摘要：公共資金的績(jī)效審計(jì)是世界各國(guó)政府審計(jì)發(fā)展的方向，文章從我國(guó)公共資金績(jī)效審計(jì)的發(fā)展和現(xiàn)狀入手，深刻分析了目前開(kāi)展公共資金績(jī)效審計(jì)面臨的突出問(wèn)題和難點(diǎn)，提出了我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的對(duì)策。

　　關(guān)鍵詞：公共資金；績(jī)效審計(jì)

　　績(jī)效審計(jì)作為一種獨(dú)立的審計(jì)類(lèi)型，通過(guò)對(duì)財(cái)政資金使用情況的微觀審計(jì)和深入分析，揭露影響財(cái)政資金使用效益的突出問(wèn)題，特別是國(guó)有資產(chǎn)損失、浪費(fèi)、流失等重大問(wèn)題，對(duì)規(guī)范政府行為、減少財(cái)政資金損失、提高財(cái)政資金使用效率均具有重要的意義。

　　一、我國(guó)公共資金績(jī)效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

　　我國(guó)在20世紀(jì)80年代審計(jì)機(jī)關(guān)成立初期，曾經(jīng)探索過(guò)適合國(guó)情的效益審計(jì)路子，90年代以后審計(jì)機(jī)關(guān)主要開(kāi)展的是“合規(guī)性、合法性和真實(shí)性”審計(jì)，審計(jì)署在2006-2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃時(shí)提出了“全面推進(jìn)效益審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，提高財(cái)政資金使用效益和資源利用效率、效果……”。目前審計(jì)機(jī)關(guān)的大量資源仍集中用于財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)領(lǐng)域，關(guān)于績(jī)效審計(jì)（審計(jì)機(jī)關(guān)目前仍使用“效益審計(jì)”一詞）是作為進(jìn)行探索的高層次的目標(biāo)來(lái)提出的。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)雖然開(kāi)展了一些帶有績(jī)效審計(jì)色彩的“效益”審計(jì)工作，目前“績(jī)效審計(jì)”未形成一種機(jī)制，對(duì)公共績(jī)效審計(jì)問(wèn)題討論者多，實(shí)踐者少。

　　二、目前我國(guó)公共資金績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題和難點(diǎn)

　　國(guó)外開(kāi)展績(jī)效審計(jì)已經(jīng)20-30年了，他們的績(jī)效審計(jì)建立在比較扎實(shí)的工作基礎(chǔ)上，如政府預(yù)算管理相對(duì)成熟、法律制度相對(duì)完善、政府職責(zé)相對(duì)明確等。而效益審計(jì)是在經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中提出的，因而其開(kāi)展面臨著一些突出問(wèn)題和難點(diǎn)。

　?。ㄒ唬?duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)欠缺

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我們所進(jìn)行的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)都是重在揭露問(wèn)題，查處違紀(jì)違規(guī)行為，對(duì)如何把握效益審計(jì)缺乏科學(xué)、宏觀、精確的定位。我國(guó)理論界對(duì)績(jī)效審計(jì)有兩種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：一種認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效益只是對(duì)于企業(yè)領(lǐng)域而言，而對(duì)政府部門(mén)和非盈利組織機(jī)構(gòu)不存在經(jīng)濟(jì)效益的問(wèn)題，因此，我國(guó)政府審計(jì)也就無(wú)需進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。另一種認(rèn)為我國(guó)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)等原因?qū)е抡畬徲?jì)工作的重點(diǎn)是真實(shí)性審計(jì)，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)會(huì)妨礙真實(shí)性審計(jì)。

　?。ǘ┕藏?cái)政制度尚未建立

　　按照市場(chǎng)失靈理論，政府的活動(dòng)范圍應(yīng)限于公共領(lǐng)域。但在我國(guó)，從中央到地方的公共財(cái)政制度尚未完全建立起來(lái)，政府職能中還有相當(dāng)部分是組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)，財(cái)政支出中用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比重還很大。公共財(cái)政體制的不完善，使得政府審計(jì)對(duì)財(cái)政收支的效果性審計(jì)力度不夠，重點(diǎn)仍集中在財(cái)政收支的真實(shí)性和合法性審計(jì)方面，這也就從根本上制約了我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。

　?。ㄈ┬б嬖u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系還沒(méi)有建立

　　由于國(guó)家審計(jì)涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)行業(yè)、部門(mén)、單位和城鎮(zhèn)居民，各項(xiàng)資金的效益實(shí)現(xiàn)過(guò)程和表現(xiàn)形式不同，使得效益審計(jì)評(píng)價(jià)的對(duì)象千差萬(wàn)別，衡量審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)尺度難以統(tǒng)一。改革開(kāi)放以來(lái)，有關(guān)部門(mén)先后出臺(tái)了對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成果的考核指標(biāo)。但是對(duì)于政府公共部門(mén)的績(jī)效審計(jì)，目前尚無(wú)一個(gè)明確的規(guī)范，既沒(méi)有績(jī)效審計(jì)方面的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也有績(jī)效審計(jì)方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件，導(dǎo)致政府績(jī)效審計(jì)難以深入。

　　（四）目前的行政型審計(jì)體制制約績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展

　　現(xiàn)行的審計(jì)監(jiān)督體制是行政型模式，實(shí)質(zhì)上是一種政府自己使用公共財(cái)產(chǎn)同時(shí)又反過(guò)來(lái)審自己的關(guān)系。首先，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)法制觀念淡薄，怕揭露問(wèn)題影響政績(jī)，因而干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，特別是當(dāng)審計(jì)查出問(wèn)題涉及到中央與地方利益關(guān)系時(shí)，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，隱瞞事實(shí)真相，輕描淡寫(xiě)；其次，由于審計(jì)部門(mén)受本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)、干部的管理權(quán)在地方，削弱了各級(jí)審計(jì)部門(mén)對(duì)各級(jí)政府財(cái)政的績(jī)效審計(jì)和監(jiān)督作用。這正是制約我國(guó)審計(jì)部門(mén)有效開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的一個(gè)重要的體制性誘因。

　?。ㄎ澹┛?jī)效審計(jì)的法律制度建設(shè)滯后

　　目前我國(guó)還沒(méi)有形成一套完整法規(guī)體系適用于績(jī)效審計(jì)，已出臺(tái)的法律、法規(guī)中涉及績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容較少。據(jù)了解，全國(guó)僅有少數(shù)地方審計(jì)機(jī)關(guān)，如深圳的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》、湖南省的《湖南省審計(jì)監(jiān)督條例》引入了績(jī)效審計(jì)的概念。從各國(guó)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展來(lái)看，凡是績(jī)效審計(jì)開(kāi)展得比較好的國(guó)家都較早地制定和頒布了績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則及相關(guān)的規(guī)范，如英國(guó)1983年議會(huì)就通過(guò)了《國(guó)家審計(jì)法》。因此，盡快制訂出一整套獨(dú)立的績(jī)效審計(jì)法規(guī)體系，是我國(guó)大力開(kāi)展績(jī)效審計(jì)和實(shí)現(xiàn)依法審計(jì)所必須解決的一大問(wèn)題。

　?。徲?jì)人員素質(zhì)尚難以勝任績(jī)效審計(jì)要求

　　績(jī)效審計(jì)屬于難度較高的審計(jì)，專(zhuān)業(yè)性和綜合性都比較強(qiáng)，審計(jì)技術(shù)與方法更加復(fù)雜，審計(jì)人員只具備財(cái)經(jīng)、審計(jì)方面的知識(shí)是不夠的，還需要通曉經(jīng)濟(jì)管理和工程等多方面的知識(shí)。目前績(jī)效審計(jì)人員缺乏評(píng)價(jià)政府工作績(jī)效的意識(shí)、知識(shí)及技術(shù)技能，難以形成中肯的審計(jì)結(jié)論。

　　三、提升績(jī)效審計(jì)的對(duì)策和建議

　?。ㄒ唬┻M(jìn)一步提高對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)

　　我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長(zhǎng)期存在的高速度、低效益問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的大量嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)、違紀(jì)問(wèn)題，帶給國(guó)民經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重的后果和危害。開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也是審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)使命。盡管在我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)存在著這樣或那樣的困難，但是不能讓這些困難羈絆人們前進(jìn)的步伐。因此，要加大開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的宣傳力度，使人們從思想上認(rèn)識(shí)到開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的必要性和重要性。

　　（二）建立科學(xué)的政府績(jī)效體系

　　政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)當(dāng)由各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)粗放零散的審計(jì)形式轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一組織的集約化、機(jī)制化的政府績(jī)效審計(jì)體系，從具體項(xiàng)目入手，建立個(gè)性化的效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。不同的政府部門(mén)有不同的行政職能，不同的專(zhuān)項(xiàng)資金有不同的專(zhuān)項(xiàng)目標(biāo)。要結(jié)合專(zhuān)項(xiàng)資金的立項(xiàng)要求，調(diào)研項(xiàng)目執(zhí)行中的相關(guān)環(huán)節(jié)，進(jìn)行深入的成本效益分析，在與被審計(jì)單位有關(guān)人員及專(zhuān)家共同協(xié)商的基礎(chǔ)上，編制項(xiàng)目資金的效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，編制一項(xiàng)，完善一項(xiàng)，逐步把一個(gè)部門(mén)全部專(zhuān)項(xiàng)資金評(píng)價(jià)體系建立起來(lái)。

　?。ㄈ└母锬壳暗膶徲?jì)體制

　　從發(fā)展的眼光看，目前隸屬?lài)?guó)務(wù)院的政府審計(jì)體制必將過(guò)渡到立法型或獨(dú)立型的國(guó)家審計(jì)體制，徹底解決因?qū)徲?jì)的獨(dú)立性得不到保證而產(chǎn)生問(wèn)題的根源。建議改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計(jì)體制，設(shè)立審計(jì)院，向全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者，對(duì)各級(jí)政府及其所管轄部門(mén)和單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，這樣，審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全剝離，審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)者——人民代表大會(huì)的委托者，對(duì)被監(jiān)督者——各級(jí)政府部門(mén)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，真正體現(xiàn)政府績(jī)效審計(jì)“政府花錢(qián)，人民監(jiān)督”的本質(zhì)和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則，改變現(xiàn)行審計(jì)體制的內(nèi)部監(jiān)督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，使政府績(jī)效審計(jì)成為真正意義上的外部監(jiān)督。

　　（四）加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)立法

　　依法審計(jì)是審計(jì)的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把效益審計(jì)確定下來(lái)，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才有法可依。當(dāng)前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)宣傳績(jī)效審計(jì)試點(diǎn)成果和經(jīng)驗(yàn)等方式，引起政府、人大的重視，積極推動(dòng)績(jī)效審計(jì)的法規(guī)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效審計(jì)的規(guī)范化、制度化、法制化。

　?。ㄎ澹┨岣邔徲?jì)人員素質(zhì)

　　提高審計(jì)人員素質(zhì)可以從以下方面著手：第一，提高審計(jì)人員的政策理解水平。既要把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策，又要把握微觀經(jīng)濟(jì)政策，從而掌握審計(jì)工作方向。第二，提高審計(jì)人員的法律知識(shí)水平。第三，提高審計(jì)人員的行政管理知識(shí)水平。政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶有強(qiáng)烈的行政管理色彩，這就要求從事政府績(jī)效審計(jì)的人員要了解行政管理的相關(guān)知識(shí)，把握現(xiàn)代行政管理過(guò)程中帶有規(guī)律性的東西，加強(qiáng)理論修養(yǎng)，提高分析問(wèn)題的能力。第四，提高審計(jì)人員的審計(jì)技術(shù)水平。政府績(jī)效審計(jì)內(nèi)容復(fù)雜、難度大，計(jì)算機(jī)應(yīng)用技術(shù)的掌握和對(duì)政府行政管理、財(cái)政管理電腦軟件的了解是從事政府績(jī)效審計(jì)人員應(yīng)具備的基本技能。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1、高存弟,史維.政府審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)[J].審計(jì)研究,2003(3).

　　2、邢俊芳.效益審計(jì)中國(guó)模式探索[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2005.