2006-04-06 17:30 來源：
■編者按：國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略至今已有3年多時間為綜合客觀地評價3年來西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施效果社科院西部發(fā)展研究中心課題組從指導方針和戰(zhàn)略目標、基礎設施建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、農業(yè)和產業(yè)結構調整、科技教育與社會事業(yè)、政策措施等幾個方面進行了綜合評價。這項研究對于確定“十五”后期以及未來西部開發(fā)的努力方向，具有參考價值。本文是這項課題的摘編稿。
■ 指導方針和戰(zhàn)略目標
關于西部大開發(fā)的指導方針
§起步積極穩(wěn)妥近幾年相繼開工的西部重點項目不僅反映了現實的迫切需要，而且經過了反復的科學論證。從投資來看，近幾年西部地區(qū)的固定資產投資增長率每年都高出東部和中部地區(qū)，但西部投資占三大地帶投資總額的比重并未顯示大幅度上升，1999年至2002年4年提高2.4個百分點。
§重點切入準確總結以往的開發(fā)教訓，這項開發(fā)抓住關鍵環(huán)節(jié)和主要矛盾，把“基礎設施、生態(tài)環(huán)境、特色經濟、科技教育”作為大開發(fā)的4個重點，通過這些重點領域帶動西部經濟社會全面發(fā)展，同時依托這些重點區(qū)域帶動、輻射周圍地區(qū)和農村發(fā)展。
§政府職能到位從近幾年實施情況看，中央政府通過增加財政資金和發(fā)行國債等手段，加大了對西部的支持，西部各級地方政府在轉變政府職能、提高行政效率等方面不斷努力。而在大多數競爭性產業(yè)領域，政府謹慎行事，且逐步使原有國有資本退出，采取多種措施鼓勵民間資本參與�？梢哉J為，迄今國家和各級政府在西部開發(fā)中職能定位是正確的，總體上未出現明顯的“越位”或“偏離”的情形。市場的作用與政府的調控得到較好的結合。
關于西部大開發(fā)的戰(zhàn)略目標
《“十五”西部開發(fā)總體規(guī)劃》提出的“十五”時期的戰(zhàn)略目標，幾乎涵蓋了西部經濟社會發(fā)展的所有重要內容，這些目標及其子項目構成了“十五”時期西部開發(fā)的一個比較完整的戰(zhàn)略目標體系，我們將其歸納為7個主目標和28個子目標。我們采用“準德爾菲法”，即主要通過研究西部開發(fā)問題的專家討論、評議，給出各個目標的評估意見，盡管這種評估含有主觀臆斷成分，精確度不夠高，但由于這些專家參與了大量的西部問題實地調查研究，其評估意見總體上應當是可靠的。我們的評估主要是“十五”規(guī)劃目標的進展成效，將“進展成效”劃分為4個等級：最好、較好、一般和較差，根據“十五”前期的實施效果，對7個主目標及28個子目標提出評估意見。詳見附表（請點擊頁面上方“附圖”查閱）。
總體上，進展成效“最好”的是一個主目標“基礎設施狀況的顯著改善”和4個子目標，即交通、能源、通信設施建設和首府城市基礎設施狀況的改善。進展成效“較好”的是一個主目標“重點治理區(qū)域生態(tài)惡化初步遏制”和8個子目標。進展成效“較差”的沒有主目標，而是4個子目標，即傳統(tǒng)工業(yè)改造、農村公共服務水平、對外開放和縮小與東部人均收入的差距。我們認為，這種評估結果雖然還需精確化，但對于確定“十五”后期以及未來的西部開發(fā)努力方向，具有參考價值和政策指導意義。
■ 西部基礎設施建設
西部基礎設施建設只是“適度超前”
對于西部大開發(fā)中的基礎設施投資和建設，有人批評為“過度超前”，特別是其投資增長速度遠遠超過目前西部的經濟增長速度。但我們認為，從西部大開發(fā)規(guī)劃和實施過程看，應該說，目前西部基礎設施建設只是適度超前，不能說是過度超前。
近幾年來西部基礎設施建設成效顯著
實施西部大開發(fā)3年多來，國家在投入和政策上逐步向西部地區(qū)傾斜，進一步加大了對西部地區(qū)建設資金投入的力度，西部基礎設施建設邁出了實質性步伐：地區(qū)干線公路網絡初步形成，城市基礎設施建設得到重視，通信基礎設施建設邁出步伐，農村基礎設施建設明顯加快，落后狀況有所改善，人民群眾從中受益。
當前西部基礎設施建設存在的主要問題
§西部基礎設施仍然相當薄弱，今后建設任務任重而道遠由于西部的底子薄，盡管西部基礎設施這幾年進步很大，基礎設施的“瓶頸”制約有所緩解，但也僅僅是一個低水平的緩解，明顯帶有還賬性質，在很多方面仍然大大落后于沿海地區(qū)。
§一些“標志性”重大工程對當地的帶動作用不夠理想“西氣東輸”、“西電東送”、青藏鐵路這些重大工程項目對工程設備的購買，并不在西部地區(qū)進行。因此，盡管這些工程項目投資巨大，但其與當地產業(yè)的關聯度并不是很強，其對當地經濟的直接帶動不免要打一個折扣，很難實現預想的經濟拉動作用。
§投融資渠道仍然比較單一，主要依靠財政和國債資金西部大開發(fā)3年多來，基礎設施的融資渠道主要還是依靠財政和國債資金。而過多的政府投入以及這些政府資金進入到了非政府投資領域，則可能產生對民間資本的“擠出效應”。因此，解決西部基礎設施建設融資問題，除了繼續(xù)運用中央財政工具外，還在于實現融資方式的多元化。
§應高度重視那些使農民直接受惠的中小工程項目過去幾年，西部基礎設施建設主要是抓了一些帶“標志性”的重大工程項目，以便通過這些項目帶動民間資本進入，盡快改變西部基礎設施落后的狀況。在西部開發(fā)的啟動階段，這是十分必要的，也是合理的。但在下一階段，除繼續(xù)加快重點工程建設，抓緊建設青藏鐵路、“西氣東輸”、“西電東送”、水利樞紐、公路和鐵路外，西部基礎設施的建設應更多地考慮安排那些能使西部居民特別是農民直接受惠的中小工程項目，如教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化等基礎設施。這樣不僅有利于緩解西部尖銳的“三農問題”，縮小城鄉(xiāng)收入差距，而且可以使西部廣大居民直接受惠，基本享受到大體一致的公共支出和生活服務水平。
■ 生態(tài)建設和環(huán)境保護
國家大規(guī)模投入保證了各項工程的有效實施
實施西部大開發(fā)以來，西部生態(tài)環(huán)境建設主要采取工程形式加以推進。目前正在實施的主要有四大工程：天然林保護工程、退耕還林工程、防沙治沙工程、草原封育工程。
由于國家的大規(guī)模投入，目前西部生態(tài)建設和環(huán)境保護正有計劃地穩(wěn)步推進，特別是退耕還林工程已全面啟動。
從近幾年的實踐看，退耕還林等各項工程的穩(wěn)步推進和實施，對改善西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化農村產業(yè)結構，促進農村經濟發(fā)展，增加農民收入發(fā)揮了積極的作用。
存在問題及今后補充完善的方向
§現有政策還需要細化，要注意結合當地的實際無論是退耕還林還草還是退牧還草，關鍵是要“退得下、禁得了、穩(wěn)得住”。然而，在退耕還林還草過程中，有的地方尊重自然規(guī)律不夠，不能因地制宜確定造林模式，在干旱、半干旱地區(qū)大種喬木，致使造林成活率低，勞民傷財。為了取得更好的政策效果，現有政策還需要進一步細化，要注意結合當地實際，讓具體措施落實到千家萬戶。
§要注意將生態(tài)恢復與農民的利益結合起來近年來，在退耕還林過程中出現了一些不容忽視的問題：如在認識上存在著片面性。有的地方把退耕還林單純地作為扶貧工程，忽視生態(tài)目標，搞照顧、“撒胡椒面”，致使江河兩岸、水庫湖泊周圍的陡坡耕地等重點區(qū)域得不到保障；有的地方把退耕還林當作單純的植樹造林，沒有把生態(tài)目標與農民的吃飯、燒柴、增收問題以及地區(qū)經濟發(fā)展有機結合起來，不僅挫傷了廣大農民的積極性，而且從長遠看，退耕還林的成果也難以鞏固。
■ 農業(yè)和產業(yè)結構調整
西部農業(yè)發(fā)展的成就和問題
§農業(yè)發(fā)展取得長足進步西部地區(qū)農業(yè)所占的比重較大，經濟發(fā)展對農業(yè)的依賴性較強。2000－2002年間，雖然西部11省市區(qū)農業(yè)增加值年均增長率只有3.50％，略低于東部11省市（3.89％）和中部8�。�3.75％），但從發(fā)展趨勢看，2002年西部11省市區(qū)農業(yè)增長速度不僅遠高于前兩年，而且也高于東部和中部地區(qū)。這說明，經過3年的努力，西部農業(yè)發(fā)展已取得長足的進步，呈現出快速增長勢頭。
西部農業(yè)的長足進步還表現在特色農業(yè)發(fā)展以及農業(yè)產業(yè)化方面。
§農業(yè)現代化水平低，產業(yè)化進程緩慢，競爭力不足2002年，東部11省市人均實現農業(yè)增加值已達14171元，中部8省為6955元，相比之下，西部11省市（未包括西藏）只有5462元，僅相當于中部的79％和東部的39％。這說明，目前西部農業(yè)與東部地區(qū)相比仍有相當大的差距。
加入WTO后，我國農業(yè)將受到國際強勢農業(yè)的沖擊和國際化大公司的挑戰(zhàn)。這對農業(yè)基礎相對薄弱的西部地區(qū)來說，形勢更為嚴峻。
西部產業(yè)結構調整的成就與不足
§產業(yè)結構矛盾依然十分突出一是農業(yè)基礎薄弱，工業(yè)化程度較低。盡管西部地區(qū)農業(yè)在國內生產總值中所占的比重較大，但農業(yè)發(fā)展的基礎卻十分薄弱。同時，工業(yè)發(fā)展滯后，工業(yè)化程度較低。二是采掘、原料工業(yè)所占比重大，產業(yè)鏈條較短，產品加工層次低。三是基礎設施落后，產業(yè)配套條件差，形不成集聚規(guī)模經濟效應，難以滿足工業(yè)發(fā)展的需要。四是企業(yè)規(guī)模小，產業(yè)組織分散，技術設備陳舊落后，技術和管理水平低，低水平重復建設嚴重。五是產品結構不能適應市場需求變化，中低檔產品過剩積壓，高新技術產品短缺。六是支柱產業(yè)的作用與地位不突出，競爭優(yōu)勢不明顯。
§高新技術產業(yè)仍然十分薄弱目前，西部12省市區(qū)共有13個國家級高新區(qū)，從發(fā)展趨勢看，2001年西部國家級高新區(qū)高新技術企業(yè)實現產值比上年增長57.9％，完成出口總額比上年增長42.3％，既高于東部和全國平均水平，更遠高于中部地區(qū)。2002年，烏魯木齊、綿陽、楊凌、貴陽4個高新區(qū)，出口增長率都超過了3位數，增長速度迅猛。然而，由于發(fā)展基數較小，目前西部高新區(qū)經濟總量占全國的比重仍然很小，高新技術產業(yè)發(fā)展基礎十分薄弱。
同時，實施西部大開發(fā)以來，盡管西部地區(qū)技術合同成交金額增長速度有所加快，但其科技成果商品化和產業(yè)化的程度仍然較低。
■ 科技教育與社會事業(yè)
促進科技發(fā)展方面的成效與問題
§促進科技發(fā)展的主要成效一是通過各種途徑增加對西部地區(qū)的科技投入。據國家科技部的統(tǒng)計，2000年－2002年，國家基礎研究、863、科技攻關等主要科技計劃，以及星火、火炬和科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等共安排了近60個重大項目、645個重點項目、2500多個課題支持西部的科技發(fā)展，累計支持經費8.6億元。
二是圍繞重點開發(fā)領域實施科技攻關、示范和推廣。最突出的是，以水資源合理開發(fā)利用和沙（草）產業(yè)科技開發(fā)為中心，開展了一批重點關鍵技術攻關和科技示范工程，為西部特別是西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、基礎設施建設提供了有效的科技支撐。
三是普及先進適用技術，促進特色資源開發(fā)。三年來，結合西部經濟結構調整，集成和推廣了一大批先進實用技術，加快了西部特色資源的開發(fā)和農業(yè)產業(yè)化進程。
四是形成具有輻射帶動力的科技創(chuàng)新重點區(qū)。隨著西部高技術產業(yè)化的推進，在西部地區(qū)培育形成了以“兩帶一市兩城”為重點的科技創(chuàng)新區(qū)域，已形成信息、生物、先進制造、新能源、新材料、環(huán)保和醫(yī)藥等高技術產業(yè)集群發(fā)展之勢。
五是通過重大項目實施和科技基礎設施建設，穩(wěn)定和培養(yǎng)了一支較高水平的科研隊伍。
六是實施信息化帶動戰(zhàn)略，加快了西部地區(qū)信息技術應用推廣。通過采取“消除數字鴻溝－西部行動”，在西部建立電子政務公共信息服務平臺、網絡教育應用示范、電腦農業(yè)，以及西部制造業(yè)信息化工程等方面進展較快，與東部地區(qū)的信息化差距正在縮小。
§促進科技發(fā)展存在的主要問題西部科技發(fā)展要重視解決的一個關鍵問題，是科技與產業(yè)的脫節(jié)問題。西部在許多產業(yè)領域擁有一定技術優(yōu)勢，但由于科技成果向生產轉化的渠道不暢，科技成果的產業(yè)化能力較弱，以致其科技優(yōu)勢得不到應有的發(fā)揮。
西部的科技成果主要來源于高等院校和國家科研機構，即使在應用型科技研究開發(fā)領域，企業(yè)也不占據主導地位。在西部3712家大中型企業(yè)中，擁有技術開發(fā)機構的企業(yè)只有1259個，僅占33.92％。企業(yè)是科技成果轉化的最主要環(huán)節(jié)，科研、生產獨立運行的體制和機制導致了科技與產業(yè)相脫離的現象。我們認為，未來西部地區(qū)科技發(fā)展的主導方針，應當是強化科技與西部特色產業(yè)發(fā)展的結合，并通過科技把經濟開發(fā)與生態(tài)保護結合起來。
教育和人才開發(fā)方面的成效與問題
§教育和人才開發(fā)的成效第一，國家加大對西部地區(qū)教育事業(yè)的經費投入。根據國務院西部辦的資料，3年來，國家在西部地區(qū)共安排了4800多所中小學危房改造，建立了100多座縣級職業(yè)教育中心，重點建設了25所高校的基礎設施和152所大學的計算機校園網。2002年西部地區(qū)普通高校招生規(guī)模比1999年翻了一番多。
第二，教育政策明顯向西部傾斜。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，教育部相繼啟動了扶持西部地區(qū)教育發(fā)展的重點工程、“西部教育開發(fā)工程”，并擺在《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》的重要位置。
第三，采取對口支援等多項措施，為西部提供智力服務和師資培訓。
§教育和人才開發(fā)存在的問題一是基礎教育的“基礎性地位”體現得還很不夠。在一些邊遠地區(qū)、山區(qū)、牧區(qū)和貧困地區(qū)，目前還遠未實現“兩基”目標，適齡兒童未入學率有的還高達30％以上，特別是女童的入學率更低，“普九”的任務還很重。
二是作為培養(yǎng)實用性人才的中等職業(yè)教育未得到應有的發(fā)展。中等職業(yè)教育可以調整乃至縮短學制，減少受教育者的學習費用，對于西部眾多低收入家庭無疑是非常適宜的，也為西部普及推廣適用技術所需人才相適應。
三是農村義務教育的投入體制仍很不健全。在全面推動農村稅費改革的同時，應當把縣鄉(xiāng)財政體制改革與教育管理體制改革結合起來，并建立一個穩(wěn)定的農村義務教育投入體制。由于西部地區(qū)的特殊困難，隨著國家財力的增強，應考慮將西部農村義務教育的投入由國家包起來，對于農村中小學教師的工資、中小學公用經費和危房改造以及新建、擴建校舍投入，統(tǒng)一納入國家財政預算，由中央和西部省市各承擔一定比例，中央占大頭。同時制定《西部農村義務教育投入法》，依法保障西部地區(qū)義務教育持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。
§其他社會事業(yè)發(fā)展方面的成效與問題為了使西部地區(qū)各族人民都能享受基本的公共服務，國家不僅加大支持西部的教育發(fā)展，對于其他各項社會事業(yè)如文化、衛(wèi)生、體育、計劃生育、創(chuàng)造就業(yè)等方面也有很大的推進。
目前，西部地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展中存在的問題也還很多。比較突出的還是西部農村的醫(yī)療問題。西部社會事業(yè)的發(fā)展要進一步突出衛(wèi)生事業(yè)的重要地位，加強西部農村衛(wèi)生保健體系的建設，切實完善縣、鄉(xiāng)、村三級衛(wèi)生服務網，特別是重視對邊遠貧困地區(qū)的“衛(wèi)生扶貧”，徹底改變這些地區(qū)的農牧民“因病致貧”、“因病返貧”的現象，盡快實現西部地區(qū)“人人享有初級衛(wèi)生保健服務”的基本目標。
■ 政策措施的評價
關于增加資金投入的政策
第一，現行對西部地區(qū)增加的財政性建設資金投入，是與始于1998年的積極財政政策分不開的，它帶有明顯的階段性、臨時性的特點：“提高用于西部地區(qū)的比重”等政策表述，不易體現對西部地區(qū)支持的力度，也難以對政策進行后評估。
實施西部開發(fā)三年來中央財政性建設資金用于西部地區(qū)的增加，不是一種專門的政府發(fā)展援助機制。一旦積極的財政政策淡出，如何保證西部地區(qū)有持續(xù)的資金投入，特別是中央財政資金投入不會減少，將是一個很大的未知數。當然，隨著西部跨地區(qū)重大基礎設施和生態(tài)工程的收尾，中央的財政投入不可能一直保持現有的強度，但必須要建立一個穩(wěn)定的持續(xù)投入機制，比如，歐美很多國家采用的“落后地區(qū)開發(fā)基金”，這樣才能確保西部大開發(fā)這項長期戰(zhàn)略的有效投資供給。
早些時候，有關部門曾經提出向中西部傾斜的三個“70％”的比例（即包括國債資金在內的財政性建設資金的70％、國家政策性銀行貸款的70％、國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款的70％），由于擔心難以達到而不再提及。但是，這種政策指標的量化方法是可取的，不應放棄的。它不僅可以使得政策透明化，可監(jiān)控，可評估，而且表明我們的公共政策制定正朝著科學化邁進。
第二，財政轉移支付是各國政府援助落后地區(qū)的主要政策工具，應擴大這部分支持的規(guī)模，并盡快建立以因素法為依據的規(guī)范的轉移支付制度；同時考慮實施橫向轉移支付的可能性；明確轉移支付的目標是實現公共支出和服務水平的區(qū)域均等化。
在“加大財政轉移支付力度”的政策措施中，共有6條內容，幾乎全部涉及的是對西部轉移支付的適用范圍或支持的領域，而沒有規(guī)模或比例的目標。這說明迄今所實行的轉移支付大多是因某些特殊問題的需要而產生的，如支持西北地區(qū)開展空中云水資源的開發(fā)利用，對水土條件和沙塵暴進行監(jiān)測、預測；對因實施天然林保護工程影響地方財政收入部分，中央財政在一定時期給予適當補助；以及對退耕還林還草和農村稅費改革后財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予補助，等等，這些轉移支付都明顯具有不確定和臨時性的特點。
第三，必須明確財政性建設資金投入的合理邊界，堅持適度投入原則，盡量避免負面效應；金融信貸政策應遵循商業(yè)化原則，要嚴格區(qū)分政策性信貸與商業(yè)性信貸的關系。
在中央政府的政策工具中，應當盡可能多地使用財政性工具，盡可能少地使用金融信貸工具。在“加大金融信貸支持”中，原則上不應對商業(yè)銀行提出支持西部的要求，即便提出，也要慎之又慎；信貸支持應主要通過政策性銀行實施。
關于改善投資環(huán)境的政策
國家對西部地區(qū)的發(fā)展援助除了人財物等實物性援助外，更要重視政策成本相對較低，又是治本的制度性援助。從現有的5條制度性改革的措施（第16至第20條）看，體現國家對西部特有的制度創(chuàng)新政策還很不夠。
我們認為，至少有兩方面可以研究考慮。一是研究如何加大國家對西部國有經濟改革的支持。西部是全國國有經濟比重最高的地區(qū)，企業(yè)機制不活、包袱沉重、政府干預過多、市場發(fā)育不足都與此密切相關。應把西部作為全國國有經濟改革的重點，各項改革措施可以在西部率先試點或給予“同等優(yōu)先”考慮，以幫助西部地區(qū)盡快建立產權清晰、機制靈活、輕裝上陣的微觀經濟運行主體。二是研究適當擴大西部地區(qū)政府的自主調控權。國際經驗顯示，適當的地方分權是增強落后地區(qū)自身努力的能力的一條有效途徑。在地方稅管理權、地方融資權、自然壟斷性項目和外資項目審批權、所有物價管理權、邊境貿易管理權等方面，都可以考慮賦予西部地區(qū)政府自主調控，以調動西部地方政府積極性，提高決策效率。
