摘要：本文從突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效評價指標(biāo)體系的理論理解入手，探討了現(xiàn)行重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計評價指標(biāo)體系存在的問題，進一步闡述了構(gòu)建重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計評價指標(biāo)體系的基本原則和評價指標(biāo)體系的構(gòu)成。

　　關(guān)鍵詞：突發(fā)危機事件；緊急救助資金；績效審計；評價指標(biāo)體系績效審計評價指標(biāo)體系不健全是現(xiàn)階段各級審計機關(guān)開展專項資金績效審計共同面臨的一個難題?！秾徲嬍?008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出，到2012年所有的政府專項資金審計項目都要開展績效審計，如今發(fā)展規(guī)劃期即將結(jié)束，各級審計機關(guān)的工作重心都在向績效審計過渡，但從目前情況看，突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計尚未形成規(guī)模效應(yīng)，操作起來更無標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化可言［1］。造成上述問題的原因是目前審計機關(guān)對突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計評價依據(jù)不充分、評價體系內(nèi)容不全面。

　　一、關(guān)于重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效評價指標(biāo)體系的理論理解

　　根據(jù)相關(guān)文獻解釋，績效審計評價指標(biāo)體系是指由相互聯(lián)系相互制約的若干個用來衡量、評價被審計單位經(jīng)濟效益的指標(biāo)構(gòu)成的有機整體。我們認(rèn)為突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計一個重要的目標(biāo)就是為審計對象提供決策依據(jù)，重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效評價指標(biāo)體系重點內(nèi)容應(yīng)包含科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)、考評指標(biāo)體系和管理體制。如對救災(zāi)資金政策執(zhí)行的效果進行評價，我們就要以一個科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)評判是否達到救災(zāi)資金政策設(shè)定的目標(biāo)，以科學(xué)的考評體系來評判救災(zāi)資金政策執(zhí)行的效果，查找救災(zāi)資金政策執(zhí)行過程中與預(yù)期目標(biāo)的差距，及時發(fā)現(xiàn)救災(zāi)資金政策執(zhí)行中存在的實際問題，為進一步對救災(zāi)資金政策進行優(yōu)化提供決策依據(jù)。

　　二、現(xiàn)行重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計評價指標(biāo)體系現(xiàn)狀

　?。?）評價缺乏成熟、明確的專業(yè)指南。突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經(jīng)濟性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一，甚至同一資金項目會有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論也會有所差別?，F(xiàn)階段我們在進行突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計評價時，受諸多因素的影響，評價標(biāo)準(zhǔn)相對單一，定性評價內(nèi)容相對較多，定量評價相對不足，造成重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計結(jié)果不全面、準(zhǔn)確性差。

　?。?）評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性與客觀性。統(tǒng)一客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)是保障突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計深入有效進行的最直接的因素，是完整意義上的突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計必不可少的技術(shù)要件，其功能在于為保證審計人員的專業(yè)判斷的一致性和客觀性提供指導(dǎo)。沒有科學(xué)可行的突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)，就不能科學(xué)地衡量經(jīng)濟效益的高低，審計人員就無法做出科學(xué)的結(jié)論，無法對經(jīng)濟活動的合理性、有效性進行評價，對救災(zāi)活動中的損失浪費現(xiàn)象難以定性，過多關(guān)注微觀效益，而忽視宏觀效益，無法把握重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計的整體性。

　?。?）缺乏與部門整體目標(biāo)的協(xié)調(diào)?，F(xiàn)有的績效評價指標(biāo)多數(shù)從通用指標(biāo)或?qū)I(yè)技術(shù)指標(biāo)中直接選擇，而不是從部門工作的關(guān)鍵目標(biāo)出發(fā)逐級細(xì)化。突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計評價體系中合法性、合規(guī)性內(nèi)容比例較大，評價體系多以考核工具形式出現(xiàn)，將評價體系機械地與政績考核掛鉤。評價指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)單一。偏重于短期效益，忽視對長期效益的評價；偏重資金本身局部效益，忽視對宏觀整體效益的評價，評價體系制定部門層次不高，多是救助資金的主管部門，缺乏全過程綜合評價，偏重于事后財務(wù)評價，缺乏對資金下?lián)芮肮芾?、運作過程的監(jiān)控和資金運行后的效益追蹤評價。

　　三、績效評價指標(biāo)體系在重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計中的作用

　　績效評價指標(biāo)體系在重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但目前，重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效評價指標(biāo)存在諸多缺點，嚴(yán)重制約著我國開展重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計工作。在公共財政框架下，政府績效表現(xiàn)為國家（或政府）向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程中表現(xiàn)出來的效益、效率和效果。其內(nèi)涵既包括政府“產(chǎn)出”的績效，即政府提供公共服務(wù)和進行社會管理的績效表現(xiàn)，又包括政府“過程”的績效，即政府在行使職能過程中的績效表現(xiàn)。重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計，是指政府審計機關(guān)和審計人員對本級各部門和下級政府使用重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金活動進行綜合的、系統(tǒng)的審查、分析，對照一定的審計標(biāo)準(zhǔn)評價其管理和使用財政資金實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的現(xiàn)狀和潛力，發(fā)現(xiàn)影響重大突發(fā)危機事件緊急救助資金使用效益的問題，提出提高資金使用效益的建議，促進改善管理，提高效益的一種活動［2］。就財政專項資金效益審計而言，重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效評價指標(biāo)是衡量、檢測和評價財政專項支出經(jīng)濟性、效率性和效果性，揭露問題的重要量化手段。一套科學(xué)合理、層次清晰、實用可行的評價指標(biāo)體系在重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計中主要具有以下作用：①有助于將經(jīng)濟性、效率性和效果性等抽象的審計目標(biāo)具體化， 將審計目標(biāo)與執(zhí)行階段的抽樣項目聯(lián)系起來。②直接提供對政府支出效益的優(yōu)劣做出客觀公正評判的依據(jù)。③為審計取證奠定基礎(chǔ)，為建立審計證據(jù)搜集程序提供依據(jù)。④構(gòu)建審計結(jié)論評價基礎(chǔ)，幫助形成和規(guī)范審計調(diào)查。

　　四、構(gòu)建重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計評價指標(biāo)體系的基本原則

　　突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計評價指標(biāo)體系總體結(jié)構(gòu)的設(shè)計是否合理，直接關(guān)系到審計評價的質(zhì)量。因此，構(gòu)建突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效評價指標(biāo)體系，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)性、規(guī)范性、實用性、可比性的指導(dǎo)思想，堅持以下原則：

　?。?）相關(guān)性。公共化程度的測度是公共財政建設(shè)指標(biāo)體系的核心任務(wù)，因此，應(yīng)著重篩選與公共化相關(guān)的指標(biāo)。

　　（2）完整性。公共財政建設(shè)指標(biāo)體系所選取的指標(biāo)應(yīng)盡可能反映財政公共化進程的主要方面，避免重大遺漏。

　?。?）重要性。對能夠突出體現(xiàn)財政公共性本質(zhì)和財政公共化進程的指標(biāo)進行詳盡的測度和反映。

　　（4）獨立性。選出的指標(biāo)應(yīng)盡可能相互獨立，不同的指標(biāo)要評價財政公共化進程的不同方面，避免重復(fù)評價。

　　（5）精確性?？陀^指標(biāo)的定義要準(zhǔn)確，資料來源可靠；主觀性指標(biāo)的取得要符合綜合評價技術(shù)的要求，評價方法科學(xué)。

　?。?）可比性。各評價因素或指標(biāo)的數(shù)據(jù)信息必須可比；選擇評價因素時，要選取評價對象之間在該因素上具有差異性的指標(biāo)。

　　（7）經(jīng)濟性。指標(biāo)的選取要考慮現(xiàn)實條件及可操作性，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)符合成本效益原則，在滿足評價目標(biāo)的前提下要減少指標(biāo)之間的信息重復(fù)。

　　（8）客觀性?？陀^性是指在選擇指標(biāo)時，應(yīng)充分考慮指標(biāo)的可監(jiān)控性，盡可能減少人為因素和主觀判斷對指標(biāo)測度的干擾。

　?。?）定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合。

　　五、重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金

　　績效審計評價指標(biāo)體系的構(gòu)建轉(zhuǎn)貼于審計評價指標(biāo)體系由總指標(biāo)、一級指標(biāo)、二級指標(biāo)、三級指標(biāo)共同組成“金字塔”狀的政府績效審計評價指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)［3］。其中，政府的社會、經(jīng)濟和政治發(fā)展戰(zhàn)略是從全局的高度對指標(biāo)體系進行的概括，是指標(biāo)體系的最高層次，是一級指標(biāo)。部門績效指標(biāo)體系是二級指標(biāo)，是為了實現(xiàn)一級體系中若干指標(biāo)所涉及的政府職能而必需的子指標(biāo)層次。項目績效指標(biāo)是最底層的指標(biāo)，是整個指標(biāo)體系的基礎(chǔ)層。重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計評價指標(biāo)體系的構(gòu)成是在以上框架的指導(dǎo)下建立的。有關(guān)重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效審計評價指標(biāo)體系指標(biāo)解釋如下：

　?。?）重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金目標(biāo)設(shè)定指標(biāo)指對預(yù)定目標(biāo)的設(shè)定、規(guī)劃情況是否科學(xué)、合理，能否體現(xiàn)財政支出的經(jīng)濟性、效率性和有效性等?？杉?xì)化為以下幾個具體指標(biāo)：

　　·下?lián)芤罁?jù)的充分性：設(shè)立依據(jù)是否充分。

　　·使用預(yù)定目標(biāo)的明確度：使用的預(yù)定目標(biāo)是否明確。

　　·使用的預(yù)定目標(biāo)的合理性：使用的預(yù)定目標(biāo)設(shè)置是否客觀、科學(xué)，能否體現(xiàn)財政支出的經(jīng)濟性、效率性和有效性等。

　　·使用的預(yù)定目標(biāo)完成的可能性：根據(jù)使用實際進展情況，預(yù)測專項資金使用的預(yù)定目標(biāo)實現(xiàn)的可能性。

　?。?）重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金使用的預(yù)定目標(biāo)完成程度指使用的預(yù)定總體目標(biāo)或階段目標(biāo)的完成情況?？杉?xì)化為以下幾個具體指標(biāo)：

　　使用的預(yù)定目標(biāo)完成率＝使用的預(yù)定目標(biāo)完成數(shù)／使用的預(yù)定目標(biāo)數(shù)×100％。

　　使用的預(yù)定目標(biāo)完成質(zhì)量＝使用實際達到的效果／使用的預(yù)定目標(biāo)×100％。

　　實際達到的效果是指評價對象實際達到的效益，當(dāng)效益可以量化時，則采用相應(yīng)的數(shù)額；當(dāng)效益不可量化時，可以采用專家評議、調(diào)查問卷等方法，得出結(jié)論。

　　使用的預(yù)定目標(biāo)完成的及時性：使用的預(yù)定目標(biāo)是否如期完成，未完成的理由是否充分。

　　使用情況驗收的有效性：使用情況驗收方式的合理性、驗收機構(gòu)的權(quán)威性和驗收結(jié)果的公正性等。

　?。?）重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金使用的組織管理水平指按照國家政策法規(guī)和實際情況，逐步形成和運用的組織結(jié)構(gòu)、管理模式、基礎(chǔ)管理制度、激勵與約束機制、信息支持系統(tǒng)以及由此形成的組織、協(xié)調(diào)和管理措施等?？杉?xì)化為以下幾個具體指標(biāo)：

　　·使用的管理制度保障：使用的相關(guān)管理制度是否健全以及落實到位情況；項目合同書、驗收報告、技術(shù)鑒定等資料是否齊全并及時歸檔。

　　·使用支撐條件保障：使用支撐條件保障承擔(dān)單位的人員、設(shè)備、場地、信息等支撐條件的保障情況。

　　·使用質(zhì)量管理水平：使用的技術(shù)指標(biāo)和質(zhì)量管理，達到國家、部委或行業(yè)等技術(shù)和質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)的情況。

　?。?）重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金落實情況主要反映項目的計劃投入、資金到位等情況。可細(xì)化為以下幾個具體指標(biāo)：

　　專項資金到位率＝實際撥付金額／計劃投入資金×100％。

　　專項配套資金到位率＝實際到位配套資金／計劃投入配套資金×100％。

　　專項資金到位及時性：各項資金是否按項目進度及時到位。

　　專項資金財政投入乘數(shù)＝財政投入后帶動其他資金投入總額／財政投入金額。

　?。?）重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金實際支出情況主要反映實際支出結(jié)構(gòu)的合理性、超支或結(jié)余情況、資金利用效率等。可細(xì)化為以下幾個具體指標(biāo)：

　　使用率＝實際使用金額／實際撥付金額×100％。

　　·支出的相符性：項目的實際支出與預(yù)算批復(fù)（或合同規(guī)定）的用途是否相符，項目經(jīng)費收支的平衡情況以及支出調(diào)整的合理性（只計算財政撥款部分）。

　　·支出的合規(guī)性：項目的實際支出是否符合國家財經(jīng)法規(guī)和財務(wù)管理制度以及有關(guān)專項資金管理辦法。

　?。?）重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金會計信息質(zhì)量主要反映會計信息資料的真實性、完整性、準(zhǔn)確性和及時性等?？杉?xì)化為以下幾個具體指標(biāo)：

　　·信息的真實性：實際發(fā)生支出的會計核算是否真實、準(zhǔn)確和規(guī)范。

　　·信息的完整性：項目資金投入、支出、資產(chǎn)等會計核算資料的完整性。

　　·專項資金信息的及時性：各類會計核算資料提供的及時性；已完成項目是否及時進行決算與審計；形成的固定資產(chǎn)是否及時登記入賬等情況。

　　（7）重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金財務(wù)管理狀況主要反映財務(wù)管理制度健全性、財務(wù)管理有效性及財務(wù)制度執(zhí)行狀況等?？杉?xì)化為以下幾個具體指標(biāo)：

　　·制度的健全性：專項資金的內(nèi)部財務(wù)管理制度、會計核算制度的完整性和合法性；是否有項目資金管理辦法，并符合有關(guān)財務(wù)會計管理制度的規(guī)定。

　　·管理的有效性：資金的重大開支是否經(jīng)過評估論證，資金的撥付是否有完整的審批程序和手續(xù)；財務(wù)管理制度是否按規(guī)定有效執(zhí)行。

　　需要指出的是，重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效評價指標(biāo)體系是一個多項指標(biāo)的集合，各項指標(biāo)在指標(biāo)體系中的重要性不能平均分配，權(quán)重分配是對于各項指標(biāo)重要性的權(quán)衡和評價，權(quán)重的大小反映了重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金各項工作的重點、難度以及在資源精力投入上的差別。有關(guān)重大突發(fā)危機事件緊急救助專項資金績效評價指標(biāo)體系的應(yīng)用還需進一步研究，這里不再討論。

　　主要參考文獻

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