資源型城市系因礦產(chǎn)資源的開采而興起或發(fā)展壯大，其資源型產(chǎn)業(yè)在工業(yè)中占有較大比重的城市。一些地廣人稀、人口流動(dòng)性大的國家可以采取“礦竭人去”、“礦竭城衰”的做法，而中國是人口眾多但城市化水平卻不高的國家，而且許多資源型城市，如撫順，本溪、阜新、盤錦市區(qū)人口已經(jīng)超過或接近100萬，廢棄這樣的城市所帶來的后果是不可想象的。所以，從中國的現(xiàn)實(shí)情況看，要從根本上解決許多資源型城市出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、失業(yè)人員眾多、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。必須發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，稅收政策是政府的主要政策工具。為了促進(jìn)資源型城市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，政府既需要通過它籌措資金，又需要通過它來激勵(lì)各類企業(yè)主動(dòng)參與。文章主要從這兩個(gè)角度探討促進(jìn)資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的稅收政策，分別對(duì)應(yīng)于下面的對(duì)資源型城市給予稅收返還和在資源型城市進(jìn)行增值稅改革。

　　1　對(duì)資源型城市給予稅收返還

　　所謂稅收返還，是指中央與省級(jí)政府在資源型城市征收的稅收，主要包括資源型企業(yè)的增值稅和廣義的資源稅（即現(xiàn)行的資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等），部分或全部返還給資源型城市。

　　1.1　需要對(duì)資源型城市進(jìn)行財(cái)政援助

　　資源型城市，尤其是資源漸趨枯竭的資源型城市，一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢城市稅基薄弱，另一方面財(cái)政支出壓力大，同時(shí)需要應(yīng)付大量失業(yè)問題、環(huán)境治理問題、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多問題。因此，資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，必須進(jìn)行財(cái)政援助，以解決資源型城市財(cái)政入不敷出問題。

　　1.2　財(cái)政援助應(yīng)采取稅收返還方式

　　稅收返還是以資源型城市自己的稅收基數(shù)為基礎(chǔ)，這樣可以較好地兼顧效率與公平。如果上級(jí)政府以一事一議的方式通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付援助資源型城市，那么城市會(huì)把更多的精力投入于向上級(jí)要政策而不是經(jīng)營城市。而稅收返還政策將城市所獲的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與其稅基聯(lián)系在一起，進(jìn)行制度化，壓縮了城市與上級(jí)政府在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中博弈的收益空間和動(dòng)力，又使城市政府更加有動(dòng)力依賴自己的努力經(jīng)營城市擴(kuò)大稅基。

　　稅收返還可以在不額外增加稅收的前提下，有效地調(diào)整原料產(chǎn)區(qū)與加工工業(yè)區(qū)利益分配關(guān)系，使原料產(chǎn)區(qū)受益。相對(duì)于降低資源型企業(yè)稅率等其他手段，稅收返還的效果更好。

　　因此，稅收返還方式，應(yīng)作為中央與省級(jí)政府對(duì)資源型城市財(cái)政援助的常規(guī)手段和主要手段，而上級(jí)政府的其他財(cái)政援助作為輔助手段和特殊手段。

　　1.3　稅收返還優(yōu)子降低稅率

　　目前，社會(huì)上流行這樣的一個(gè)觀點(diǎn)：通過降低資源型企業(yè)的稅率（主要是增值稅）來解決“四礦”（礦業(yè)、礦山、礦工、礦城）問題“。這個(gè)觀點(diǎn)是有問題的，對(duì)此分析如下。

　　中國資源型產(chǎn)業(yè)中多數(shù)行業(yè)集中度較低。市場(chǎng)處于競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，可用一般的市場(chǎng)供給需求曲線分析稅收的歸宿，即誰承擔(dān)了稅收負(fù)擔(dān)。從圖1中可看出，對(duì)某個(gè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品征收X單位稅率后，這X單位稅率是由其供給方與需求方共同承擔(dān)。這意味著，對(duì)于資源型城市實(shí)施稅收返還，將這X單位稅率轉(zhuǎn)移支付給城市，相當(dāng)于資源需求方（主要在資源型城市外）因消耗資源而向資源型城市做出補(bǔ)償。中央政府的等額財(cái)政補(bǔ)貼，資源型城市從稅收返還方式中獲益多于資源型企業(yè)稅率的降低。當(dāng)然，這里沒有考慮到稅率對(duì)產(chǎn)品國際競(jìng)爭(zhēng)力的影響，受到國際競(jìng)爭(zhēng)威脅的中國鐵礦業(yè)存在自己的特殊性，需要降低稅率。因此，為實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)上下游產(chǎn)業(yè)利益分配關(guān)系，改善資源型城市財(cái)政狀況的目的，與其通過降低資源型企業(yè)的稅率，不如采用稅收返還。

　　1.4　實(shí)行稅收返還政策需注意問題

　　對(duì)于增值稅，應(yīng)區(qū)別增量與存量，對(duì)于近年來新增稅基返還的比例要高于原有稅基。可以促進(jìn)資源型城市政府努力經(jīng)營城市。

　　對(duì)現(xiàn)行資源稅征管體制進(jìn)行改革，特別是將其征管機(jī)構(gòu)——地礦行政部門，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入中央財(cái)政開支預(yù)算。這樣，才能保證資源稅不被挪用和稅收返還基數(shù)的可靠性。

　　2　在資源型城市進(jìn)行增值稅改革

　　為了促進(jìn)資源型城市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，需要政府給于資源型城市一定的稅收優(yōu)惠政策以鼓勵(lì)本地資源型企業(yè)實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、外地企業(yè)落戶、新企業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展。中國已經(jīng)實(shí)行中央與地方分稅制多年，為了吸引外來投資，各地爭(zhēng)相減免地方稅，所以只有國稅（主要是增值稅）的減免才能體現(xiàn)出對(duì)資源型城市的稅收優(yōu)惠政策。在國家正在醞釀增值稅制改革之際，文章結(jié)合資源型城市的特點(diǎn)，提出首先在資源型城市進(jìn)行增值稅改革試點(diǎn)。

　　2.1　增值稅的三種類型

　　從世界各國實(shí)施增值稅的實(shí)踐來看，根據(jù)稅基的寬窄不同，增值稅分為如下三種類型：

　　生產(chǎn)型增值稅。計(jì)算增值稅時(shí)，不允許扣除任何外購固定資產(chǎn)的價(jià)款，作為課稅基數(shù)的法定增值額除了包括納稅人新創(chuàng)造價(jià)值外，還包括當(dāng)期計(jì)入成本的外購固定資產(chǎn)價(jià)款部分。從整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)來看，這一課稅基數(shù)大體相當(dāng)于國民生產(chǎn)總值的統(tǒng)計(jì)口徑，故稱為生產(chǎn)型增值稅。

　　收入型增值稅。計(jì)算增值稅時(shí)，對(duì)外購固定資產(chǎn)價(jià)款只允許扣除當(dāng)期計(jì)入產(chǎn)品價(jià)值的折舊費(fèi)部分。從整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)來看，這一課稅基數(shù)相當(dāng)于國民收入部分，故稱為收入型增值稅。

　　消費(fèi)型增值稅。計(jì)算增值稅時(shí)，允許將當(dāng)期購入的固定資產(chǎn)價(jià)款一次全部扣除。從整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)來看，這一課稅基數(shù)僅限于消費(fèi)資料價(jià)值的部分，因而稱為消費(fèi)型增值稅。

　　2.2　三種類型增值稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響主要體現(xiàn)在以下方面

　　第一，對(duì)財(cái)政收入的影響不同。就稅基而言，消費(fèi)型增值稅的稅基最小，收入型增值稅的稅基次之，而生產(chǎn)型增值稅的稅基最大。

　　第二，對(duì)稅負(fù)結(jié)構(gòu)的重新分配以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響不同。收入型增值稅和生產(chǎn)型增值稅，在計(jì)算增值額時(shí)，部分允許或不允許扣除當(dāng)期購入固定資產(chǎn)，從而產(chǎn)生重復(fù)征稅。重復(fù)征稅不僅在一定程度上誘導(dǎo)加工行業(yè)的大力發(fā)展，抑制基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而且導(dǎo)致資金密集型的行業(yè)稅負(fù)明顯重于勞動(dòng)密集型的行業(yè)，這也體現(xiàn)出對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的逆向調(diào)節(jié)。

　　第三，對(duì)投資規(guī)模的影響不同。由于增值稅計(jì)算上的不同，消費(fèi)型增值稅，使投資主體享受了提前抵扣稅款的權(quán)利，客觀上會(huì)刺激投資（包括擴(kuò)大再生產(chǎn)的追加投資）的擴(kuò)張；收入型增值稅一般不改變?nèi)藗兺顿Y取向，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響是呈中性的；生產(chǎn)型增值稅對(duì)所有的消費(fèi)資料和所有投資（擴(kuò)大再生產(chǎn)投資和簡(jiǎn)單再生產(chǎn)固定資產(chǎn)）都課稅，并且重復(fù)課稅，從而抑制投資，特別是資本有機(jī)構(gòu)成高的投資。

　　2.3　建議進(jìn)行消費(fèi)型增值稅試點(diǎn)

　　目前，世界上已有110多個(gè)國家選擇實(shí)行了增值稅，其中只有包括中國在內(nèi)的7個(gè)國家仍在實(shí)行生產(chǎn)型增值稅。

　　考慮到目前中國中央政府財(cái)政仍相當(dāng)吃緊，短期內(nèi)不能在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)由生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)變，文章建議首先在典型的資源型城市實(shí)行消費(fèi)型增值稅試點(diǎn)，這樣做具有如下優(yōu)點(diǎn)：

　　糾正生產(chǎn)型增值稅對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域發(fā)展的抑制效應(yīng)。資源型城市中，原有支柱產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)且多屬資金密集型，中國目前實(shí)行的生產(chǎn)型增值稅政策使基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)重于加工業(yè)，對(duì)這些產(chǎn)業(yè)不利，進(jìn)而對(duì)資源型城市不利。

　　促進(jìn)國內(nèi)投資流向資源型城市，促進(jìn)資源型城市中企業(yè)的流入與發(fā)展。在資源型城市實(shí)行消費(fèi)型增值稅試點(diǎn)，相當(dāng)于資源型城市的投資比其他地區(qū)的投資額外享受了國家提供的無息貸款。會(huì)刺激該類地區(qū)投資的擴(kuò)張。

　　由于增值稅在中國中央財(cái)政收入中占重要地位。增值稅改革最好采取逐步過渡的實(shí)施方案，在小范圍內(nèi)試點(diǎn)就是一種可選擇的過渡方案。

　　3　結(jié)論

　　從上面的分析可以看出：稅收返還不僅較好地兼顧效率與公平，有效地調(diào)整了原料產(chǎn)區(qū)與加工工業(yè)區(qū)利益分配關(guān)系，而且使原料產(chǎn)區(qū)受益，相對(duì)于資源型企業(yè)稅率降低政策更加有效；中國的增值稅制度亟需改革，在資源型城市進(jìn)行消費(fèi)型增值稅試點(diǎn)，不僅對(duì)資源型城市現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展有利，而且還促進(jìn)國內(nèi)投資流向資源型城市，促進(jìn)資源型城市中企業(yè)的流入與發(fā)展。對(duì)資源型城市給予稅收返還，可為資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型籌措資金；在資源型城市進(jìn)行增值稅改革，可激勵(lì)各類企業(yè)主動(dòng)參與資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。這兩項(xiàng)政策，屬于促進(jìn)資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的稅收政策。