【內(nèi)容摘要】：本科題的研究，擬從分析投資決策、投資管理、資金運(yùn)用、投資效果等四個(gè)方面入手，客觀評(píng)價(jià)公共投資項(xiàng)目的效益，揭露重大違法違紀(jì)及由于決策失誤、管理不善等原因造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)的問題，提出促進(jìn)規(guī)范政府投資行為，完善公共投資項(xiàng)目管理，提高投資效益的審計(jì)建議。同時(shí)，對(duì)公共投資效益審計(jì)項(xiàng)目的選擇、審計(jì)目標(biāo)的定位、組織方式的確定、評(píng)價(jià)指標(biāo)的采用、審計(jì)方案的要點(diǎn)、審計(jì)報(bào)告的結(jié)構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行研討，提出切實(shí)可行的意見。

　　【關(guān)鍵詞】：公共項(xiàng)目；投資；效益審計(jì)

　　近年來，我國(guó)對(duì)財(cái)政體制和投融資體制實(shí)施了一系列的改革，隨著以建立公共財(cái)政為目標(biāo)的財(cái)政體制改革的不斷深入，公共財(cái)政體系和框架逐漸完善，政府職能由原來的對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面的全面干預(yù)，逐步轉(zhuǎn)向只對(duì)市場(chǎng)失效部分進(jìn)行補(bǔ)充，政府投資管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了公共投資項(xiàng)目。與此相適應(yīng)的國(guó)家審計(jì)的固定資產(chǎn)投資審計(jì)領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向政府公共投資項(xiàng)目。如何加強(qiáng)對(duì)政府公共投資項(xiàng)目的效益審計(jì)，已成為當(dāng)前國(guó)家審計(jì)尤其是固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域面臨的重要課題。

　　一、公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)概念、目標(biāo)

　?。ㄒ唬┕餐顿Y項(xiàng)目效益審計(jì)概念

　　公共投資項(xiàng)目,是指由政府財(cái)政性資金或政府組建的特定機(jī)構(gòu)通過資本市場(chǎng)融資籌集的資金投資或參與投資的項(xiàng)目,也包括國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位投資的項(xiàng)目。公共投資項(xiàng)目按照項(xiàng)目性質(zhì)的不同,可以分為經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目以盈利為主要目的,對(duì)這類公共投資項(xiàng)目可以采用項(xiàng)目法人責(zé)任制進(jìn)行管理,由項(xiàng)目法人充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主,擔(dān)負(fù)項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能,可以用經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)價(jià)該投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。非經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目一般是非盈利性的,主要是提供社會(huì)公共產(chǎn)品,追求社會(huì)效益最大化的投資項(xiàng)目。由于非經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目提供的是社會(huì)效益,而社會(huì)效益很難用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià),因此如何評(píng)價(jià)這類項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性是效益審計(jì)的難點(diǎn)。

　　效益審計(jì)，即指由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)或人員，依據(jù)有關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用審計(jì)程序和方法，對(duì)被審計(jì)單位或項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性、經(jīng)濟(jì)性、有效性進(jìn)行審查、分析，評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益的優(yōu)劣，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)其管理、提高效益的一種獨(dú)立性的監(jiān)督活動(dòng)。

　　公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)，是以促進(jìn)和提高公共投資項(xiàng)目建設(shè)資金的管理水平和使用效益為目標(biāo)，以公共投資項(xiàng)目的投資決策、投資管理、資金使用和投資效果為主要審計(jì)內(nèi)容，以項(xiàng)目建設(shè)結(jié)果為導(dǎo)向，以揭露問題為切入點(diǎn)，結(jié)合對(duì)投資領(lǐng)域相關(guān)政策的評(píng)價(jià)，融真實(shí)性、合法性、效益性為一體的效益審計(jì)。通過檢查項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，對(duì)資金使用的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性作出評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)資金使用和項(xiàng)目管理的意見和建議。

　　公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)已經(jīng)突破了一般財(cái)務(wù)收支審計(jì)的范疇。從實(shí)際工作情況看，公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)不僅有純粹的財(cái)務(wù)收支審計(jì)內(nèi)容，而且包括了大量的項(xiàng)目管理審計(jì)內(nèi)容，深入到了被審計(jì)對(duì)象的業(yè)務(wù)流程。審計(jì)結(jié)果更多地指向了項(xiàng)目的績(jī)效，這種做法與效益審計(jì)的本質(zhì)要求是一致的。在技術(shù)方法運(yùn)用和證據(jù)支持方面，公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)也突破了查賬審計(jì)的局限性。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)開展公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)，是抓住了政府資金使用的重點(diǎn)，抓住了各級(jí)政府關(guān)注、廣大群眾關(guān)心的熱點(diǎn)，對(duì)于加強(qiáng)對(duì)投資領(lǐng)域權(quán)力的制約和監(jiān)督，向社會(huì)公眾提供公共投資項(xiàng)目效益情況的客觀公正信息，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，促進(jìn)政府完善投資決策，管好用好資金，防止損失浪費(fèi)都具有重要的意義。

　?。ǘ┕餐顿Y項(xiàng)目效益審計(jì)的目標(biāo)

　　《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出：固定資產(chǎn)投資審計(jì)，圍繞促進(jìn)提高固定資產(chǎn)投資效益，關(guān)注對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)投資項(xiàng)目和國(guó)家專項(xiàng)建設(shè)資金的審計(jì)，查處重大違法違規(guī)和嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)問題，促進(jìn)加強(qiáng)項(xiàng)目管理，保障投資效果；關(guān)注國(guó)家宏觀投資政策的落實(shí)和執(zhí)行效果，促進(jìn)完善政策法規(guī)，深化投融資體制改革。所以，開展公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)的總體目標(biāo)應(yīng)該是“揭露問題、規(guī)范管理、促進(jìn)改革、完善法制、制約權(quán)力、提高效益”。

　　二、公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)的組織實(shí)施

　?。ㄒ唬┕餐顿Y項(xiàng)目選擇

　　選好公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)項(xiàng)目是做好這項(xiàng)工作的前提，特別是在公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)剛剛起步的發(fā)展階段，選擇一個(gè)好的審計(jì)項(xiàng)目對(duì)于積累效益審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮效益審計(jì)作用有著重要意義。因此我們選擇審計(jì)項(xiàng)目時(shí)要從實(shí)際出發(fā)，有針對(duì)性和代表性地選擇審計(jì)項(xiàng)目，不能盲目選擇。選擇審計(jì)項(xiàng)目要考慮：一是所選擇項(xiàng)目的重要性程度。如果所選擇的項(xiàng)目是政府及有關(guān)部門比較關(guān)注或者是社會(huì)影響較大項(xiàng)目；是公眾關(guān)心的熱點(diǎn)或者是與公共利益關(guān)系密切，并且政府投入預(yù)算資金較大的項(xiàng)目，對(duì)其開展效益審計(jì)就能得到政府、社會(huì)公眾的支持。二是所選擇項(xiàng)目的審計(jì)可行性。即是否具備對(duì)所選擇項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)的能力，項(xiàng)目不能太復(fù)雜而且能得到被審單位的理解和支持，同時(shí)也要考慮審計(jì)成本。三是對(duì)所選擇項(xiàng)目的有關(guān)技術(shù)、質(zhì)量、效益等指標(biāo)是否有標(biāo)準(zhǔn)來衡量和評(píng)價(jià)。四是能否針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)存在的問題提出切實(shí)可行的審計(jì)建議；能否提高該項(xiàng)目的投資效益或者為其他項(xiàng)目起到借鑒作用，使效益審計(jì)本身就有效益。

　　案例：臨海市審計(jì)局首次開展的公共投資項(xiàng)目審計(jì)，選擇了本市的市政廣場(chǎng)工程，該工程總投資額達(dá)一億多元，系本市的重點(diǎn)工程，和市政府辦公大樓一路之隔。所以，該工程既是地方黨委政府關(guān)心的重點(diǎn)工程，又是公眾關(guān)注的熱點(diǎn)工程，與市民的公共利益關(guān)系密切，因而審計(jì)工作得到了黨委、政府的重視及社會(huì)公眾的支持，且該工程并不復(fù)雜，審計(jì)機(jī)關(guān)有圓滿完成審計(jì)任務(wù)的審計(jì)資源。通過審計(jì)，揭露了工程管理中存在的損失浪費(fèi)較大、招投標(biāo)工作不合規(guī)、合同管理不到位、大宗材料采購業(yè)主管理失職、工程結(jié)算多計(jì)工程款等問題，并挖出了業(yè)主、審價(jià)和承包人竄案等違法行為，先后移送紀(jì)委及檢察機(jī)關(guān)追究責(zé)任人員有9人。同時(shí)，為規(guī)范今后政府投資項(xiàng)目的管理提出了切實(shí)可行的審計(jì)建議，取得了良好的審計(jì)效果。

　?。ǘ┕餐顿Y項(xiàng)目效益審計(jì)的組織方式

　　從方法論角度講，效益審計(jì)的原理與傳統(tǒng)審計(jì)的原理是相同的，不能將效益審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)對(duì)立起來，要將效益審計(jì)與傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來。同時(shí)還要克服原有習(xí)慣和方式的制約，不能簡(jiǎn)單地將效益審計(jì)導(dǎo)入傳統(tǒng)審計(jì)，使效益審計(jì)缺乏實(shí)質(zhì)的內(nèi)容，跳不出傳統(tǒng)審計(jì)的圈子。效益審計(jì)內(nèi)容應(yīng)該包括傳統(tǒng)審計(jì)的內(nèi)容，但在審計(jì)的深度和廣度上要有所擴(kuò)展；審計(jì)分析和評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)上要有所轉(zhuǎn)變。公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)組織方式應(yīng)把握好以下幾個(gè)要素：

　　1.效益審計(jì)應(yīng)與竣工決算審計(jì)相結(jié)合?？⒐Q算審計(jì)是目前開展政府投資項(xiàng)目效益審計(jì)最常用、最有效的方法。在審計(jì)過程中要特別注意對(duì)政府投資項(xiàng)目的效益問題給予關(guān)注和分析。制訂的審計(jì)方案、編寫的審計(jì)報(bào)告，都應(yīng)包含政府投資項(xiàng)目效益分析和評(píng)價(jià)的內(nèi)容。

　　2.效益審計(jì)應(yīng)與專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查相結(jié)合。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查具有程序簡(jiǎn)便、靈活機(jī)動(dòng)、宏觀目的性明確、工作時(shí)效性和針對(duì)性強(qiáng)、效果明顯等特點(diǎn)，能夠針對(duì)宏觀管理中存在的突出問題，從宏觀層面加以分析，提出建設(shè)性意見。

　　3.效益審計(jì)應(yīng)與其他專業(yè)審計(jì)相結(jié)合。與其他專業(yè)審計(jì)相結(jié)合開展的效益審計(jì)，是在對(duì)某一個(gè)單位開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)或者其他財(cái)務(wù)收支審計(jì)的同時(shí)，開展政府投資項(xiàng)目效益審計(jì)。這類效益審計(jì)項(xiàng)目在制定審計(jì)方案時(shí)，明確的審計(jì)目標(biāo)除注意發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位的違法違規(guī)問題外，還要對(duì)政府投資項(xiàng)目中存在的績(jī)效性問題給予關(guān)注和分析。

　　4.效益審計(jì)可分為事前、事中、事后三種審計(jì)方式。事前審計(jì)，主要對(duì)計(jì)劃、預(yù)算、建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和成本預(yù)測(cè)等內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)，事前審計(jì)可以防患于未然，對(duì)計(jì)劃、預(yù)算以及投資項(xiàng)目實(shí)施可能出現(xiàn)的問題和不利因素，能在事前及時(shí)糾正和剔除，避免因預(yù)測(cè)不準(zhǔn)或計(jì)劃不周而造成經(jīng)濟(jì)損失或效益不高等問題的產(chǎn)生。事中審計(jì)，是把項(xiàng)目實(shí)施情況與實(shí)施前的預(yù)測(cè)、預(yù)算、計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行比較分析，從中找出差距和存在的問題，及時(shí)采取有效措施加以糾正，并根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整和修改計(jì)劃、預(yù)算，使之更加符合客觀實(shí)際，更加合理。事后審計(jì)，是一種總結(jié)性審計(jì)，主要是對(duì)已完成項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、效果、效率進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，找出問題的原因，對(duì)其他項(xiàng)目起到借鑒作用。為了避免事后審計(jì)成為“馬后炮”現(xiàn)象，盡可能將事前、事中、事后審計(jì)有機(jī)地結(jié)合起來。

　　5.對(duì)于一些重要項(xiàng)目要開展跟蹤審計(jì)。跟蹤審計(jì)是對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目開展效益審計(jì)的一種有效方式。跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)是審計(jì)提前介入，全過程跟蹤監(jiān)督，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)促使被審計(jì)單位改進(jìn)和完善管理工作，使建設(shè)項(xiàng)目得以規(guī)范、有序和有效進(jìn)行，從而取得最佳效益。

　?。ㄈ┕餐顿Y項(xiàng)目效益審計(jì)的審計(jì)方案

　　本文指的審計(jì)方案是審計(jì)組的實(shí)施方案，審計(jì)實(shí)施方案是審計(jì)組從發(fā)送審計(jì)通知書到提交審計(jì)報(bào)告全過程的工作計(jì)劃。審計(jì)方案中所確定的審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)證據(jù)來源和審計(jì)步驟是審計(jì)人員的工作指南。審計(jì)方案應(yīng)明確六方面的重點(diǎn)內(nèi)容：一是明確審計(jì)目標(biāo)；二是明確審計(jì)范圍；三是明確審計(jì)重點(diǎn)；四是明確評(píng)價(jià)指標(biāo)；五是明確審計(jì)方式、方法及起止時(shí)間；六是明確每個(gè)審計(jì)組成員的任務(wù)。審計(jì)組成員分工應(yīng)根據(jù)不同的項(xiàng)目、各個(gè)審計(jì)人員的專業(yè)特長(zhǎng)，分配不同的審計(jì)任務(wù)，起到揚(yáng)長(zhǎng)避短，提高整體工作效率的作用。

　　制定審計(jì)方案還應(yīng)考慮以下三個(gè)問題：一是所確定的審計(jì)目標(biāo)是否符合項(xiàng)目實(shí)際，是否符合效益審計(jì)要求；二是所確定的審計(jì)范圍和方法是否能夠?qū)崿F(xiàn)審計(jì)目標(biāo)；三是所配置的人力和其它審計(jì)資源是否在預(yù)期的時(shí)間內(nèi)保質(zhì)完成審計(jì)任務(wù)。

　　三、公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)的主要內(nèi)容與方法

　?。ㄒ唬┕餐顿Y項(xiàng)目效益審計(jì)的主要內(nèi)容

　　公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注公共投資項(xiàng)目的投資決策、投資管理、資金使用、投資效果四個(gè)環(huán)節(jié)。

　　1.投資決策審計(jì)。一個(gè)投資項(xiàng)目的效益如何，首先取決于項(xiàng)目決策，決策失誤是最大的損失浪費(fèi)。一個(gè)決策失誤的項(xiàng)目，即使采用最有效的管理方法、配置最優(yōu)秀的管理人員也無濟(jì)于事。目前，我國(guó)投資領(lǐng)域仍存在低水平重復(fù)建設(shè)、損失浪費(fèi)、投資效益低下等問題。產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，但是最根本的原因在于投資決策缺乏科學(xué)性、合理性。針對(duì)以上問題，應(yīng)對(duì)投資決策的以下幾方面進(jìn)行審計(jì)：（1）審查投資立項(xiàng)決策程序是否規(guī)范。重點(diǎn)審查項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)是否嚴(yán)格按規(guī)定程序?qū)徟?。?）審查決策投資的項(xiàng)目是否符合地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。重點(diǎn)審查承擔(dān)政府投資決策咨詢、項(xiàng)目可行性研究等機(jī)構(gòu)是否具有獨(dú)立性和超脫性，對(duì)項(xiàng)目的論證是否充分，可行性研究是否切實(shí)可行。（3）審查行使項(xiàng)目最終決策權(quán)的有關(guān)部門、人員是否履行和尊重可行性研究和項(xiàng)目評(píng)估的科學(xué)結(jié)論。（4）審查在投資決策形成的各個(gè)環(huán)節(jié)上是否建立了完整的決策責(zé)任制，參與投資決策的每個(gè)主體能否承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

　　2.投資管理審計(jì)。主要審查項(xiàng)目法人制、資本金制、招投標(biāo)制、合同制、工程監(jiān)理制的落實(shí)情況。（1）審查項(xiàng)目是否實(shí)行項(xiàng)目法人制，項(xiàng)目法人在項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值過程中是否實(shí)現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。（2）對(duì)實(shí)行資本金制的項(xiàng)目，審查資本金是否按規(guī)定進(jìn)度和數(shù)額及時(shí)到位，是否按規(guī)定用途使用，有無弄虛作假、挪用或抽逃資本金問題。（3）審查項(xiàng)目的施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、采購等行為是否實(shí)行招投標(biāo)制，是否按“公平、公正、公開”等原則進(jìn)行，有無存在虛假招標(biāo)、違法分包、層層轉(zhuǎn)包現(xiàn)象。是否存在因中標(biāo)單位資質(zhì)不夠造成工程重大損失和質(zhì)量隱患的問題。（4）項(xiàng)目有關(guān)合同是否真實(shí)有效，有無存在實(shí)質(zhì)性違背招標(biāo)文件的條款，有無因強(qiáng)行要求承包方墊資或壓低標(biāo)價(jià)影響工程進(jìn)度和工程質(zhì)量的現(xiàn)象。（5）檢查監(jiān)理單位資質(zhì)的真實(shí)性和合法性。

　　3.資金使用審計(jì)。政府公共工程大多由政府直接投資，資金來源主要為財(cái)政性資金。因此，必須對(duì)資金的撥付、管理、使用的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)。（1）投入的建設(shè)資金是否按規(guī)定用途使用，是否存在被截留、轉(zhuǎn)移、挪用、擠占等問題。（2）建設(shè)資金是否及時(shí)、足額撥付到位，是否存在因撥款不及時(shí)影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及項(xiàng)目效益等問題。（3）政府各職能部門對(duì)建設(shè)資金撥付、管理、使用管理、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管是否到位。（4）對(duì)項(xiàng)目概算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)審查有無隨意改變建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等問題；有無弄虛作假、虛列建設(shè)成本等問題。

　　4.投資效果審計(jì)。公共投資項(xiàng)目的投資效果包括經(jīng)濟(jì)效益（含財(cái)務(wù)效益和國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益）和社會(huì)效益。（1）財(cái)務(wù)效益的審計(jì)是從項(xiàng)目本身角度出發(fā)，審查項(xiàng)目的財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值率、財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、投資回收期、投資利潤(rùn)率、實(shí)際達(dá)到生產(chǎn)能力年限等指標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況，同時(shí)計(jì)算固定資產(chǎn)閑置率、資金有效率、項(xiàng)目成本差異比率和損失浪費(fèi)率等指標(biāo)，反映項(xiàng)目的財(cái)務(wù)效益情況。（2）國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)是按合理配置資源的原則，采用影子價(jià)格、影子匯率、社會(huì)折現(xiàn)率等國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)參數(shù)，從國(guó)家整體角度審查項(xiàng)目的效益及費(fèi)用，分析計(jì)算項(xiàng)目對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，審查項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性。（3）社會(huì)效益審計(jì)是審查項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境、擴(kuò)大就業(yè)、地區(qū)收入分配影響、居民的生活條件和生活質(zhì)量、收益者范圍及其反映、各方面的參與狀況和地方社區(qū)的發(fā)展等方面的貢獻(xiàn)，判斷項(xiàng)目的合理性。

　?。ǘ┕餐顿Y項(xiàng)目效益審計(jì)的技術(shù)方法

　　效益審計(jì)技術(shù)方法是指在審計(jì)實(shí)施過程中收集和分析審計(jì)證據(jù)的技術(shù)和手段，包括證據(jù)收集與對(duì)證據(jù)的分析評(píng)價(jià)二方面內(nèi)容。由于效益審計(jì)范圍廣，涉及項(xiàng)目投資管理活動(dòng)的各個(gè)方面，甚至需要收集來自于被審計(jì)單位以外與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)的證據(jù)，因此需靈活運(yùn)用多種技術(shù)方法，效益審計(jì)技術(shù)方法遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)的范疇。除了需要采取傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的方法，比如審閱法、核對(duì)法、函詢法、觀察法、盤點(diǎn)法等，公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)還要根據(jù)不同審計(jì)內(nèi)容采取不同的審計(jì)方法。如實(shí)地觀察法、訪談法、問卷調(diào)查法、利用文獻(xiàn)資料法、研討會(huì)法、案例研究法、比較分析法等。

　　1.實(shí)地觀察法。對(duì)整個(gè)被審計(jì)單位的工作布局情況加以觀察，了解經(jīng)營(yíng)管理的全過程，看其工作功能的發(fā)揮，并獲得對(duì)組織的整體印象；對(duì)于項(xiàng)目、工作現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地觀察，可以了解項(xiàng)目的運(yùn)作過程。

　　2.訪談法。向有關(guān)人員分別提問并獲得回答，采用口頭詢問同時(shí)做文字記錄的方式。被詢問者可以是被審計(jì)單位的高級(jí)主管、一般管理人員、當(dāng)事人，也可以是有關(guān)外部人員包括某方面的專家等。通過與對(duì)方的交流了解不同觀點(diǎn)、發(fā)現(xiàn)線索，但審計(jì)人員對(duì)所提供的信息應(yīng)保持客觀評(píng)價(jià)。

　　3.問卷調(diào)查法。當(dāng)需要向較多單位和人員了解相同或相近的問題時(shí)，可以采用問卷調(diào)查的方式。關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是設(shè)計(jì)一份科學(xué)的問卷，列出相關(guān)度較高的問題，這些問題應(yīng)該非常明確，切忌模棱兩可或帶有某種誘導(dǎo)性；二是保證調(diào)查對(duì)象對(duì)有關(guān)問題有清楚的了解；三是要求問卷發(fā)送渠道的順暢。

　　4.利用文獻(xiàn)資料法。審計(jì)人員通常要回顧審計(jì)項(xiàng)目相關(guān)領(lǐng)域的研究報(bào)告、書籍和文章等，或過去的審計(jì)和評(píng)估資料等，以獲取相關(guān)的重要信息，如背景資料或一些細(xì)節(jié)的信息，并更新和擴(kuò)展自己在特定領(lǐng)域的知識(shí)。審計(jì)人員還可以利用其他單位或部門所提供或擁有的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，如統(tǒng)計(jì)部門、財(cái)政部門等，如果面對(duì)電子數(shù)據(jù)環(huán)境，審計(jì)人員還會(huì)用到數(shù)據(jù)檢索技術(shù)。

　　5.研討會(huì)法。研討可以聚集擁有不同知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和觀點(diǎn)的人員，通過這些人員的溝通和討論，審計(jì)人員可以達(dá)到獲取特定的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)、聽取不同的意見和建議、尋找問題的解決辦法、統(tǒng)一立場(chǎng)和觀點(diǎn)等的目的，這對(duì)于科學(xué)地安排審計(jì)工作、得出正確的審計(jì)結(jié)論、形成適當(dāng)?shù)膶徲?jì)建議等都是大有幫助的。征求意見要更多地聽取有關(guān)部門或?qū)＜业挠^點(diǎn)和見解。

　　6.案例研究法。案例研究是指審計(jì)人員選擇一個(gè)或若干個(gè)對(duì)象作為案例進(jìn)行研究，以便對(duì)被審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行深入的調(diào)查和分析。在實(shí)踐中所執(zhí)行的試點(diǎn)審計(jì)程序就是案例研究法的最好應(yīng)用。案例研究的結(jié)果可以用來證實(shí)已存在的問題，還可以佐證通過其他方法得出的結(jié)論，并且研究案例的過程也是經(jīng)驗(yàn)的積累過程。審計(jì)人員在研究案例時(shí)不應(yīng)過分關(guān)注所選擇的對(duì)象本身，而主要應(yīng)利用所得出的結(jié)論性意見和所獲取的經(jīng)驗(yàn)。

　　7.比較分析法。比較分析是通過對(duì)不同來源的有關(guān)指標(biāo)、數(shù)字、圖片、影像資料情況等內(nèi)容的對(duì)比，或通過與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比來了解情況、獲取證據(jù)或進(jìn)行評(píng)價(jià)的方法。比較分析法可以用于獲取有關(guān)信息和數(shù)據(jù)，可以用于對(duì)數(shù)據(jù)資料進(jìn)行加工和整理，也可以用于與有關(guān)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)等的對(duì)比來進(jìn)行分析和判斷，發(fā)現(xiàn)問題和評(píng)價(jià)審計(jì)結(jié)果。

　　案例：臨海市審計(jì)局在開展本市經(jīng)濟(jì)適用住房專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目中，就運(yùn)用了實(shí)地觀察法、訪談法、問卷調(diào)查法、比較分析法等多種審計(jì)技術(shù)方法。通過實(shí)地觀察法審計(jì)查出了施工單位應(yīng)做未做工程量的問題；通過訪談法及問卷調(diào)查法向廣大住戶及社會(huì)公眾了解經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)、安置中存在的問題，以及對(duì)以后建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房的期望；通過比較分析法，調(diào)查了周邊同期工程建設(shè)材料價(jià)格狀況，發(fā)現(xiàn)前期填碴未經(jīng)招投標(biāo)且價(jià)格明顯偏高等問題；通過不同的審計(jì)方法技術(shù)，為審計(jì)證據(jù)的取得提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。該項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，挽回了國(guó)有資產(chǎn)上百萬元的損失，且追究了3名有關(guān)責(zé)任人，收到了較好的審計(jì)效果。

　　四、公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)評(píng)價(jià)及報(bào)告

　?。ㄒ唬┕餐顿Y項(xiàng)目效益審計(jì)的評(píng)價(jià)

　　公共工程投資項(xiàng)目效益審計(jì)必然對(duì)審計(jì)項(xiàng)目作出評(píng)價(jià)，而評(píng)價(jià)審計(jì)項(xiàng)目必須針對(duì)不同的項(xiàng)目提出具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)和不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)項(xiàng)目的多樣性，而不同類型的項(xiàng)目不可能使用完全相同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，因此，沒有任何為所有效益審計(jì)項(xiàng)目預(yù)先制定的統(tǒng)一的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)人員必須為每一個(gè)審計(jì)任務(wù)“量體裁衣”，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和具體審計(jì)目標(biāo)，有針對(duì)性地來制定審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)遵循以下原則：

　　1.要體現(xiàn)系統(tǒng)化的觀點(diǎn)。在實(shí)際工作中，常常會(huì)出現(xiàn)局部效益好整體效益差、經(jīng)濟(jì)效益好社會(huì)效益差等情況。在評(píng)價(jià)時(shí)，要著眼于大局，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相結(jié)合，效益與公平相結(jié)合，全面反映經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的各方面。

　　2.既要重視反映短期評(píng)價(jià)指標(biāo)，又要重視反映長(zhǎng)期評(píng)價(jià)指標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益常常會(huì)出現(xiàn)矛盾，許多管理者常常為追求一時(shí)政績(jī)而忽視甚至犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，使短期評(píng)價(jià)指標(biāo)服從于長(zhǎng)期評(píng)價(jià)指標(biāo)，注重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性。

　　3.定性分析與定量分析相結(jié)合。實(shí)際上，無論是定性分析還是定量分析都有一定的局限性，在實(shí)際應(yīng)用中，應(yīng)明確定性分析是定量分析的基礎(chǔ)，定量分析是定性分析的量化和具體化，要遵循“定性—定量—定性”的分析思路，而不是一味使用定性標(biāo)準(zhǔn)或者片面強(qiáng)調(diào)采用定量標(biāo)準(zhǔn)。

　　4.要兼顧各種評(píng)價(jià)依據(jù)的互補(bǔ)性。任何一個(gè)效益審計(jì)項(xiàng)目，其效益評(píng)價(jià)依據(jù)的來源均有多種。對(duì)此，要根據(jù)被審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目做出全面、客觀的綜合評(píng)價(jià)。

　　公共項(xiàng)目效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)由經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)、社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)和環(huán)境效益評(píng)價(jià)指標(biāo)三個(gè)方面組成。在具體實(shí)踐中，要結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，區(qū)別不同情況，選擇相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，具體采用以下幾類：

　　1.國(guó)家、行業(yè)和主部部門確定的有關(guān)通用指標(biāo)；

　　2.國(guó)家制定和發(fā)布的發(fā)展規(guī)劃以及行業(yè)發(fā)展目標(biāo)、指標(biāo)，有關(guān)專業(yè)管理部門發(fā)布的規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等；

　　3.國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門頒布的適用于績(jī)效評(píng)價(jià)的通用指標(biāo)；

　　4.投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中的標(biāo)準(zhǔn)；

　　5.被審計(jì)單位制定的一些控制制度、管理指標(biāo)等。

　?。ǘ┕餐顿Y項(xiàng)目效益審計(jì)的報(bào)告

　　審計(jì)報(bào)告是審計(jì)機(jī)關(guān)集中體現(xiàn)審計(jì)結(jié)果、反映審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的一種書面文件。效益審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)該主要包括：

　　1.項(xiàng)目基本情況，介紹審計(jì)實(shí)施的基本情況和被審計(jì)項(xiàng)目或單位的基本情況，并說明在評(píng)價(jià)效益時(shí)有哪些特別的考慮，比如被審計(jì)單位受到了什么影響和限制等；

　　2.審計(jì)評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)效益的標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)論以及支持結(jié)論的依據(jù)，必須一一列出，不管是好的方面還是差的方面；

　　3.審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的主要問題，主要與審計(jì)評(píng)價(jià)相對(duì)應(yīng)，反映項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理中存在的主要問題，并揭示影響項(xiàng)目效益的主要原因；

　　4.審計(jì)建議，審計(jì)建議針對(duì)的是重要領(lǐng)域，要客觀、合理、可行，效益審計(jì)報(bào)告主要是建設(shè)性的，要站在幫助被審項(xiàng)目提高效益的角度上，從改進(jìn)被審計(jì)單位管理的體制和方法，提高管理效率，以更好的完成項(xiàng)目目標(biāo)的角度提出建議。

　　五、公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)應(yīng)注意的事項(xiàng)

　?。ㄒ唬┐_定公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)目標(biāo)時(shí)，應(yīng)注意：

　　一是目的性，即要能夠最大程度地促進(jìn)被審計(jì)單位提高公共投資項(xiàng)目的管理水平，提高其利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。這是效益審計(jì)的根本目標(biāo)，也是效益審計(jì)的作用所在。二是具體性，即審計(jì)目標(biāo)要具體清晰。特別是隨著審計(jì)過程的深入，效益審計(jì)目標(biāo)必須越來越清晰，越來越細(xì)化。如果所確定的效益審計(jì)目標(biāo)“放之四海而皆準(zhǔn)”，就會(huì)顯得空泛，失去其應(yīng)有的作用。三是現(xiàn)實(shí)性，即效益審計(jì)目標(biāo)應(yīng)該是在現(xiàn)有的審計(jì)條件下可以實(shí)現(xiàn)的，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)在審計(jì)人員的可控范圍內(nèi)。如果是在現(xiàn)有的審計(jì)條件下根本不可能達(dá)到的目標(biāo)或者審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)超出了審計(jì)人員的可控制范圍，審計(jì)目標(biāo)就是不現(xiàn)實(shí)的。

　　（二）選定公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要注意：

　　第一、許多行業(yè)雖然都有國(guó)家主管機(jī)關(guān)頒布的相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但由于制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的出發(fā)點(diǎn)和目的不同，行業(yè)主管機(jī)關(guān)所制定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更多的是評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)施過程是否規(guī)范、效益是否滿足預(yù)期要求，而對(duì)項(xiàng)目決策是否科學(xué)合理、是否存在負(fù)面影響，以及資金的使用是否存在損失浪費(fèi)等問題關(guān)注得較少。這些評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不能反映的問題正是我們國(guó)家審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)。

　　第二、一些項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告實(shí)質(zhì)上是可批性研究報(bào)告。這樣的可行性研究報(bào)告對(duì)項(xiàng)目投資前景大多過度樂觀，反映投資的各項(xiàng)指標(biāo)也具有很強(qiáng)的可“實(shí)現(xiàn)性”。少數(shù)項(xiàng)目甚至是“拍腦袋項(xiàng)目”、“長(zhǎng)官項(xiàng)目”和“照顧項(xiàng)目”，沒有可研報(bào)告。在這種情況下，審計(jì)人員如果以其為依據(jù)進(jìn)行效益評(píng)價(jià)是沒有實(shí)際意義的，相反還會(huì)加大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)時(shí)應(yīng)予注意。

　　第三、由于政府的投資項(xiàng)目大都是公益性或準(zhǔn)公益性的項(xiàng)目，不以盈利為目的，主要是為社會(huì)公眾提供公益性服務(wù)，衡量其效益就不能只看其自身的經(jīng)濟(jì)效益，更應(yīng)當(dāng)注重其滿足社會(huì)共同需要的優(yōu)劣程度及推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果，更應(yīng)該從宏觀效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益和可持續(xù)發(fā)展方面來評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資效益。所以，這類項(xiàng)目所采用的指標(biāo)，應(yīng)少用一些以盈利為目的分析評(píng)價(jià)的指標(biāo)，其權(quán)重分值的比例就應(yīng)當(dāng)?shù)鸵恍?

　　第四、動(dòng)態(tài)效益評(píng)價(jià)方法還承認(rèn)區(qū)域差異，在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問題上不搞全國(guó)的整齊劃一，確定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要具有可比性和可評(píng)性。

　　第五、選擇效益審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要與被審計(jì)單位充分溝通，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)得到被審計(jì)單位的認(rèn)可，審計(jì)時(shí)還要與被審計(jì)單位討論并解決對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的分歧。

　　（三）撰寫公共投資效益審計(jì)報(bào)告時(shí)，應(yīng)注意：

　　一是要考慮報(bào)告的閱讀者，注重可讀性、有助于閱讀者形成自己的判斷。二是在問題的陳述方式上可以靈活多樣，如將實(shí)際數(shù)與標(biāo)準(zhǔn)并列比較，并顯示其差額或差異率，也可以用更直觀的圖表法增進(jìn)數(shù)字的傳達(dá)能力等。

　　六、公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)需完善之處

　　(一)提高審計(jì)人員的素質(zhì)，改善人員結(jié)構(gòu)

　　由于項(xiàng)目效益審計(jì)的對(duì)象千差萬別，因此對(duì)審計(jì)人員的要求也較高，需掌握宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、電子計(jì)算機(jī)、工程學(xué)、心理學(xué)、行政管理等方面知識(shí)，且具有一定綜合分析能力的復(fù)合型人才。而我國(guó)現(xiàn)有審計(jì)人員絕大多數(shù)都是審計(jì)、會(huì)計(jì)及相關(guān)專業(yè)出身，缺乏這方面知識(shí)；另一方面，審計(jì)機(jī)構(gòu)擁有的人員絕大多數(shù)都是審計(jì)、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)人員，其他諸如工程、經(jīng)濟(jì)類專業(yè)人才很少，人員結(jié)構(gòu)不全面，不符合效益審計(jì)工作需要。而從世界各國(guó)的政府審計(jì)實(shí)踐來看，各國(guó)大都形成了多元的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，其中最為典型的就是美國(guó)。美國(guó)審計(jì)總署工作人員中除會(huì)計(jì)師外，還有大量的經(jīng)濟(jì)師、律師、工程師、電子計(jì)算機(jī)專家等。多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)是順利開展效率審計(jì)的前提。因此，在推行效益審計(jì)的今天，必須對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平。同時(shí)，優(yōu)化審計(jì)人結(jié)構(gòu)，建立一支與效益審計(jì)相匹配的高素質(zhì)審計(jì)隊(duì)伍。審計(jì)署在《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出：不斷優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，逐步提高法律、工程、環(huán)境保護(hù)和計(jì)算機(jī)等相關(guān)專業(yè)人員比例，適應(yīng)審計(jì)事業(yè)發(fā)展的需要。

　　（二）完善公共投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度

　　監(jiān)督政府花錢，效益審計(jì)完善了財(cái)政資金的監(jiān)管鏈條。但是，如何追究當(dāng)事人的責(zé)任，怎樣追回?fù)p失的國(guó)有資產(chǎn)等，都沒有相應(yīng)規(guī)定。在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，政府投資的重大項(xiàng)目一旦出現(xiàn)問題，政府立即會(huì)成立專責(zé)小組來追究有關(guān)決策者的責(zé)任。決策者在出現(xiàn)重大失誤后要承擔(dān)責(zé)任，甚至辭職。針對(duì)此，效益審計(jì)只是進(jìn)一步完善了對(duì)資金使用后總結(jié)的制度內(nèi)容，并不能說明效益審計(jì)就對(duì)減少“損失浪費(fèi)”有決定性的作用。應(yīng)當(dāng)看到，我們的公共資金之所以會(huì)在使用中出種種問題，很大程度上與太過強(qiáng)調(diào)與依賴官員的個(gè)人修養(yǎng)與自覺性，疏于嚴(yán)格的制度監(jiān)管有關(guān)。因此，建立公共投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度，嚴(yán)肅查處重大損失浪費(fèi)事件的責(zé)任人,追究其行政責(zé)任、法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任等。對(duì)于使用財(cái)政資金未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的責(zé)任單位,也要進(jìn)行效益評(píng)價(jià),并作為有關(guān)責(zé)任人業(yè)績(jī)考核、晉升的重要依據(jù)。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1.審計(jì)署辦公廳編寫《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，2008年7月

　　2.中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)劉英來編寫的《公共投資項(xiàng)目效益審計(jì)研討會(huì)綜述》，2006年，《審計(jì)研究》第4期

　　3.審計(jì)署濟(jì)南特派辦編寫的《公共工程績(jī)效審計(jì)的四個(gè)環(huán)節(jié)》，2005年，《中國(guó)審計(jì)》第9期

　　4.江蘇省南京市審計(jì)局李建生、江嘯編寫的《績(jī)效審計(jì)相關(guān)法規(guī)的建立與完善》，2005年，《中國(guó)審計(jì)》第5期

　　5.北京市海淀區(qū)審計(jì)局常印懷編寫《政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建途徑》，2005年，《中國(guó)審計(jì)》第23期