查分析相關(guān)政府部門、住房公積金管理委員會、管理中心等管理機構(gòu)的職責履行情況，揭示因管理效率低下導致覆蓋面窄、歸集率低等問題，促進完善體制、規(guī)范管理。

　　三是住房公積金的資金效益。通過調(diào)查分析住房公積金貸款業(yè)務(wù)的開展及風險防范、國債投資、增值收益分配等，評價住房公積金的資金效益，揭示重大損失浪費和擠占挪用等影響資金效益的突出問題，通過對權(quán)力的制約和監(jiān)督，減少因決策不當或錯誤而造成的損失浪費，提高住房公積金經(jīng)濟效益。

　　二、開展住房公積金效益審計的內(nèi)容和方法

　　要實現(xiàn)上述三個審計目標，就需要涉足住房公積金歸集（繳存）、提取、貸款和增值收益分配等四個環(huán)節(jié)，把握各個環(huán)節(jié)的主要特點，在堅持真實性審計的基礎(chǔ)上，運用效益審計的技術(shù)和方法，加強綜合分析，從而揭示住房公積金制度運行效果、管理效率和資金效益方面存在的問題。

　?。ㄒ唬┰u價住房公積金制度運行效果，揭示顯失公平的問題。

　　1．通過參繳人員結(jié)構(gòu)分析和評價，揭示大量民營經(jīng)濟職工未參加住房公積金繳存，其利益受到損害的狀況。目前公積金管理機構(gòu)依據(jù)統(tǒng)計年鑒發(fā)布的城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為參照計算出的覆蓋面還不高。對參加繳存人員結(jié)構(gòu)分析后將發(fā)現(xiàn)，未參加住房公積金繳存的主要是民營經(jīng)濟職工。民營經(jīng)濟基本未參加公積金制度的原因是多方面的，但公積金制度不適應(yīng)民營經(jīng)濟及其雇員的特點是一個重要因素。一是住房公積金制度缺乏必要的強制性，民營經(jīng)濟雇主與雇員之間地位事實上不平等和民營經(jīng)濟雇員維權(quán)意識普遍淡薄的特點，導致民營經(jīng)濟業(yè)主從自身利益出發(fā)不愿意為其雇員繳納住房公積金；二是住房公積金管理辦法不符合民營經(jīng)濟雇員高流動性和間歇性的特點，導致民營經(jīng)濟雇員即便繳納住房公積金，也難以享受到公積金政策性貸款優(yōu)惠。作為一項覆蓋全社會的社會保障措施，進一步完善制度，擴大覆蓋面是一個亟待解決的問題。

　　2．通過繳存額結(jié)構(gòu)進行分析和評價，揭示因繳存基數(shù)沒有限制、實際執(zhí)行繳存比例跨度大，不同人群從住房公積金政策受益程度存在顯失公平的情況。高繳存基數(shù)、高繳存比例，低繳存基數(shù)、低繳存比例總是形影不離，從而形成不同人群繳存額的巨大差異。政府對住房公積金的投入主要是以允許在單位和個人繳納的住房公積金在企業(yè)所得稅和個人所得稅前扣除。計算高、中、低三類人群平均獲得的稅收優(yōu)惠就能清晰地看出住房公積金稅收優(yōu)惠政策實際上是為高收入人群設(shè)計的，對低收入人群而言基本上沒有實際意義，政府以稅收優(yōu)惠方式對住房公積金的投入基本上都補貼給了高收入人群。

　　3．通過住房公積金提取結(jié)構(gòu)分析和評價，揭示住房公積金制度支持城鎮(zhèn)居民改善住房條件的作用發(fā)揮得不夠充分。低繳存額人群基本上都是到離退休或生活特別困難時才能辦理支取，購房或償還購房貸款的支取比例遠遠低于高收入人群的現(xiàn)象說明住房公積金制度促進低收入人群改善住房條件的作用基本沒有體現(xiàn)出來。低收入人群收入增長緩慢，以及房價過快增長已經(jīng)使他們失去了改善住房的前提條件，繳存住房公積金不僅不能起到改善居住條件的作用，反而成了一項負擔。高收入人群二次乃至多次住房性消費支取的現(xiàn)象說明住房公積金制度對高收入人群而言同樣有失去改善自住住房條件的作用，提取公積金購房、坐收租金或轉(zhuǎn)售獲利在中高收入人群逐漸成為一種時尚。

　　4．通過住房公積金政策性貸款對象的繳存額特征分析和評價，揭示需要得到政策性貸款支持才能改善住房條件的中低收入人群基本上沒有享受到這項優(yōu)惠政策，而不需要得到政策貸款支持就能夠改善住房條件的高收入人群卻在過多的享受這項優(yōu)惠政策。低收入人群參加繳存住房公積金的作用更多地體現(xiàn)在為高收入人群提供享受政策性貸款優(yōu)惠的資金來源，隨著房價的不斷攀升，窮人低利率繳存公積金、富人低利率享受政策性貸款優(yōu)惠的局面還將進一步延續(xù)，公積金制度有演變成窮人補貼富人趨勢。

　?。ǘ┱捌涔芾頇C構(gòu)履行職能情況分析和評價，揭示因管理不到位而影響住房公積金發(fā)展的問題。

　　1．體制不順，一個城市多個中心并行，妨礙了住房公積金事業(yè)的發(fā)展。多中心并存的危害主要表現(xiàn)在：一是機構(gòu)設(shè)置和信息系統(tǒng)建設(shè)重復，導致管理成本偏高，部分中心的增值收益還不夠管理費用開支，貸款風險準備金和支持廉租房建設(shè)無從談起。二是與住房公積金政策貸款有合作關(guān)系的房地產(chǎn)開發(fā)商本來就不多，再分散到多個中心，進一步導致了部分繳存人在購房時因房地產(chǎn)開發(fā)商與自己繳納住房公積金的管理機構(gòu)沒有合作關(guān)系而不能享受政策性貸款，降低了住房公積金政策性貸款的發(fā)放率。三是各中心政策不統(tǒng)一，同一城市的繳存人執(zhí)行不同的繳存、提取、貸款政策，破壞了制度的公平性原則。四是信息資源不能共享，增加了管理的難度，如：無法有效地控制一個家庭在不同中心重復貸款的情況。

　　2.住房公積金管理中心制約機制不完善、管理不到位，形成了只管理“守規(guī)者”、不管理“違規(guī)者”的現(xiàn)狀。一是沒有建立未參繳清查制度，體外循環(huán)和單位整體不參繳或部分職工不參繳情況大量存在，擴面工作進度緩慢。二是沒有建立繳存基數(shù)審查制度，虛報和少報繳存基數(shù)大量存在，大量職工的繳存基數(shù)甚至低于當?shù)刈畹凸べY標準。三是繳存比例審查制度執(zhí)行不到位，部分單位隨意降低繳存比例，損害職工利益。四是沒有建立支取事后審查制度，甚至不保存支取依據(jù)，上億元的支取真實性和合規(guī)性令人擔憂、公平性令人懷疑。五是未嚴格執(zhí)行貸款政策，貸款風險防范機制不健全，重復貸款，超限額或超期限貸款，低首付或零首付貸款，甚至虛假貸款的情況仍然存在。六是公積金貸款對連續(xù)繳存月數(shù)的要求過低，部分人員為了獲取公積金貸款而辦理公積金繳存，在獲得公積金貸款就后不再繳納公積金，導致正常繳存人的利益受到損害。

　　3．繳存和提取服務(wù)缺乏科學化、合理化和社會化，導致繳存人辦理公積金繳存、貸款和提取的時間較長和成本較高。如：購建房和償還貸款提取每年只能一次的政策導致繳存人辦理提取時間集中，增加了公積金中心在支付高峰期的工作難度，降低了服務(wù)質(zhì)量，繳存人滿意度較低。大部分城市的住房公積金管理中心都沒有建立公積金當月繳存直接抵扣貸款月還款的機制，變相地增加了繳存人的資金成本。

　　（三）公積金資金經(jīng)濟效益分析，揭示影響資金使用效益的突出問題。

　　1．通過分析個人貸款余額、銀行存款余額、國債等在住房公積金累計繳存余額中所占比例等，著重反映資金大量閑置、使用效益不高的問題。

　　2．調(diào)查住房公積金管理中心公積金個人貸款開展情況?？赏ㄟ^與全國同期住房公積金平均個貸率、上年同期個貸率以及商業(yè)住房貸款情況的比較進行評價。對公積金個人貸款開展不好的管理機構(gòu)，要通過調(diào)查住房公積金貸款辦理過程中的程序、環(huán)節(jié)、手續(xù)、收費、激勵機制等情況，分析貸款開展不力的原因。

　　3．調(diào)查管理機構(gòu)運用住房公積金進行國債投資的情況。要查清所購國債的種類、余額、存放狀態(tài)，以及購買國債的渠道、決策程序、回收資金去向等，對購買國債過程中產(chǎn)生的損失浪費問題要重點反映。

　　三、在傳統(tǒng)審計向效益審計過渡期間需要處理好的幾個關(guān)系

　　一是財務(wù)收支審計是效益審計的基礎(chǔ)。保障住房公積金資金安全和完整仍然是國家審計機關(guān)的首要職責；同時，也只有在真實性、合規(guī)性審計的基礎(chǔ)上才能獲取效益審計分析和評價所需要的真實數(shù)據(jù)。

　　二是加強計算機技術(shù)在審計工作中的運用，重視數(shù)據(jù)收集、整理和統(tǒng)計是搞好住房公積金效益審計的前提。住房公積金效益審計更多是對制度運行情況的分析和評價，需要對社會經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)進行廣范圍的對比分析，沒有計算機審計技術(shù)將無法獲取效益分析所需要的各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和比率，效益審計也就成了無本之木。

　　三是專項調(diào)查是開展效益審計的重要形式。只有針對特定問題開展專項調(diào)查才能掌握第一手資料，才能準確把握住房公積金運行過程中的突出特點和社會熱點，才能提出切實可行的、針對性強的建議，才能實現(xiàn)效益審計的主要目標。

　　四是加強綜合分析是提升效益審計成果的關(guān)鍵。效益審計與真實性、合規(guī)性審計相比，具有標準模糊的特點，同一事物，不同的人、從不同的角度去分析很可能會得出不同的結(jié)論。因此，多視角綜合分析是做到不偏不倚效益評價的關(guān)鍵。