減稅不能不考慮公平

　　世紀(jì)之交的美國總統(tǒng)大選引起全世界的矚目，不僅是因為它前所未有的鬧劇似的過程，而且還有新任總統(tǒng)小布什所提出的龐大的減稅計劃。根據(jù)這一計劃，美國政府將在未來9年內(nèi)降低稅收金額高達(dá)13000億美元之巨。這次的減稅是繼里根政府以來美國稅制的又一重大改革。布什此舉一出，當(dāng)即引起眾多非議。民主黨人猛烈抨擊該計劃會使美國財政吃緊；著名經(jīng)濟學(xué)家克魯格曼（Krugman）指出，這可能威脅美元強勢，迫使海外資金撤出，從而對美國股市造成沖擊；還有分析認(rèn)為，布什這一計劃只不過是共和黨為了拉攏人心的政治手段，并沒有充分考慮對聯(lián)邦預(yù)算及美國經(jīng)濟造成的負(fù)面影響；而在美國經(jīng)濟中舉足輕重的人物一一美聯(lián)儲主席格林斯潘（Greenpan）在不久前的美國國會預(yù)算委員會聽證會上也表示了對布什政府的這一減稅計劃的擔(dān)憂。那么，究竟這次的減稅能否成功呢？目前尚不得而知，但除了上述對財政和整體經(jīng)濟的考慮之外，我們還應(yīng)看到減稅產(chǎn)生的一個不容忽視的后果，那就是收入分配的不公平日益嚴(yán)重，這也是稅制改革中關(guān)乎民生、不能不考慮的問題。

　　降低聯(lián)邦所得稅對稅負(fù)分布的影響

　　美國聯(lián)邦所得稅從誕生至今發(fā)展迅速，從一個次要的稅種變?yōu)槁?lián)邦政府收入的主要來源。以1999年為例，聯(lián)邦所得稅收入已經(jīng)到12185.11億美元（其中個人所得稅10021.86億美元，公司所得稅2163.25億美元），占聯(lián)邦稅收總額63.54％。它在GDP中所占的比重也一度達(dá)到12.61％，1995年，這一比重為10.31％?？梢?，聯(lián)邦所得稅（尤其是聯(lián)邦個人所得稅）在美國經(jīng)濟社會中具有很重要的地位，聯(lián)邦所得稅的征收是關(guān)乎國計民生的一件事情。因而，美國政府每一次的稅制改革也主要是圍繞聯(lián)邦所得稅進(jìn)行的，這一次布什的減稅計劃也不例外。

　　然而，經(jīng)過無數(shù)次修訂才建立起來的美國聯(lián)邦所得稅制度，無論在平民百姓還是專家學(xué)者看來都是一個相當(dāng)糟糕的稅制。聯(lián)邦稅法極其煩瑣，以1994年版本為例，它共有205章，1564節(jié)，共兩大卷，厚達(dá)1400多頁，而且是大開本，小字號，另外還有五大卷的聯(lián)邦稅則，僅前四卷就已經(jīng)有6400多頁，一般納稅人根本不可能理解。每年因此而耗費的成本是非常驚人的。按照聯(lián)邦國稅局（the Internal Revenue Service，IRS）的估計，每個l040（一種最常用的個人所得稅申報表）納稅人要用68小時的時間來填寫，因此而損失的成本高達(dá)500億美元；稅制的復(fù)雜性使逃稅和避稅行為大行其道，80年代中期聯(lián)邦國稅局估計，逃稅總額超過1000億美元，美國審計總署則稱，1992年財政年度國稅局少收的稅款高達(dá)1270億美元。

　　許多專家學(xué)者，如奧斯曼（J.Hausman）、霍爾（Robert E.Hall）和拉布什卡（Alvin Rabushka）提出，這些弊端都是由于聯(lián)邦所得稅實行的高稅率帶來的，高稅率只會對高收入者有利，他們主張降低稅率以增加稅制的公平性。實際上，除去個別年份外，美國聯(lián)邦所得稅率（尤其是最高稅率）基本上是下降的，減稅的效果如何呢？先來看看美國歷史上三次較大的減稅。

　　一戰(zhàn)結(jié)束后，在美國財政部長默龍（Andrew Mellon）主持下，最高稅率從77％—下子降到25％。美國兩位學(xué)者在分析減稅前后的數(shù)據(jù)后提出，降低稅率后，富有階層在聯(lián)邦所得稅中的比例增加了近一倍，從29％上升到51％；而低收入階層的稅負(fù)比例由23％劇減為5％。

　　1964年，肯尼迪（John F.Kennedy）總統(tǒng)將稅率由20％—91％降為14％一70％，用聯(lián)邦國稅局的數(shù)據(jù)分析后同樣得出，降低稅率后，高收入階層的應(yīng)稅所得和稅負(fù)明顯增加，而低收入音的情況基本沒有變化。

　　80年代，里根總統(tǒng)實施了一系列減稅措施，結(jié)果是占人口l％的最高收入納稅人的個人所得稅比重從1981年的17.9％上升到1990年的25.6％，而占人口50％的較低收入者的稅負(fù)比重則從1981年的7.4％下降為1990年的5.7％。

　　霍爾和拉布什卡認(rèn)為，降低稅率帶來富人稅負(fù)比重的上升有三個原因：首先，低稅率使得富有階層將一部分資產(chǎn)從免稅項目或消費上轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)性用途，擴大了稅基，也減少了避稅行為；其次，由于稅率的降低，利益的誘導(dǎo)沒有那么強烈，隱瞞應(yīng)稅所得的情況也會減少；再有，稅率低了，意味著納稅人的稅后收入增加，這將激勵他們更努力地工作，結(jié)果使應(yīng)稅所得增加。

　　稅率降低的公平性效果

　　幾次降稅使富人的稅負(fù)比重增加是顯然的，那么，聯(lián)邦所得稅是否就更公平了呢？

　　1.兩種公平

　　在稅收上，經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為公平（fairness）有兩種含義：“縱向平等”（vertical equity），另一個是“橫向平等”（horizontal equity）。橫向平等是指具有相同境況的人的稅負(fù)也必須相等?？v向平等的含義是，具有較強支付能力的人應(yīng)該比支付能力較差的人付更多的稅。橫向平等比較容易實現(xiàn)， 因為最簡單的方法就是讓同等收入的人繳納同等稅收。而縱向平等是一個比較復(fù)雜的問題，而且越來越受到人們的重視，它已經(jīng)成為美國國會稅收立法中要考慮的重要因素。這一原則實際上是指整個稅負(fù)如何在各個收入階層之間分配的問題。然而，這一分配比例是否平等沒有一個客觀標(biāo)準(zhǔn)來評價，政治家們和專家學(xué)者對此意見不一。但就支付能力而言，我們至少可以認(rèn)為，如果一個納稅人的收入是另一個納稅人的n倍，那么前者與后者稅負(fù)之比至少不能小于n倍。這雖然不是一個很精確標(biāo)準(zhǔn)，但我們可以用它來大致衡量稅制的“縱向平等”。

　　前文提到的幾次降稅中，富人與窮人之間的稅負(fù)比例都是朝著這一方向變化的，最終結(jié)果是滿足或接近收入比例。比如，按照霍爾和拉布什卡的研究，在20年代的那次降稅過程中，收入在10萬美元以上的富人與收入不足1萬美元的窮人應(yīng)稅所得之比在10倍以上，降稅前他們總的稅額相差不大，分別為1.94億美元（富人）和1.55億美元（窮人）；而降低稅后窮人的總稅額降為O.33億美元，富人的總稅額則急升到3.62億美元，稅額之比上升到10倍左右。另外兩次降稅也使富人與窮人的稅負(fù)比更接近于所得比。因而、我們完全可以認(rèn)為，這幾次降稅的確使稅負(fù)更公平。但是，公平還有另一種更重要的含義，那就是“社會公平”（social fairness），而這一點我們可以用貧富差距來衡量。

　　2.稅率降低的同時貧富差距也在擴大

　　那么，聯(lián)邦所得稅率的降低是否也有助于縮小美國的貧富差距，從而有利于社會公平呢？我們先來看幾組數(shù)據(jù)：

　　從80年代初至今，美國低收入階層越來越絕對貧困。如果我們把美國收入階層分成10個等級，將最高層和最低層相比較的話，那么收入差距在80年代初是3.2倍，到1995年不降反升，達(dá)到4.4倍。而且這一期間，低收入階層的實際工資以年率1.3％的速度持續(xù)減少。1997年聯(lián)合國開發(fā)計劃署的一份報告說，美國的財富分配嚴(yán)重不平衡，占總?cè)丝?0％的富人的收入比占總?cè)丝?0％的窮人的收入多9倍。美國人口調(diào)查局的統(tǒng)計數(shù)字也表明，如今有15.1％，也即約4000萬美國人生活在貧困之中。

　　3.貧富差距擴大的主要原因

　　所以，不難看出，美國幾次個人所得稅的降低在使窮人少納稅的同時，卻使貧富差距擴大。乍看起來這似乎有點兒矛盾，仔細(xì)分析起來卻不然。從美國聯(lián)邦所得稅制身上我們能夠找到一些解釋。

　　首先，稅率的降低的確可以使納稅人的資產(chǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移，但是這一轉(zhuǎn)移在貧富之間是不平衡的。對于低收入者而言，他們原本就沒有多少資產(chǎn)，降稅后，發(fā)生轉(zhuǎn)移的資產(chǎn)就更加少了。對富人來講，情況就不一樣了，降稅前，他們手中持有大量免稅資產(chǎn)以逃避稅收。之所以這么做，是因為：美國稅法一般對投資所得征以高稅，而對投資損失的補償很少，在稅率很高的情況下，免稅或享有稅收優(yōu)惠的投資項目（如州和地方政府債券、石油和礦產(chǎn)業(yè)）與其它帶有風(fēng)險性的生產(chǎn)性投資相比顯然更顯吸引力。舉例來說，假定免稅債券的年利率為8％；一項有風(fēng)險的生產(chǎn)性投資：80％的可能得到12％的年收益率，20％的可能—無所獲，而且要繳納28％的所得稅，所以這效益率6.8％，這還是沒有損失的情況。所以，等到稅率降低后，富人們會再次對此作出權(quán)衡，如果將資產(chǎn)從免稅或其它稅收優(yōu)惠項目轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)性投資上使收益增加，他們當(dāng)然會作出轉(zhuǎn)移，由于稅率的降低幅度一般很大，轉(zhuǎn)移量也是相當(dāng)大的。這一行為帶來的收入的上升足以彌補稅率的降低，富人的稅負(fù)仍舊提高。從稅后所得來看，貧富差距有擴大的趨勢。

　　其次，低稅率對納稅人工作的激勵作用也是存在差異的。奧斯曼于1981年進(jìn)行了兩次引人注目的研究，他運用美國1975年的稅收資料（以個人所得稅為主），把它與不征稅情況相比，最后得出的結(jié)論是，美國實行的高稅率使有效勞動力供給下降了約8.2％，其中高稅率對于高收入階層勞動力供給的負(fù)效應(yīng)較大，幾乎是低收入階層的三倍。而降低稅率可以使整個社會的勞動力供給增加，而且降稅幅度越大，勞動力供給增長越大。然而，高收入者因減稅而增加的勞動力供給顯然要比低收入者來得大。比如，如果減稅30％，低收入者勞動力供給可以增加1.3％，而高收入者則增加4.6％。這—效應(yīng)也使得貧富差距擴大。

　　第三，美國稅法一個重要的原則就是所謂的累進(jìn)性（progressivity）。稅負(fù)隨所得的上升而上升，換句話說就是指納稅人的所得越高，其平均稅率就越高。為達(dá)到這一目的，美國聯(lián)邦所得稅一直采用累進(jìn)邊際稅率結(jié)構(gòu)，將所得劃分為不同的等級，分別適用于逐次上升的邊際稅率。雖然，收入等級已經(jīng)從最初的二十多個下降為1993年的三個，但仍然保持著累進(jìn)性。稅率降低使得納稅人應(yīng)稅所得上升，但由于低收入階層面臨的是所得范圍很小的較低所得等級，因而容易產(chǎn)生所得等級攀升（bracket Creep）現(xiàn)象，其結(jié)果使低收入納稅人的部分所得面臨更高的邊際稅率，從而使其平均稅率上升。對于富人而言，就不存在這一問題，他們本來就處于最高的所得等級，即使降稅后所得上升，也根本不會產(chǎn)生所得等級攀升，這就意味著他們的平均稅率有可能下降。

　　第四，現(xiàn)行所得稅中許多分項扣除和稅收抵免對低收入階層是不利的。比如說撫養(yǎng)兒童稅收抵免，當(dāng)納稅人的調(diào)整后毛所得在O-28000美元范圍內(nèi)時，其抵免比例從30％遞減到21％；而超過28000美元時，抵免比例統(tǒng)一為20％（1992年數(shù)據(jù)）。這同樣有可能造成低收入階層在享受降稅好處的同時，又使自己的平均稅率和實際邊際稅率上升。按照1992年的規(guī)定，我們以調(diào)整后毛所得較低的三口之家為例（為方便計算，作了簡化），假定—個離婚的成年人年收入（調(diào)整后毛所得）為26000美元，他還要撫養(yǎng)兩個小孩，每年的費用為4800美元，其它費用開支包括：住房貸款利息2500美元，600美元的藥品開支，4200美元的其它醫(yī)療費用以及搬家的費用500美元。計算后得出其平均稅率為4.54％。如果收入提高2001美元，他們享有的稅收優(yōu)惠將下降，平均稅率上升到5.72％，而實際邊際稅率則達(dá)到21.O 4％，比法定的邊際稅率15％高出許多。這不僅是低收入階層的稅后所得難以提高的原因，也說明了即使窮人的收入有所上升，貧富差距仍會擴大。

　　美國從誕生之日起就標(biāo)榜“自由、平等”，那么如此糟糕透頂和極不公平的稅收制度，為什么還能“生存”下來呢？這就得從美國聯(lián)邦稅法的立法程序上找原因了。一項提案從提出到交到總統(tǒng)手中，中間要經(jīng)過眾議院稅賦委員會聽證、眾議院表決、參議院財政委員會聽證、參議院表決、兩院聯(lián)合稅收委員會審議，最后才由總統(tǒng)簽署。每一個環(huán)節(jié)都可能要經(jīng)過無數(shù)次的辯論、修改，而最終還可能被否決。所以一項稅收提案的通過可以說是歷盡千辛萬苦，可到頭來最終的法案很可能已經(jīng)是面目全非了。在立法過程中，極具影響力的是那些院外活動集團（lobby），他們受雇于某些利益集團，專職在國會兩院外面活動，想盡辦法左右議員們的決策。這些利益集團從大量的稅收漏洞中獲得巨額利益，他們當(dāng)然不希望有人對此作出變動。一旦有提議觸動了他們的利益，他們會“竭盡所能”加以阻撓。事實上，不少經(jīng)濟學(xué)家都提出了比現(xiàn)行稅制好得多的方案，比如霍爾和拉布什提出的均一稅（the flat tax），然而都無法受到重視。即使是被人認(rèn)為較為成功的1986年稅制改革，也僅僅是將一部分稅收優(yōu)惠和稅收漏洞排除在外，富人依然可以使用各種手段逃避稅收，而窮人們的日子卻越來越不好過。

　　結(jié)語

　　從上面的分析中，我們可以看到，一次次的減稅，在一定程度上緩解了窮人的困境，但美國的貧富差距卻越來越大，社會收入分配益發(fā)的不公平。這樣，小布什總統(tǒng)提出的這一減稅計劃的堅定支持者都是美國的一些大公司也就不足為奇了。當(dāng)前，美國經(jīng)濟所面臨的三大難題是個人儲蓄率為負(fù)、企業(yè)和家庭債臺高筑、巨額的經(jīng)常項目赤字。初看起來，巨額的減稅對于刺激美國低迷的儲蓄，激勵人們工作，從而對刺激美國經(jīng)濟增長具有積極的作用。然而，其真正的前景并不樂觀。如果減稅造成經(jīng)濟環(huán)境的惡化，不僅無法刺激經(jīng)濟，相反會引起經(jīng)濟的后退。美國經(jīng)濟在經(jīng)歷了史無前例的高速增長期后，一些經(jīng)濟指標(biāo)已經(jīng)預(yù)示著一些潛在的問題：消費者信心連續(xù)四個月下降、制造業(yè)連續(xù)六個月萎縮、破產(chǎn)企業(yè)數(shù)目上升、失業(yè)率開始攀升、經(jīng)濟增長率降低到1.4％。美聯(lián)儲連續(xù)較大幅度的降息也已經(jīng)顯示了格林斯藩對此的關(guān)注。更值得注意的是，這個減稅計劃可能會弱化美聯(lián)儲降息的效果。所以說，一次次的減稅只不過在一定程度上緩解了窮人的困境，并不能說明美國社會公平狀況的好轉(zhuǎn)，而且我們也不能指望新的減稅能對美國經(jīng)濟產(chǎn)生多大的推動作用。它真正的效果如何，我們將拭目以待。