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摘要:本文從突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的理論理解入手,探討了現(xiàn)行重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在的問(wèn)題,進(jìn)一步闡述了構(gòu)建重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本原則和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)成。
關(guān)鍵詞:突發(fā)危機(jī)事件;緊急救助資金;績(jī)效審計(jì);評(píng)價(jià)指標(biāo)體系績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全是現(xiàn)階段各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)共同面臨的一個(gè)難題?!秾徲?jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出,到2012年所有的政府專項(xiàng)資金審計(jì)項(xiàng)目都要開(kāi)展績(jī)效審計(jì),如今發(fā)展規(guī)劃期即將結(jié)束,各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作重心都在向績(jī)效審計(jì)過(guò)渡,但從目前情況看,突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)尚未形成規(guī)模效應(yīng),操作起來(lái)更無(wú)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化可言[1]。造成上述問(wèn)題的原因是目前審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)依據(jù)不充分、評(píng)價(jià)體系內(nèi)容不全面。
一、關(guān)于重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的理論理解
根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)解釋,績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是指由相互聯(lián)系相互制約的若干個(gè)用來(lái)衡量、評(píng)價(jià)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)效益的指標(biāo)構(gòu)成的有機(jī)整體。我們認(rèn)為突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)一個(gè)重要的目標(biāo)就是為審計(jì)對(duì)象提供決策依據(jù),重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)包含科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)指標(biāo)體系和管理體制。如對(duì)救災(zāi)資金政策執(zhí)行的效果進(jìn)行評(píng)價(jià),我們就要以一個(gè)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判是否達(dá)到救災(zāi)資金政策設(shè)定的目標(biāo),以科學(xué)的考評(píng)體系來(lái)評(píng)判救災(zāi)資金政策執(zhí)行的效果,查找救災(zāi)資金政策執(zhí)行過(guò)程中與預(yù)期目標(biāo)的差距,及時(shí)發(fā)現(xiàn)救災(zāi)資金政策執(zhí)行中存在的實(shí)際問(wèn)題,為進(jìn)一步對(duì)救災(zāi)資金政策進(jìn)行優(yōu)化提供決策依據(jù)。
二、現(xiàn)行重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系現(xiàn)狀
?。?)評(píng)價(jià)缺乏成熟、明確的專業(yè)指南。突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的對(duì)象千差萬(wàn)別,衡量審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一,甚至同一資金項(xiàng)目會(huì)有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn),而采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn),得出的結(jié)論也會(huì)有所差別。現(xiàn)階段我們?cè)谶M(jìn)行突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí),受諸多因素的影響,評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)單一,定性評(píng)價(jià)內(nèi)容相對(duì)較多,定量評(píng)價(jià)相對(duì)不足,造成重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果不全面、準(zhǔn)確性差。
?。?)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性與客觀性。統(tǒng)一客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是保障突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)深入有效進(jìn)行的最直接的因素,是完整意義上的突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)必不可少的技術(shù)要件,其功能在于為保證審計(jì)人員的專業(yè)判斷的一致性和客觀性提供指導(dǎo)。沒(méi)有科學(xué)可行的突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),就不能科學(xué)地衡量經(jīng)濟(jì)效益的高低,審計(jì)人員就無(wú)法做出科學(xué)的結(jié)論,無(wú)法對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性、有效性進(jìn)行評(píng)價(jià),對(duì)救災(zāi)活動(dòng)中的損失浪費(fèi)現(xiàn)象難以定性,過(guò)多關(guān)注微觀效益,而忽視宏觀效益,無(wú)法把握重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的整體性。
(3)缺乏與部門(mén)整體目標(biāo)的協(xié)調(diào)?,F(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)多數(shù)從通用指標(biāo)或?qū)I(yè)技術(shù)指標(biāo)中直接選擇,而不是從部門(mén)工作的關(guān)鍵目標(biāo)出發(fā)逐級(jí)細(xì)化。突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系中合法性、合規(guī)性內(nèi)容比例較大,評(píng)價(jià)體系多以考核工具形式出現(xiàn),將評(píng)價(jià)體系機(jī)械地與政績(jī)考核掛鉤。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)單一。偏重于短期效益,忽視對(duì)長(zhǎng)期效益的評(píng)價(jià);偏重資金本身局部效益,忽視對(duì)宏觀整體效益的評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)體系制定部門(mén)層次不高,多是救助資金的主管部門(mén),缺乏全過(guò)程綜合評(píng)價(jià),偏重于事后財(cái)務(wù)評(píng)價(jià),缺乏對(duì)資金下?lián)芮肮芾?、運(yùn)作過(guò)程的監(jiān)控和資金運(yùn)行后的效益追蹤評(píng)價(jià)。
三、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)中的作用
績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)中發(fā)揮著舉足輕重的作用,但目前,重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)存在諸多缺點(diǎn),嚴(yán)重制約著我國(guó)開(kāi)展重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作。在公共財(cái)政框架下,政府績(jī)效表現(xiàn)為國(guó)家(或政府)向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的效益、效率和效果。其內(nèi)涵既包括政府“產(chǎn)出”的績(jī)效,即政府提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理的績(jī)效表現(xiàn),又包括政府“過(guò)程”的績(jī)效,即政府在行使職能過(guò)程中的績(jī)效表現(xiàn)。重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì),是指政府審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員對(duì)本級(jí)各部門(mén)和下級(jí)政府使用重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金活動(dòng)進(jìn)行綜合的、系統(tǒng)的審查、分析,對(duì)照一定的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)其管理和使用財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的現(xiàn)狀和潛力,發(fā)現(xiàn)影響重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助資金使用效益的問(wèn)題,提出提高資金使用效益的建議,促進(jìn)改善管理,提高效益的一種活動(dòng)[2]。就財(cái)政專項(xiàng)資金效益審計(jì)而言,重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量、檢測(cè)和評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性,揭露問(wèn)題的重要量化手段。一套科學(xué)合理、層次清晰、實(shí)用可行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)中主要具有以下作用:①有助于將經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等抽象的審計(jì)目標(biāo)具體化, 將審計(jì)目標(biāo)與執(zhí)行階段的抽樣項(xiàng)目聯(lián)系起來(lái)。②直接提供對(duì)政府支出效益的優(yōu)劣做出客觀公正評(píng)判的依據(jù)。③為審計(jì)取證奠定基礎(chǔ),為建立審計(jì)證據(jù)搜集程序提供依據(jù)。④構(gòu)建審計(jì)結(jié)論評(píng)價(jià)基礎(chǔ),幫助形成和規(guī)范審計(jì)調(diào)查。
四、構(gòu)建重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本原則
突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系總體結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)是否合理,直接關(guān)系到審計(jì)評(píng)價(jià)的質(zhì)量。因此,構(gòu)建突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)性、規(guī)范性、實(shí)用性、可比性的指導(dǎo)思想,堅(jiān)持以下原則:
?。?)相關(guān)性。公共化程度的測(cè)度是公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系的核心任務(wù),因此,應(yīng)著重篩選與公共化相關(guān)的指標(biāo)。
?。?)完整性。公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系所選取的指標(biāo)應(yīng)盡可能反映財(cái)政公共化進(jìn)程的主要方面,避免重大遺漏。
?。?)重要性。對(duì)能夠突出體現(xiàn)財(cái)政公共性本質(zhì)和財(cái)政公共化進(jìn)程的指標(biāo)進(jìn)行詳盡的測(cè)度和反映。
?。?)獨(dú)立性。選出的指標(biāo)應(yīng)盡可能相互獨(dú)立,不同的指標(biāo)要評(píng)價(jià)財(cái)政公共化進(jìn)程的不同方面,避免重復(fù)評(píng)價(jià)。
(5)精確性??陀^指標(biāo)的定義要準(zhǔn)確,資料來(lái)源可靠;主觀性指標(biāo)的取得要符合綜合評(píng)價(jià)技術(shù)的要求,評(píng)價(jià)方法科學(xué)。
?。?)可比性。各評(píng)價(jià)因素或指標(biāo)的數(shù)據(jù)信息必須可比;選擇評(píng)價(jià)因素時(shí),要選取評(píng)價(jià)對(duì)象之間在該因素上具有差異性的指標(biāo)。
(7)經(jīng)濟(jì)性。指標(biāo)的選取要考慮現(xiàn)實(shí)條件及可操作性,數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)符合成本效益原則,在滿足評(píng)價(jià)目標(biāo)的前提下要減少指標(biāo)之間的信息重復(fù)。
(8)客觀性。客觀性是指在選擇指標(biāo)時(shí),應(yīng)充分考慮指標(biāo)的可監(jiān)控性,盡可能減少人為因素和主觀判斷對(duì)指標(biāo)測(cè)度的干擾。
?。?)定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合。
五、重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金
績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建轉(zhuǎn)貼于審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由總指標(biāo)、一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)共同組成“金字塔”狀的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)[3]。其中,政府的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展戰(zhàn)略是從全局的高度對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行的概括,是指標(biāo)體系的最高層次,是一級(jí)指標(biāo)。部門(mén)績(jī)效指標(biāo)體系是二級(jí)指標(biāo),是為了實(shí)現(xiàn)一級(jí)體系中若干指標(biāo)所涉及的政府職能而必需的子指標(biāo)層次。項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)是最底層的指標(biāo),是整個(gè)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)層。重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)成是在以上框架的指導(dǎo)下建立的。有關(guān)重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系指標(biāo)解釋如下:
?。?)重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金目標(biāo)設(shè)定指標(biāo)指對(duì)預(yù)定目標(biāo)的設(shè)定、規(guī)劃情況是否科學(xué)、合理,能否體現(xiàn)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性等??杉?xì)化為以下幾個(gè)具體指標(biāo):
·下?lián)芤罁?jù)的充分性:設(shè)立依據(jù)是否充分。
·使用預(yù)定目標(biāo)的明確度:使用的預(yù)定目標(biāo)是否明確。
·使用的預(yù)定目標(biāo)的合理性:使用的預(yù)定目標(biāo)設(shè)置是否客觀、科學(xué),能否體現(xiàn)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性等。
·使用的預(yù)定目標(biāo)完成的可能性:根據(jù)使用實(shí)際進(jìn)展情況,預(yù)測(cè)專項(xiàng)資金使用的預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性。
?。?)重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金使用的預(yù)定目標(biāo)完成程度指使用的預(yù)定總體目標(biāo)或階段目標(biāo)的完成情況??杉?xì)化為以下幾個(gè)具體指標(biāo):
使用的預(yù)定目標(biāo)完成率=使用的預(yù)定目標(biāo)完成數(shù)/使用的預(yù)定目標(biāo)數(shù)×100%。
使用的預(yù)定目標(biāo)完成質(zhì)量=使用實(shí)際達(dá)到的效果/使用的預(yù)定目標(biāo)×100%。
實(shí)際達(dá)到的效果是指評(píng)價(jià)對(duì)象實(shí)際達(dá)到的效益,當(dāng)效益可以量化時(shí),則采用相應(yīng)的數(shù)額;當(dāng)效益不可量化時(shí),可以采用專家評(píng)議、調(diào)查問(wèn)卷等方法,得出結(jié)論。
使用的預(yù)定目標(biāo)完成的及時(shí)性:使用的預(yù)定目標(biāo)是否如期完成,未完成的理由是否充分。
使用情況驗(yàn)收的有效性:使用情況驗(yàn)收方式的合理性、驗(yàn)收機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和驗(yàn)收結(jié)果的公正性等。
?。?)重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金使用的組織管理水平指按照國(guó)家政策法規(guī)和實(shí)際情況,逐步形成和運(yùn)用的組織結(jié)構(gòu)、管理模式、基礎(chǔ)管理制度、激勵(lì)與約束機(jī)制、信息支持系統(tǒng)以及由此形成的組織、協(xié)調(diào)和管理措施等。可細(xì)化為以下幾個(gè)具體指標(biāo):
·使用的管理制度保障:使用的相關(guān)管理制度是否健全以及落實(shí)到位情況;項(xiàng)目合同書(shū)、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、技術(shù)鑒定等資料是否齊全并及時(shí)歸檔。
·使用支撐條件保障:使用支撐條件保障承擔(dān)單位的人員、設(shè)備、場(chǎng)地、信息等支撐條件的保障情況。
·使用質(zhì)量管理水平:使用的技術(shù)指標(biāo)和質(zhì)量管理,達(dá)到國(guó)家、部委或行業(yè)等技術(shù)和質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)的情況。
(4)重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金落實(shí)情況主要反映項(xiàng)目的計(jì)劃投入、資金到位等情況??杉?xì)化為以下幾個(gè)具體指標(biāo):
專項(xiàng)資金到位率=實(shí)際撥付金額/計(jì)劃投入資金×100%。
專項(xiàng)配套資金到位率=實(shí)際到位配套資金/計(jì)劃投入配套資金×100%。
專項(xiàng)資金到位及時(shí)性:各項(xiàng)資金是否按項(xiàng)目進(jìn)度及時(shí)到位。
專項(xiàng)資金財(cái)政投入乘數(shù)=財(cái)政投入后帶動(dòng)其他資金投入總額/財(cái)政投入金額。
?。?)重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金實(shí)際支出情況主要反映實(shí)際支出結(jié)構(gòu)的合理性、超支或結(jié)余情況、資金利用效率等??杉?xì)化為以下幾個(gè)具體指標(biāo):
使用率=實(shí)際使用金額/實(shí)際撥付金額×100%。
·支出的相符性:項(xiàng)目的實(shí)際支出與預(yù)算批復(fù)(或合同規(guī)定)的用途是否相符,項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)收支的平衡情況以及支出調(diào)整的合理性(只計(jì)算財(cái)政撥款部分)。
·支出的合規(guī)性:項(xiàng)目的實(shí)際支出是否符合國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)和財(cái)務(wù)管理制度以及有關(guān)專項(xiàng)資金管理辦法。
?。?)重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金會(huì)計(jì)信息質(zhì)量主要反映會(huì)計(jì)信息資料的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性等。可細(xì)化為以下幾個(gè)具體指標(biāo):
·信息的真實(shí)性:實(shí)際發(fā)生支出的會(huì)計(jì)核算是否真實(shí)、準(zhǔn)確和規(guī)范。
·信息的完整性:項(xiàng)目資金投入、支出、資產(chǎn)等會(huì)計(jì)核算資料的完整性。
·專項(xiàng)資金信息的及時(shí)性:各類會(huì)計(jì)核算資料提供的及時(shí)性;已完成項(xiàng)目是否及時(shí)進(jìn)行決算與審計(jì);形成的固定資產(chǎn)是否及時(shí)登記入賬等情況。
(7)重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理狀況主要反映財(cái)務(wù)管理制度健全性、財(cái)務(wù)管理有效性及財(cái)務(wù)制度執(zhí)行狀況等??杉?xì)化為以下幾個(gè)具體指標(biāo):
·制度的健全性:專項(xiàng)資金的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度、會(huì)計(jì)核算制度的完整性和合法性;是否有項(xiàng)目資金管理辦法,并符合有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度的規(guī)定。
·管理的有效性:資金的重大開(kāi)支是否經(jīng)過(guò)評(píng)估論證,資金的撥付是否有完整的審批程序和手續(xù);財(cái)務(wù)管理制度是否按規(guī)定有效執(zhí)行。
需要指出的是,重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一個(gè)多項(xiàng)指標(biāo)的集合,各項(xiàng)指標(biāo)在指標(biāo)體系中的重要性不能平均分配,權(quán)重分配是對(duì)于各項(xiàng)指標(biāo)重要性的權(quán)衡和評(píng)價(jià),權(quán)重的大小反映了重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金各項(xiàng)工作的重點(diǎn)、難度以及在資源精力投入上的差別。有關(guān)重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的應(yīng)用還需進(jìn)一步研究,這里不再討論。
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