?。ㄒ唬┒?、費的相互關系

　　政府為履行其職能，需要一定的資金。這些資金可以通過兩種方式取得：一種是稅，另一種就是費。稅費的關系如何？代表性的說法有三種：

　　楊燦明認為稅費有四個共同點：（1 ）稅和費的征收主體都是政府及政府授權的單位；（2）二者均是政府參與國民收入分配的方式， 都屬于財政性資金；（3）就用途而言， 二者都是為了充分行使政府的職能；（4）二者征收管理的制度、 規(guī)章和辦法都是由政府授權的政府部門制定的。二者的區(qū)別在于：稅具有征收對象的普遍性、征收方式的統(tǒng)一性和相對的穩(wěn)定性，憑借的是國家的政治權力，具有征收上的強制特征，通過稅收提供的公共品具有非排他性；而費則直接與交費者的收益情況相關，表現(xiàn)為一種直接對應的經濟交換關系。針對一項公共產品或服務，究竟采取何種收入籌集方式呢？由于無論收稅還是收費都要花費一定的費用，因此理性的做法是在這兩種方式之間進行選擇，選擇成本最低的方式（注：楊燦明：《關于“費”改“稅”的理論思考》，《財貿經濟》1998年第6期。）。

　　韓鳳芹運用西方經濟公共產品理論對二者的關系進行了更深入的分析，認為收稅和收費有一個主從的關系。政府應以收稅為主，收費只是為國家提供一種補充性的財源。但由于“擁擠性公共物品”的存在，收費也具有不可替代的地位和作用。其作用主要是有利于促進政府所提供的公共設施的使用效率；有利于避免經常發(fā)生在政府所提供的公共設施上的所謂“擁擠”問題。（注：韓鳳芹：《費改稅的現(xiàn)實選擇》，《經濟研究參考》1998年第65期。）

　　伍世安認為費是一個獨特的經濟范疇，它不同于價格，也不同于稅收，是介于這二者之間的范疇。它既是受社會公共規(guī)制的無形產品的比例價，又是補充國家財力的繼補稅，簡言之，費是價格與稅收的交集。（注：伍世安：《中國收費研究》，中國財政出版社1997年第1版。）

　　從近期的討論看大多數(shù)學者認為：稅和費各有特點，二者的相互代替不是無條件的。進行費改稅并不是要將所有的費都改成稅，而是要整頓過多的不合理收費，從而使稅與費保持一個恰當?shù)谋壤P系。比例恰當與否的評價標準就是“三個有利于”。

　?。ǘ嵭匈M改稅的必要性

　　大多數(shù)學者認為，無論從經濟理論還是從西方發(fā)達國家的經驗看，稅費都應是國家的主要收入來源。而在我國改革開放以來特別是近幾年來，亂收費現(xiàn)象愈演愈烈，出現(xiàn)了費大于稅的不正常狀況。為改變這一狀況，我們可采用的一條有效措施就是實行費改稅。

　　1.亂收費的表現(xiàn)。李民概括為以下幾點：（1）各種收費總量多。據統(tǒng)計，1996年全國收費總額達4000多億元，相當于當年財政收入的50％，比美國（7％）、德國（8.1％）等市場經濟國家高40多個百分點，并有逐年膨脹之勢。（2）收費范圍不斷擴張。 隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，各行政事業(yè)單位為彌補財政撥款的不足而普遍開始創(chuàng)收，各種收費項目越來越多，范圍越來越廣。從中央機關直至村鎮(zhèn)集體組織和街道委員會，各級行政機關、黨的機關、司法機關、有行政職能的事業(yè)單位、學會、行業(yè)協(xié)會等絕大部分有收費行為。（3）收費秩序混亂。 許多部門和地方政府不斷越權審批收費，屢禁不止：只收費不服務、多收費少服務現(xiàn)象相當普遍；違反國家規(guī)定隨意支配和使用資金屢見不鮮。到1996年底，全國共有建設費、附加費和基金項目421個， 其中經中央批準的只有46個，省級自行設立的375個，多數(shù)為越權審批的。 收費的使用也很混亂，很多資金甚至被部分人揮霍掉了，公款大吃大喝屢禁不絕與此有很大的關系。（注：李民：《治理亂收費問題的政策取向》，《經濟工作者學習資料》1998年第57期。）

　　伍世安概括為：（1）收費部門亂；（2）收費項目亂，擅立項目、巧立名目、延伸項目、“抵押”項目；（3）收費標準亂，層層加碼、 分解項目變相提價、轉移職能、雙重收費；（4）收費行為亂， 重復收費、強行收費、無章收費；（5）收費用途亂，亂開戶、亂支用。 （注：伍世安：《中國收費研究》，中國財政出版社1997年第1版。）

　　2.亂收費現(xiàn)象泛濫的原因。賈康認為，（1）80 年代以后我國政府系統(tǒng)在處理巨額的“歷史欠帳”并啟動經濟體制和經濟現(xiàn)代化宏大工程時所面臨的巨大的資金需求，無法通過預算內籌資的驟然擴張來滿足，必須走多渠道籌資之路；（2）分權式改革激活了原受壓抑的部門、 地方局部利益和事權財權化意識；（3 ）原體制下政府間財力分配的不規(guī)范造成政府各層級、各系統(tǒng)的彼此猜疑戒備，促成地方和部門盡可能擴大不納入體制分配的資金；（4）“正稅”的稅源流失嚴重， 導致預算內資金增長乏力；（5）市場化過程中政府各部門、 各權力環(huán)節(jié)在本位利益的驅動下，通過擴大可供支配的非規(guī)范財力來謀取自身福利最大化；（6）在市場化過程中公共服務與商業(yè)服務邊界模糊漂移， 不同性質的收費魚龍混雜，各收費主體巧立名目增加收費。（注：賈康：《稅費還應各就各位》，《中國國情國力》1998年第8期。）

　　伍世安認為有三方面原因：（1）經濟原因。 隨著以放權讓利為特征的市場化改革的深入，財政收支的矛盾日益突出。財政的拮據，迫使政府在制度外財政上想辦法，采取了增設預算外資金收入項目、允許行政事業(yè)單位創(chuàng)收等措施。大規(guī)模的收費之幕從此拉開。由于在現(xiàn)行體制下，多收費能多得利，于是各行政事業(yè)單位在利益驅動下加入了收費大軍。多收費多得利，多得利就要多收費，這種唇齒相依、相互激勵的膨脹機制，是導致過濫收費的經濟根源；（2）制度原因。 從收費制度自身的構成來看，雖已初步建立了收費管理的正式規(guī)則，但實施機制的軟化使剛性的約束落空；雖針對亂收費現(xiàn)象采取了一系列旨在加強集權的強制性措施，但分權讓利形成的利益格局及非正式約束并沒有發(fā)生相應的變遷。從收費制度與其他制度的均衡來看，政治體制改革，尤其是組織制度和用人制度改革的滯后是亂收費的外部制度原因；（3 ）理論上的原因。由于對亂收費的定義性質、功能特點、體系結構和機理規(guī)律缺乏系統(tǒng)研究，于是理論混亂造成收費的混亂，理論的蒼白造成收費的胡來。（注：伍世安：《中國收費研究》，中國財政出版社1997年第1 版。）

　　吳曉宇認為主要原因有五點：（1 ）對收費管理缺乏完善的監(jiān)管法律體系，行政法制監(jiān)督缺乏力度；（2）行政開支壓力大；（3）部門和地方政府領導的本位意識；（4）行政收費按規(guī)定是財政預算內收入， 但由于其項目多、數(shù)額小、收支相抵后余額不多，財政管理體制不順，出現(xiàn)大額收費，小額收稅的怪現(xiàn)象；（5 ）我國還沒有成立獨立的稅收司法體系，稅收執(zhí)法的環(huán)境差，無法保證先稅后費。（注：吳曉宇：《“費”改“稅”若干問題的研究》，《經濟研究參考》1998年第92期。）

　　李民認為亂收費從客觀方面看主要原因是：（1）機構臃腫， 經費嚴重不足；（2）部門職能交叉，造成多頭收費、多頭管理；（3）輿論宣傳失當；（4）急功近利搞建設。從管理方面看主要有政出多門、 按需取費、收支掛鉤。（注：李民：《治理亂收費問題的政策取向》，《經濟工作者學習資料》1998年第57期。）

　　朱蔭貴從傳統(tǒng)文化角度探討了亂收費的成因。我國古代就有“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的說法，在這一傳統(tǒng)的影響下，新時期某些頭腦中封建意識濃厚、手中又握有權力的人仍頑固認為：自己既為國家官員，就可以“代表國家”向屬下或管轄的人敲詐勒索撈取好處，而下屬掏錢上供也是天經地義的。從社會生活方面看，封建傳統(tǒng)文化的影響更為普遍，政府與企業(yè)的關系被看成是一種家長與孩子的關系。政府在批準企業(yè)成立時，認為是給了企業(yè)好處，因此企業(yè)賺錢后，回報政府也是理所當然的。（注：朱蔭貴：《從傳統(tǒng)文化角度看“亂收費”現(xiàn)象》，《改革內參》1998年18期。）

　　3.亂收費的危害。伍世安認為：亂收費加重企業(yè)負擔，分散了國家財力，加劇了分配不公，敗壞了社會風氣。（注：伍世安：《中國收費研究》，中國財政出版社1997年第1版。）

　　陳燦鑾認為：（1）削弱了國家宏觀調控能力， 表現(xiàn)為財政赤字不斷擴大、國家債務規(guī)模不斷擴大、嚴重制約“文衛(wèi)科教”事業(yè)的發(fā)展、影響國有企業(yè)改革進程、對產業(yè)結構調整功能減弱；（2 ）導致資源配置效率低下，造成人力、物力、財力的極大浪費；（3 ）限制稅收聚財功能，影響稅制改革的進程；（4）激發(fā)人員膨脹， 嚴重影響國家機構改革的進程；（5）損害政府形象，提供腐敗溫床， 危及國家的長治久安。（注：陳燦鑾：《清費改稅勢在必行》，《經濟研究參考》1998年第92期。）

　　吳曉宇從經濟方面分析過濫收費的危害有：阻礙經濟發(fā)展、沖擊國家稅收、危及企業(yè)經營、削弱國家的宏觀調控能力、對我國吸引外資造成負面的影響。在政治方面主要有：有的部門雇用社會閑散人員利用部門特權或壟斷權力，不按法定程序收費和處罰，態(tài)度惡劣，行為粗暴，影響了黨和政府的形象；一些收費部門亂用收費資金，助長了不正之風和腐敗現(xiàn)象的滋長。（注：吳曉宇：《“費”改“稅”若干問題的研究》，《經濟研究參考》1998年第92期。）

　　（三）費改稅的思路

　　當前規(guī)范收費管理體制，對推行費改稅的大思路人們已基本達成共識。即在正確劃分費稅界限的前提下，對那些具有稅收性質且易于管理的收費項目，要開設新稅種，也可以擴大現(xiàn)有稅種的稅基，統(tǒng)一征收。而對于那些必不可少的收費項目，分別納入“規(guī)費”和“使用費”系列，并改革收費管理體制、收費辦法和資金管理方式，納入政府統(tǒng)一預算，實行規(guī)范管理。在這一框架之下，學者們的具體思路、側重點又有所不同。比較有代表性的觀點有以下三種：韓鳳芹認為應在以下幾方面進行重點突破：（1 ）要對收費管理項目進行全面清理。保留規(guī)費和使用費，其余所有收費項目一律取消。保留的收費也要做到收之有據、標準明確、管理規(guī)范；（2 ）切實推行費改稅。改成稅的費是必須滿足國家履行政府職能所必需的，而且是能彌補現(xiàn)在國家職能的實現(xiàn)不完善的方面。具體說是要將社會保障、環(huán)保、教育、國有資源等方面的收費改成稅收；（3）配套措施。 主要有賦予省級地方政府一定的稅收立法權、轉變政府職能等。（注：韓鳳芹：《費改稅的現(xiàn)實選擇》，《經濟研究參考》1998年第65期。）

　　楊燦明認為應注意以下問題：（1）賦予地方政府稅收立法權； （2）要區(qū)別不同的對象、不同情況科學地進行稅目和稅率的設計；（3）現(xiàn)在不少地方財政部門成立了收費局，在費改稅的過程中要處理好收費局與稅務部門之間的關系；（4）費改稅事關大局，應先實行試點， 取得經驗后再推廣。（注：楊燦明：《關于“費”改“稅”的理論思考》，《財貿經濟》1998年第6期。）。

　　陳燦鑾認為費改稅應從以下幾點入手：（1）規(guī)范政府財政機制，具體的要求是要做到法制化、一元化；（2）先清理后規(guī)范。 糾正“畸形稅收”，實行費改稅；加強對行政司法規(guī)費的管理，加強收費項目審批、票據管理，收費支出管理、對收支情況進行審計監(jiān)督；（3 ）區(qū)別對待各類事業(yè)性收費，要綜合治理分步實施。（注：陳燦鑾：《清費改稅勢在必行》，《經濟研究參考》1998年第92期。）