2009年我國(guó)以“代發(fā)代還”的方式發(fā)行2000億左右的地方政府債券，以增強(qiáng)地方安排配套資金和擴(kuò)大政府投資的能力。這一措施引起了不少爭(zhēng)議�；�于目前不少地方政府存在財(cái)務(wù)不透明、隱性債務(wù)多，且稅收穩(wěn)定性差等問(wèn)題，不少專(zhuān)家警示其中隱藏的諸多風(fēng)險(xiǎn)。為此，中央政府采取了一些規(guī)避手段，通過(guò)中央政府“代發(fā)代還”的形式，由中央政府根據(jù)各地的還債能力等審批和分配額度，并將發(fā)債的主體限定在省級(jí)政府和計(jì)劃單列市這一級(jí)；在募集資金的使用上，規(guī)定發(fā)債募集資金只能用于中央財(cái)政投資地方項(xiàng)目的配套工程，以及民生項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出；在監(jiān)督機(jī)制上，將地方債券所募集的資金納入地方財(cái)政預(yù)算管理，報(bào)人民代表大會(huì)審核、監(jiān)督。該政策利用了《預(yù)算法》中留有的空間，使地方政府發(fā)行債券合法化。在此背景下，如何加強(qiáng)債務(wù)管理體系的建設(shè)，從微觀上嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止過(guò)度舉債引發(fā)的地方債務(wù)危機(jī)，成為迫切需要研究的課題。

　　一、地方政府債券會(huì)計(jì)信息披露的必要性

　　地方政府債券是指地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證，是有財(cái)政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。同中央政府發(fā)行的國(guó)債一樣，地方政府債券一般也是以當(dāng)?shù)卣�府的稅收能力作為還本付息的擔(dān)保。為了降低風(fēng)險(xiǎn)，此次地方政府債券采取了中央政府“代發(fā)代還”的方式，這種由中央政府承擔(dān)最終還款人的風(fēng)險(xiǎn)控制模式軟化了地方政府的債務(wù)約束，在某種程度上可能導(dǎo)致地方政府的過(guò)度舉債，誘發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。正因?yàn)槿绱�，�?qiáng)化地方政府債券會(huì)計(jì)信息披露機(jī)制，定期在公開(kāi)媒體披露地方債的財(cái)務(wù)信息，確保公眾的知情和監(jiān)督權(quán)，才顯得尤為必要。

　　（一）有利于增強(qiáng)政府防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，降低和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)披露

　　地方政府債券信息，能使政府管理者對(duì)政府債務(wù)和債券的運(yùn)行有—個(gè)全面清晰的認(rèn)識(shí)，為政府制定合理的償債計(jì)劃和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供充分的信息依據(jù)，在一定程度上明確政府的權(quán)力和責(zé)任，有效防止政府代際債務(wù)轉(zhuǎn)嫁，從而分清各級(jí)政府間權(quán)責(zé)，防止政府隨意擴(kuò)大債務(wù)，合理安排預(yù)算，不對(duì)現(xiàn)有結(jié)余盲目樂(lè)觀。

　�。ǘ�）有助于政府合理籌集資金，降低籌資成本

　　披露地方政府債券會(huì)計(jì)信息，有利于促進(jìn)地方政府準(zhǔn)確核算財(cái)政債務(wù)，引導(dǎo)政府管理者將宏觀管理理念和微觀市場(chǎng)運(yùn)作進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，使政府管理者運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制籌集用于公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的資金，進(jìn)行科學(xué)的籌資決策，從而利于政府合理籌集資金，降低籌資成本。

　�。ㄈ�）有利于提高政府活動(dòng)的透明度，維護(hù)政府形象

　　披露地方政府債券的財(cái)務(wù)信息，能幫助政府履行對(duì)公眾公開(kāi)說(shuō)明職責(zé)，并能使信息使用者評(píng)估其受托責(zé)任；幫助信息使用者評(píng)估政府當(dāng)年的政績(jī)；幫助信息使用者評(píng)估政府能夠提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)及償付到期債務(wù)的能力。同時(shí)，有利于在更廣泛的基礎(chǔ)上論證預(yù)算，是加強(qiáng)政府預(yù)算透明度的一項(xiàng)基本要求。地方政府債券信息披露應(yīng)當(dāng)要求政府評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)因素，在預(yù)算中為或有風(fēng)險(xiǎn)提取準(zhǔn)備金，公布或有負(fù)債和總體風(fēng)險(xiǎn)狀況。政府一旦披露了財(cái)政債務(wù)信息，還能方便市場(chǎng)全面跟蹤政府的財(cái)政狀況。市場(chǎng)參與機(jī)構(gòu)如投資者和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，為投資獲利目的和為客戶(hù)提供投資咨詢(xún)，會(huì)從市場(chǎng)角度分析政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政府債券信用和對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響。這些機(jī)構(gòu)的分析也會(huì)間接地強(qiáng)化預(yù)算約束。另外，財(cái)政債務(wù)的準(zhǔn)確核算和披露提高了政府的透明度，增加政府的可信度。

　　二、地方政府債券會(huì)計(jì)信息披露現(xiàn)狀

　　利用會(huì)計(jì)手段，準(zhǔn)確核算和披露財(cái)政債務(wù)，無(wú)疑有助于規(guī)避地方政府債券在發(fā)行、運(yùn)作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，也有助于提高政府活動(dòng)的透明度，維護(hù)政府形象。目前，我國(guó)地方政府債券信息披露還存在許多不足之處。

　�。ㄒ唬�無(wú)法全面準(zhǔn)確地記錄和反映政府的負(fù)債情況

　　現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告包括資產(chǎn)負(fù)債表、預(yù)算執(zhí)行情況表、預(yù)算執(zhí)行情況說(shuō)明書(shū)及其他附表。其中財(cái)政負(fù)債信息主要通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)政支出明細(xì)表反映。資產(chǎn)負(fù)債表通過(guò)“借入款”項(xiàng)目，反映某一時(shí)點(diǎn)政府財(cái)政實(shí)際擁有的因政府借款和政府債券引起的債務(wù)本金數(shù)額。財(cái)政支出決算明細(xì)表通過(guò)“債務(wù)利息支出”科目，反映當(dāng)期歸還的到期債務(wù)利息數(shù)額。與財(cái)政負(fù)債的核算范圍相適應(yīng)，預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告也只能揭示和披露直接顯性負(fù)債信息，對(duì)直接隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的狀況無(wú)法作出客觀評(píng)價(jià)。由此帶來(lái)的后果是預(yù)算會(huì)計(jì)披露的財(cái)政負(fù)債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際存在的財(cái)政負(fù)債規(guī)模，可以預(yù)計(jì)到的財(cái)政負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際存在的財(cái)政負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，政府償付債務(wù)能力和承擔(dān)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的壓力均被低估。

　�。ǘ�）我國(guó)尚未實(shí)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，預(yù)算報(bào)告制度尚待完善

　　我國(guó)目前還沒(méi)有能夠全面、系統(tǒng)地反映政府全部活動(dòng)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，因此對(duì)于財(cái)政債務(wù)信息的反映也是分散的、零碎的，很難讓人們對(duì)其形成一個(gè)完整的概念。財(cái)政預(yù)決算報(bào)告中僅反映當(dāng)年的部分債務(wù)收支情況，沒(méi)有反映債務(wù)余額狀況，所披露的債務(wù)信息缺乏連續(xù)性，不利于政府作出正確的經(jīng)濟(jì)決策。

　�。ㄈ�）無(wú)法提供債務(wù)資金投資項(xiàng)目主體的成本和費(fèi)用

　　在目前的政府財(cái)務(wù)信息披露體系下，沒(méi)有反映項(xiàng)目情況的獨(dú)立財(cái)務(wù)報(bào)告，項(xiàng)目資金在部門(mén)內(nèi)部安排使用，以部門(mén)或單位編制報(bào)表，無(wú)法體現(xiàn)單個(gè)項(xiàng)目資金的使用情況和項(xiàng)目的成本核算。這無(wú)法滿(mǎn)足地方政府債務(wù)透明化的要求，無(wú)法實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)項(xiàng)目資金運(yùn)行情況的知情權(quán)。

　　三、地方政府債務(wù)會(huì)計(jì)信息披露的完善策略

　　地方政府債券財(cái)務(wù)信息的披露應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足各級(jí)政府的財(cái)政管理部門(mén)、宏觀經(jīng)濟(jì)決策和管理部門(mén)、立法機(jī)關(guān)和審計(jì)部門(mén)、社會(huì)公眾等信息使用者的需求，全面披露債券收入、債券資金使用、債券投資項(xiàng)目收入以及債券本息的償還四個(gè)階段的財(cái)務(wù)信息，并且對(duì)債券的發(fā)行、結(jié)構(gòu)等相關(guān)非財(cái)務(wù)信息公開(kāi)披露。目前，我國(guó)的披露體系存在嚴(yán)重的信息結(jié)構(gòu)不合理、信息缺損的弊端，這種只披露預(yù)算性信息，棄財(cái)務(wù)信息于不顧的信息體系，不能滿(mǎn)足社會(huì)各方相關(guān)利益集團(tuán)對(duì)公共會(huì)計(jì)信息的需要，也不利于政府組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的完善和公共監(jiān)督機(jī)制的形成與建設(shè)。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下方面建立地方政府債券財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)。

　�。ㄒ唬┙�立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，規(guī)范政府資產(chǎn)、負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況的信息披露

　　建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度應(yīng)與應(yīng)計(jì)制核算基礎(chǔ)相結(jié)合，對(duì)符合應(yīng)計(jì)制基礎(chǔ)下負(fù)債確認(rèn)條件和計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的政府債務(wù)，應(yīng)按要求進(jìn)行相應(yīng)的會(huì)計(jì)核算，并在政府財(cái)務(wù)報(bào)表中反映。預(yù)算報(bào)告應(yīng)成為財(cái)務(wù)報(bào)告體系的組成部分，公開(kāi)透明的預(yù)算信息，利于公眾對(duì)政府編制預(yù)算執(zhí)行預(yù)算的監(jiān)督，也是尊重公眾知情權(quán)的重要表現(xiàn)。

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家主要是在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中披露政府債務(wù)信息。政府財(cái)務(wù)報(bào)告是全面、系統(tǒng)地反映政府財(cái)務(wù)狀況的信息載體，也是政府會(huì)計(jì)綜合信息披露的規(guī)范化途徑。如美國(guó)在其政府綜合年度財(cái)務(wù)報(bào)告中披露相關(guān)的政府債務(wù)信息。美國(guó)政府綜合年度財(cái)務(wù)報(bào)告中財(cái)務(wù)報(bào)表的結(jié)構(gòu)為“金字塔”型。自上而下分別為高度濃縮和概括的財(cái)務(wù)報(bào)表、通用財(cái)務(wù)報(bào)表、按基金類(lèi)型編制的合并財(cái)務(wù)報(bào)表和單個(gè)基金及賬戶(hù)組報(bào)表。這種“金字塔”型的報(bào)表結(jié)構(gòu)從簡(jiǎn)約到詳細(xì)，充分反映了政府資產(chǎn)負(fù)債、財(cái)務(wù)收支和現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息，在很大程度上滿(mǎn)足各個(gè)層次和各種類(lèi)型使用者的一般要求和特殊要求。基于全面披露政府債權(quán)債務(wù)情況的要求，在財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表中既要反映債務(wù)預(yù)算收支，也要反映政府的債權(quán)債務(wù)變動(dòng)情況。

　　為了全面反映政府債權(quán)債務(wù)情況，需要在財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)的資產(chǎn)負(fù)債表中增設(shè)若干資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)欄目，具體包括：在資產(chǎn)類(lèi)項(xiàng)目中增設(shè)對(duì)外貸款、有償資金放款、轉(zhuǎn)貸款放款、應(yīng)收財(cái)政轉(zhuǎn)貸款、待處理貸放款項(xiàng)目；在負(fù)債類(lèi)項(xiàng)目中增設(shè)政府債務(wù)（取代原有借入款）、應(yīng)付財(cái)政轉(zhuǎn)貸款項(xiàng)目；在凈資產(chǎn)類(lèi)項(xiàng)目中增設(shè)政府貸款基金、償債基金項(xiàng)目。期末，分別按照相應(yīng)的總賬科目余額填列各個(gè)項(xiàng)目。為了避免由于雙分錄核算造成的資產(chǎn)、權(quán)益在資產(chǎn)負(fù)債表中的重復(fù)反映，在編制資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)，要將“債務(wù)預(yù)算結(jié)余”科目貸方余額與“待籌集償債資金”科目和“已籌集償債資金”科目借方余額相互沖減。這三個(gè)科目余額不在資產(chǎn)負(fù)債表中反映。地方政府債券財(cái)務(wù)信息的全面反映，應(yīng)包括債券的存量和流量報(bào)表，反映已經(jīng)償還和未償還債務(wù)的本息情況等。

　　（二）單獨(dú)披露地方政府債務(wù)資金項(xiàng)目信息

　　債務(wù)資金項(xiàng)目是政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)提供的重要信息。以地方政府債務(wù)資金項(xiàng)目為會(huì)計(jì)主體，采用應(yīng)計(jì)制會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的條件下，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目財(cái)務(wù)信息進(jìn)行披露，編制資產(chǎn)負(fù)債表和成本分析報(bào)表，全面體現(xiàn)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果。項(xiàng)目主體最主要的期間為從項(xiàng)目開(kāi)始到完工后結(jié)賬的這個(gè)期間。由于大部分資本項(xiàng)目都是跨年度項(xiàng)目，只有將各項(xiàng)目發(fā)生的所有收入和支出都登記入賬，才能編制出完整的財(cái)務(wù)報(bào)表。年終財(cái)務(wù)報(bào)表只能反映資本項(xiàng)目進(jìn)度及年度內(nèi)財(cái)務(wù)收支情況；即使是跨年度的工程，資本項(xiàng)目基金也應(yīng)當(dāng)編制年度財(cái)務(wù)報(bào)表，披露本年度和累計(jì)的運(yùn)營(yíng)情況，以滿(mǎn)足使用者的具體需要。項(xiàng)目主體的財(cái)務(wù)報(bào)表包括：（1）收入、支出及余額變動(dòng)表，這張報(bào)表要求按收入和其他資金來(lái)源、支出和其他資金運(yùn)用分別揭示項(xiàng)目的收支情況及余額。（2）資產(chǎn)負(fù)債表，要求揭示當(dāng)期可支用的資產(chǎn)和流動(dòng)負(fù)債、余額。

　�。ㄈ�）豐富非財(cái)務(wù)信息的披露內(nèi)容借鑒美國(guó)財(cái)務(wù)報(bào)告的構(gòu)成模式。除了披露預(yù)算和財(cái)務(wù)方面的信息，應(yīng)豐富附注中非財(cái)務(wù)信息的披露內(nèi)容，包括會(huì)計(jì)政策、或有負(fù)債和其他承諾事項(xiàng)等信息，提高信息的相關(guān)性。同時(shí)，對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告附注應(yīng)披露的信息進(jìn)行法規(guī)性的規(guī)范。對(duì)于地方政府債券發(fā)行的具體信息，如債券融資的目的、融資計(jì)劃、債券的優(yōu)先級(jí)、還本付息的方式及資金來(lái)源、提前贖回條款、是按面值還是折價(jià)發(fā)行、利率浮動(dòng)等，任何信用增強(qiáng)以及有助于改善發(fā)行者的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況的信息等都應(yīng)當(dāng)作為相關(guān)非財(cái)務(wù)信息進(jìn)行披露。

　　（四）建立信息公開(kāi)披露制度，保證地方債券信息充分披露

　　要求地方財(cái)政建立健全財(cái)務(wù)報(bào)告制度，在發(fā)行債券時(shí)，從程序上保證信息能夠真實(shí)、有效地公開(kāi)。同時(shí)，要求地方審計(jì)部門(mén)對(duì)信息的真實(shí)性予以監(jiān)督。財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定的方式公開(kāi)，滿(mǎn)足各方利益相關(guān)者信息需要的同時(shí)，接受社會(huì)的監(jiān)督。建立完善的政府信息公開(kāi)體系和監(jiān)督機(jī)制，提高利益相關(guān)者對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的關(guān)注度，形成政府會(huì)計(jì)信息的需求市場(chǎng)，讓市場(chǎng)需求成為政府會(huì)計(jì)改革的動(dòng)力。

　　（五）提供政府績(jī)效信息

　　考慮到政府公共部門(mén)績(jī)效衡量的復(fù)雜性，以及許多績(jī)效不能量化反映的事實(shí)，原來(lái)的財(cái)政收支決算報(bào)告中決算說(shuō)明書(shū)或財(cái)務(wù)情況說(shuō)明書(shū)應(yīng)改進(jìn)為財(cái)務(wù)報(bào)告附注。同時(shí)，借鑒GASB第34號(hào)準(zhǔn)則公告的做法，要求政府財(cái)務(wù)報(bào)告提供管理討論與分析等內(nèi)容，用特定的議題、圖形、圖表和表格等形式，對(duì)涉及財(cái)務(wù)、非財(cái)務(wù)的事項(xiàng)及相關(guān)的受托業(yè)績(jī)加以描述。一般情況下，社會(huì)公眾在評(píng)估政府的施政績(jī)效及政府履行公共受托責(zé)任時(shí)，最重視政府施政的效率及效果。地方政府債券項(xiàng)目采用績(jī)效預(yù)算方法，對(duì)于預(yù)算及會(huì)計(jì)信息都應(yīng)進(jìn)行披露，讓民眾充分監(jiān)督，促進(jìn)債務(wù)融資項(xiàng)目的良性發(fā)展，提高地方政府的公共管理水平。

　　各部門(mén)應(yīng)憑借接近項(xiàng)目支出實(shí)際活動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，集中第一手資料和信息，在編制本部門(mén)支出預(yù)算草案時(shí)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)；在各級(jí)財(cái)政部門(mén)的預(yù)算審查環(huán)節(jié)，要建立嚴(yán)格的績(jī)效預(yù)算審查制度，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出績(jī)效的審核、評(píng)價(jià)及綜合平衡，對(duì)績(jī)效差、不合法、不合理、不科學(xué)的部門(mén)預(yù)算支出計(jì)劃予以調(diào)整；財(cái)政部門(mén)要建立預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的績(jī)效跟蹤檢查制度，在提出公共預(yù)算時(shí)要設(shè)有與該支出對(duì)應(yīng)的效果指標(biāo)；在預(yù)算執(zhí)行的中期報(bào)告中要對(duì)比資金的使用與績(jī)效，在決算時(shí)要報(bào)告最終的資金績(jī)效情況，并對(duì)各部門(mén)的項(xiàng)目支出進(jìn)行橫向的成本效益分析，找出不同單位或部門(mén)項(xiàng)目間成本效益差異的原因，為以后支出決策提供依據(jù)。

　�。�六）公開(kāi)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，建立政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)

　　披露政府債務(wù)信息的形式包括下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的披露、政府對(duì)立法機(jī)關(guān)的披露和向社會(huì)披露政府的債務(wù)情況。上級(jí)政府應(yīng)要求下級(jí)政府提供直接債務(wù)和或有債務(wù)的各種情況，包括具體項(xiàng)目、種類(lèi)、期限以及資金數(shù)額等；財(cái)政部門(mén)每年將債務(wù)情況作為財(cái)政報(bào)告的組成部分向人代會(huì)提交，并接受人大代表的質(zhì)詢(xún)，將政府債務(wù)的監(jiān)督管理納入法制化的軌道；政府的財(cái)政信息適時(shí)向社會(huì)公布，有助于公眾和市場(chǎng)監(jiān)督政府的財(cái)政狀況。政府債務(wù)的管理信息系統(tǒng)，實(shí)質(zhì)上是在建立政府債務(wù)的計(jì)量和報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上。及時(shí)取得政府債務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并由財(cái)政部門(mén)根據(jù)債務(wù)尤其是或有債務(wù)的確認(rèn)原則進(jìn)行確認(rèn)和控制，最后以法定形式對(duì)政府債務(wù)的主要項(xiàng)目、形成原因及其對(duì)財(cái)政可能產(chǎn)生的影響，予以恰當(dāng)披露。