[摘 要]  審計(jì)決定是審計(jì)成果的最終反映和體現(xiàn)，然而我們?cè)趯?shí)踐中常會(huì)碰到審計(jì)決定執(zhí)行難的問題。文章試從理論和實(shí)踐的角度對(duì)審計(jì)決定執(zhí)行難的原因進(jìn)行分析，并提出了要改革和完善現(xiàn)行審計(jì)體制、制定審計(jì)違法處罰措施、建立審計(jì)責(zé)任追究制等七項(xiàng)針對(duì)性的措施，以保證審計(jì)決定的順利執(zhí)行，增強(qiáng)審計(jì)的權(quán)威性。

　　[關(guān)鍵詞]  審計(jì)決定；執(zhí)行難；對(duì)策研究

　　審計(jì)決定是審計(jì)機(jī)關(guān)作出的對(duì)被審單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為依法進(jìn)行處理處罰的法律文書，是審計(jì)成果的最終反映和體現(xiàn)。審計(jì)決定是否落實(shí)是審計(jì)工作成效的重要標(biāo)志，是審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)法力度和審計(jì)權(quán)威的具體體現(xiàn)。在實(shí)際工作中，我們有時(shí)會(huì)遇到審計(jì)機(jī)關(guān)在作出審計(jì)決定后，被審單位不執(zhí)行、或不完全執(zhí)行、或拖延執(zhí)行的情況，嚴(yán)重影響和損害了法律的嚴(yán)肅性，給審計(jì)執(zhí)法帶來了很大難度，阻礙了審計(jì)工作的順利開展。本文試從理論和實(shí)踐角度對(duì)審計(jì)決定執(zhí)行難的原因進(jìn)行分析，并從中找出對(duì)策。

　　一、審計(jì)決定執(zhí)行難原因分析

　　(一)主觀因素分析 審計(jì)決定執(zhí)行難的主觀動(dòng)因有如下幾個(gè)方面：

　　1．審計(jì)機(jī)關(guān)沒有完善審計(jì)決定落實(shí)責(zé)任制，缺乏跟蹤審計(jì)決定落實(shí)的工作措施，跟蹤回訪落實(shí)機(jī)制不到位。

　　2．審計(jì)組對(duì)審計(jì)決定執(zhí)行的監(jiān)督不夠重視，未在有效期內(nèi)進(jìn)行檢查。目前審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部普遍采取的是“誰(shuí)審計(jì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，即由審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)組長(zhǎng)或主審人員負(fù)責(zé)跟蹤落實(shí)整改情況，并兼顧指導(dǎo)被審計(jì)單位整改和資料收集工作。這樣做的好處在于審計(jì)人員熟悉情況，工作可以保持連貫性。但由于審計(jì)任務(wù)繁重，審計(jì)人員又要監(jiān)督整改工作，實(shí)在是“分身乏術(shù)”，不能在有效期內(nèi)進(jìn)行檢查。

　　3．部分審計(jì)人員思想認(rèn)識(shí)中存在畏難情緒，在審計(jì)決定執(zhí)行中怕得罪人，不敢堅(jiān)持原則，導(dǎo)致了“重審計(jì)、輕處理”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

　　4．由于對(duì)被審單位不執(zhí)行審計(jì)決定的處罰不力，導(dǎo)致被審計(jì)單位傾向于逃脫審計(jì)決定的執(zhí)行。

　　(二)客觀因素分析

　　當(dāng)然，審計(jì)決定的執(zhí)行難除了來自于上述主觀因素外，還存在著其他客觀因素。

　　1．審計(jì)體制的原因。我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制是行政型領(lǐng)導(dǎo)體制，在這種體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)只是政府機(jī)構(gòu)的一個(gè)職能部門，在政府行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，其獨(dú)立性和權(quán)威性必然難以保障，執(zhí)法力度也必然不如其他諸如檢察、公安、紀(jì)檢等部門，審計(jì)執(zhí)法缺乏強(qiáng)制手段以保證其履行審計(jì)監(jiān)督的職能。例如，在審計(jì)決定的執(zhí)行中，就偶然會(huì)遇到地方政府的直接行政干預(yù)，審計(jì)缺乏獨(dú)立性，審計(jì)決定執(zhí)行受到重重阻力。

　　2．審計(jì)法規(guī)制定嚴(yán)重滯后。目前對(duì)審計(jì)決定的執(zhí)行，我國(guó)的法規(guī)只規(guī)定了“被審計(jì)單位應(yīng)該執(zhí)行審計(jì)決定”，最多就是審計(jì)機(jī)關(guān)“可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”，至于如何對(duì)審計(jì)決定的不執(zhí)行情況進(jìn)行處罰卻沒有任何規(guī)定，也沒有建立統(tǒng)一的審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)質(zhì)量控制體系和審計(jì)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度。這就導(dǎo)致了一些原則上的規(guī)定缺乏可操作性，處罰無章可循。

　　3．被審計(jì)單位的客觀因素導(dǎo)致審計(jì)決定無法執(zhí)行。被審計(jì)單位的諸如企業(yè)改組、體制變更、資金不足、巨額虧損、自然災(zāi)害等客觀因素及被執(zhí)行對(duì)象滅失等原因，都可能導(dǎo)致審計(jì)決定難以執(zhí)行。如一項(xiàng)對(duì)海關(guān)的審計(jì)決定：1998年某月，你關(guān)未經(jīng)商檢局檢驗(yàn)，以對(duì)同年某月無證進(jìn)口沒收的A貨品變質(zhì)為由，將貨值1300多萬元的貨物作價(jià)700萬元全部處理給當(dāng)事人甲公司。由于你關(guān)未收款先放貨，導(dǎo)致1999年才收繳入庫(kù)變價(jià)款150萬元，余款550萬元至審計(jì)時(shí)止仍未催繳入庫(kù)。上述做法不符合……的規(guī)定，你關(guān)應(yīng)采取有效措施，盡快將余款550萬元追繳入庫(kù)。當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行檢查發(fā)現(xiàn)審計(jì)決定沒有執(zhí)行的情況時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)甲公司早已不知去向，造成了海關(guān)根本無法執(zhí)行審計(jì)決定。

　　4．被審計(jì)單位內(nèi)部的體制問題及國(guó)家制定的政策與實(shí)際脫節(jié)。在實(shí)際工作中，某些問題如小金庫(kù)、違規(guī)挪用和套取資金等屢查屢犯，整改的效果很差。主要是被審計(jì)單位內(nèi)部的體制問題、國(guó)家制訂的政策與實(shí)際脫節(jié)以及出于維護(hù)小團(tuán)體的利益等原因造成的。要想解決此類問題就要從體制、制度上著眼，從根本上解決問題。這就涉及深層次的改革問題，需要在最上層制定科學(xué)合理的規(guī)章制度，審計(jì)部門在其中能起到的作用有限。

　　5．少數(shù)被審計(jì)單位仍然存在避重就輕、敷衍了事、故意拖延、蒙混過關(guān)等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，或者主觀上有意識(shí)地進(jìn)行“選擇性整改”。對(duì)其有利的部分，比如加強(qiáng)內(nèi)部管理的建議往往都能接受，而涉及自身利益的問題，如追回挪用款項(xiàng)、糾正以前年度發(fā)生的問題等，被審計(jì)單位的態(tài)度就變得消極。

　　6．全社會(huì)審計(jì)意識(shí)不強(qiáng)。審計(jì)的宣傳力度不夠，整個(gè)社會(huì)對(duì)審計(jì)還缺乏一個(gè)比較客觀的認(rèn)識(shí)，對(duì)審計(jì)還存在一個(gè)逐步認(rèn)識(shí)的過程。許多單位的領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員學(xué)法用法意識(shí)差，執(zhí)法觀念淡薄，有的甚至還不明白審計(jì)的職能與權(quán)限，更不要說去了解審計(jì)違法行為多要承擔(dān)的法律責(zé)任，因此，根本就不把審計(jì)決定的執(zhí)行當(dāng)一回事。

　　二、解決審計(jì)決定執(zhí)行難的對(duì)策

　　鑒于上述審計(jì)決定執(zhí)行難的原因分析，筆者建議采取以下措施，保證審計(jì)決定的執(zhí)行，維護(hù)審計(jì)決定的嚴(yán)肅性，提高審計(jì)的權(quán)威性。

　　(一)改革與完善現(xiàn)行的審計(jì)體制

　　我國(guó)現(xiàn)有的審計(jì)體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，已不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革和完善現(xiàn)行的行政型審計(jì)體制顯得尤為迫切。要通過審計(jì)體制的改革，從真正意義上增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立與權(quán)威，使審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督權(quán)不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及其他個(gè)人的干預(yù)；明確審計(jì)執(zhí)法主體，使審計(jì)機(jī)關(guān)真正有監(jiān)督檢查與處理處罰的權(quán)力，賦予審計(jì)諸如強(qiáng)行劃撥、查封資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)及行政處罰等有效的執(zhí)法手段。

　　(二)制定審計(jì)違法處罰措施

　　修訂和完善審計(jì)法律法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容，制定明確的對(duì)被審單位違法行為的處罰措施，加大處罰力度，提高違法成本，為審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)職權(quán)提供有力保障。除了可以采取強(qiáng)制手段監(jiān)督其履行審計(jì)決定外，還可以采取成倍增加罰金；建立審計(jì)結(jié)果公示制度對(duì)被審計(jì)單位的審計(jì)內(nèi)容及審計(jì)決定的執(zhí)行情況進(jìn)行公告；制定審計(jì)違法機(jī)構(gòu)黑名單，與財(cái)政、稅務(wù)、法院、監(jiān)察、銀行等機(jī)構(gòu)一起對(duì)其經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督和限制等手段；對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行行政或經(jīng)濟(jì)處罰，情況嚴(yán)重的追究其法律責(zé)任。

　　(三)建立審計(jì)跟蹤檢查制。落實(shí)審計(jì)責(zé)任追究制

　　首先要重視、檢查和跟蹤審計(jì)決定的落實(shí)情況。建立審計(jì)跟蹤制，建立審計(jì)決定執(zhí)行檢查臺(tái)賬，由審計(jì)組長(zhǎng)負(fù)全責(zé)，每年對(duì)前一年審計(jì)決定的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤檢查。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將審計(jì)決定的執(zhí)行情況作為審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量考核的內(nèi)容納入到審計(jì)質(zhì)量控制體系當(dāng)中，并與內(nèi)部的年終考評(píng)及各類評(píng)比相掛鉤。其次，要有明確的審計(jì)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制。到目前為止，有關(guān)機(jī)構(gòu)還未能出臺(tái)審計(jì)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制，也沒有任何對(duì)審計(jì)執(zhí)法過錯(cuò)的處罰措施。因此，應(yīng)當(dāng)盡快制定審計(jì)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，指定具體明確的處罰條款，這包括對(duì)在審計(jì)執(zhí)法過程中有過錯(cuò)的審計(jì)機(jī)關(guān)和人員、在補(bǔ)繳稅款環(huán)節(jié)有失誤的稅務(wù)機(jī)關(guān)和人員以及在強(qiáng)制執(zhí)行過程中執(zhí)法不力的司法機(jī)關(guān)和人員的處罰措施。將其作為審計(jì)質(zhì)量控制體系的一個(gè)重要內(nèi)容及全面衡量審計(jì)質(zhì)量的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　(四)加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)與配合

　　在我國(guó)現(xiàn)有的錯(cuò)綜復(fù)雜的行政關(guān)系下，審計(jì)決定的執(zhí)行并不單單是審計(jì)機(jī)關(guān)的事，它的執(zhí)行還需要多部門的緊密協(xié)調(diào)與配合。一是要協(xié)調(diào)審計(jì)與被審計(jì)單位的關(guān)系。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)爭(zhēng)取被審單位及其主管部門的支持和理解，促使其積極執(zhí)行審計(jì)決定。二要加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政、紀(jì)檢、稅務(wù)、法院等執(zhí)法機(jī)關(guān)的配合。審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題后，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向上述部門通報(bào)，聯(lián)手落實(shí)審計(jì)決定。如審計(jì)機(jī)關(guān)要及時(shí)通知稅務(wù)機(jī)關(guān)按照稅收征管法的有關(guān)規(guī)定收繳審計(jì)決定的罰金，保證稅款與滯納金的及時(shí)足額入庫(kù)。當(dāng)被審單位在規(guī)定的期限內(nèi)未執(zhí)行或未完全執(zhí)行審計(jì)決定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)按照《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定申請(qǐng)一審人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，應(yīng)注意兩點(diǎn)：一是要充分論證審計(jì)決定執(zhí)行的可行性，做到“鐵板釘釘，落地有聲”；二是要把握住提起申請(qǐng)的期限，不要錯(cuò)過180天的提請(qǐng)?jiān)V訟期。三是處理好審計(jì)與地方政府的關(guān)系。發(fā)揮審計(jì)的“審、幫、促”的職能，及時(shí)將審計(jì)情況向地方黨委、政府通報(bào)，聽取他們對(duì)審計(jì)決定的意見。最大限度地取得地方黨委、政府及下屬各部門的重視與支持，減少人為的行政干預(yù)，為審計(jì)決定的執(zhí)行提供一個(gè)良好的軟環(huán)境。

　　(五)加強(qiáng)審計(jì)法規(guī)宣傳，提高全社會(huì)的審計(jì)法律意識(shí)

　　加大對(duì)《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》等審計(jì)法規(guī)的宣傳力度，使全社會(huì)能夠了解審計(jì)、支持審計(jì)、理解審計(jì)，主動(dòng)接受審計(jì)，認(rèn)真執(zhí)行審計(jì)決定。同時(shí)，在每項(xiàng)審計(jì)之前，做到法制先行，堅(jiān)持對(duì)被審單位宣傳相關(guān)審計(jì)法律法規(guī)，使其了解審計(jì)的職責(zé)與權(quán)限，了解違反審計(jì)法規(guī)所要承擔(dān)的法律責(zé)任，促使被審單位認(rèn)真配合審計(jì)，提高執(zhí)行審計(jì)決定的自覺性。提高審計(jì)結(jié)果、審計(jì)決定執(zhí)行工作的透明度，充分行使審計(jì)機(jī)關(guān)“可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果”的權(quán)限，利用社會(huì)的輿論形成對(duì)被審單位的監(jiān)督，尤其要通過大案要案的轟動(dòng)效應(yīng)增強(qiáng)審計(jì)的權(quán)威性。

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