[摘　要]隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人們對環(huán)境的破壞也日趨嚴(yán)重，對人類生存環(huán)境的保護(hù)日益引起各國政府的重視。公共管制、收取排污費(fèi)、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段因其各自存在的弊端而難以達(dá)到治理環(huán)境污染的預(yù)期效果。所以要通過借鑒歐美國家的成功經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國國情、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)稅收制度。

　　[關(guān)鍵詞]環(huán)境保護(hù)稅；經(jīng)濟(jì)手段；污染治理

　　近年來，特別是改革開放后，我國的環(huán)境問題隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快及人口的增長而變得日趨嚴(yán)重。過度采伐和放牧使森林、草場等植被資源遭受嚴(yán)重破壞，造成水土流失和草場的退化，一些高能耗、重污染型企業(yè)迅速發(fā)展，使工業(yè)有害物質(zhì)的排放量驟增，加劇了對大氣、土壤和水源的污染。環(huán)境保護(hù)作為人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分，正在日益引起各國政府的重視，可持續(xù)發(fā)展成為人類的共同愿望和追求目標(biāo)。世界各國不斷探討運(yùn)用各種手段防止和治理環(huán)境污染，尤其是稅收手段成為一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家環(huán)境政策的重要組成部分。

　　一、各種治理環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)手段存在的弊端

　　對于解決像環(huán)境污染這樣的外部性問題，可以采取的方法很多，除了稅收以外，最主要的還有公共管制、收取排污費(fèi)、補(bǔ)貼等手段。這些經(jīng)濟(jì)手段相對于稅收來說，其自身都存在著一些弊端。

　?。ㄒ唬┕补苤拼嬖诘谋锥?。公共管制是政府作為社會(huì)公共利益的代言人，通過立法、行政法規(guī)等方式，限制某些影響非交易方經(jīng)濟(jì)行為的發(fā)生。公共管制在實(shí)施過程中有以下幾個(gè)問題：一是管制不僅需要政府規(guī)定污染產(chǎn)品的社會(huì)總量，而且還要為每一個(gè)企業(yè)規(guī)定個(gè)別的限量，這樣才能在總量超過規(guī)定水平時(shí)找到具體的責(zé)任者，否則就有可能出現(xiàn)某些單個(gè)企業(yè)的污染程度下降，但整個(gè)社會(huì)的污染增加的情況。但是要做到這一點(diǎn)就需要具體地了解每一個(gè)有關(guān)企業(yè)的成本情況，因?yàn)槿魏我粋€(gè)企業(yè)成本曲線的變動(dòng)都會(huì)影響管制的有效性。二是對社會(huì)環(huán)境變化缺乏適應(yīng)性。政府所規(guī)定的產(chǎn)出水平只是在固定的供給與需求條件下才被認(rèn)為是符合效率的，而在實(shí)踐中，生產(chǎn)者的技術(shù)改進(jìn)和消費(fèi)者的偏好是不斷發(fā)生變化的，政府的限制水平必須根據(jù)這些變化而調(diào)整，修正其管制目標(biāo)，否則經(jīng)過一段時(shí)間后，其所確定的管制目標(biāo)往往已經(jīng)偏離了帕累托最優(yōu)。三是管制需要政府掌握一定的信息。政府的任何干預(yù)方式都存在信息方面的問題，但不同的干預(yù)方式對信息的要求是不一樣的。公共管制要求政府要首先了解生產(chǎn)者的供給曲線，即這一產(chǎn)品的內(nèi)部邊際成本；其次了解消費(fèi)者的需求曲線；再次要對外部邊際成本進(jìn)行衡量，并算出其社會(huì)價(jià)值。這樣政府才能根據(jù)需求曲線與社會(huì)邊際成本的交點(diǎn)來決定一個(gè)有效率的產(chǎn)出水平，并規(guī)定這類產(chǎn)品生產(chǎn)者的產(chǎn)出量不得超過這一水平。第四，最為重要的是，管制僅僅限制了污染的水平，但沒有將外部成本轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的內(nèi)部成本，這就不能產(chǎn)生促使企業(yè)減少污染的激勵(lì)機(jī)制，而且限量會(huì)阻止企業(yè)間的競爭，使得這一行業(yè)有可能獲得壟斷利潤。

　?。ǘ┉h(huán)境補(bǔ)貼政策存在的弊端。環(huán)境補(bǔ)貼政策是政府根據(jù)企業(yè)進(jìn)行污染防治所發(fā)生的費(fèi)用，針對企業(yè)排污量的減少程度給予補(bǔ)貼。目的是讓企業(yè)在不減少產(chǎn)品供給的前提下，加強(qiáng)對污染技術(shù)和設(shè)備的投入，達(dá)到降低環(huán)境污染的目的。但其不足之處在于：一是補(bǔ)貼加重了政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，對發(fā)展中國家來說，政府往往沒有充足的資金來滿足補(bǔ)貼的需要，所以要減少其他方面的開支或增加其它方面的稅收來彌補(bǔ)這項(xiàng)開支。二是由于補(bǔ)貼的存在，污染企業(yè)的利潤可能較高，這會(huì)降低該行業(yè)的退出率，鼓勵(lì)新的生產(chǎn)者進(jìn)入該行業(yè)，同時(shí)補(bǔ)貼會(huì)刺激本來不污染的企業(yè)為獲得補(bǔ)貼而排污，并且只要補(bǔ)貼的激勵(lì)高于治理污染的邊際費(fèi)用，企業(yè)就會(huì)增加排污，以求得到更多的財(cái)政補(bǔ)貼。從整體看，企業(yè)的污染程度可能還會(huì)加重。三是補(bǔ)貼扭曲了資源的市場價(jià)格，導(dǎo)致一些資源的浪費(fèi)和濫用。隨著時(shí)間的推移，補(bǔ)貼可能會(huì)成為對有關(guān)行業(yè)的一種隱蔽式保護(hù)。反映環(huán)境目標(biāo)的合理補(bǔ)貼水平一般很難精確地確定，合理與不合理之間的界限可能很模糊，該行業(yè)的保護(hù)者們施加壓力使補(bǔ)貼逐步提高相對比較容易。這樣，不僅達(dá)不到治理環(huán)境的目的，反而會(huì)助長企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面采取消極貽工的態(tài)度。

　?。ㄈ┦杖∨盼圪M(fèi)存在的弊端。對造成環(huán)境污染的企業(yè)收取排污費(fèi)是我國目前治理環(huán)境污染采取的主要方法。但多年來在排污費(fèi)的征收中存在著很多問題：一是排污費(fèi)征收難。我國現(xiàn)行的污染防治是以達(dá)標(biāo)控制為目標(biāo)，所謂達(dá)標(biāo)，是指排污者外排的污染物要達(dá)到國家規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，排放超過標(biāo)準(zhǔn)，要交納排污費(fèi)，并且企業(yè)要盡快治理達(dá)標(biāo)，即：“誰污染誰付費(fèi)，誰污染誰治理”。但實(shí)際情況往往是企業(yè)只交費(fèi)，不治理，或者少交費(fèi)甚至不交費(fèi)。二是排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低。據(jù)有關(guān)部門測算，我國排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為污染源治理設(shè)施運(yùn)行成本的50%左右，某些項(xiàng)目的排污費(fèi)甚至不及污染治理設(shè)施運(yùn)行成本的10%.因此，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，實(shí)行“超標(biāo)排污費(fèi)低于治理費(fèi)”政策必然導(dǎo)致企業(yè)滿足于超標(biāo)排污，交納超標(biāo)排污費(fèi)，而不積極治理污染。三是過分強(qiáng)調(diào)誰污染誰治理，無論在技術(shù)上、資金上、管理上都會(huì)產(chǎn)生許多難以解決的矛盾。目前，在我國普遍存在“重發(fā)展輕保護(hù)”的社會(huì)意識(shí)，污染防治還沒有成為大多數(shù)排污者的自覺行為，不僅治理工程會(huì)被種種借口予以拖延甚至遺漏，而且建成后的有效運(yùn)轉(zhuǎn)也往往難以保證。四是截留污染治理資金問題突出。我國財(cái)政返還環(huán)保部門的環(huán)保補(bǔ)助資金是要求嚴(yán)格按規(guī)定的二八比例掌握使用，但實(shí)際工作中，很多環(huán)保部門不同程度地存在著自身建設(shè)支出擠占污染源治理資金的問題，一些環(huán)保部門甚至將全部排污費(fèi)用于自身經(jīng)費(fèi)支出。

　　二、國外環(huán)境稅制的成功經(jīng)驗(yàn)

　　開征環(huán)保稅是由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古最先提出的，他的觀點(diǎn)已經(jīng)為西方發(fā)達(dá)國家普遍接受。歐美各國的環(huán)保政策逐漸減少直接干預(yù)手段的運(yùn)用，越來越多地采用生態(tài)稅、綠色環(huán)保稅等多種特指稅種來維護(hù)生態(tài)環(huán)境，針對污水、廢氣、噪音和廢棄物等突出的“顯性污染”進(jìn)行強(qiáng)制征稅。荷蘭是征收環(huán)境保護(hù)稅比較早的國家，為環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)的稅收主要包括燃料稅、噪音稅、水污染稅等，其稅收政策已為不少發(fā)達(dá)國家研究和借鑒。此外，1984年意大利開征了廢物垃圾處置稅，作為地方政府處置廢物垃圾的資金來源，法國開征森林砍伐稅，歐盟開征了碳稅。目前，歐美國家征收的環(huán)境稅概括起來有：1 對排放污染所征收的稅，包括對工業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)過程中排放的廢水、廢氣、廢渣及汽車排放的尾氣等行為課稅，如二氧化碳稅、水污染稅、化學(xué)品稅等。2 對高耗能、高耗材行為征收的稅，也可以稱為對固體廢物處理征稅，如潤滑油稅、舊輪胎稅、飲料容器稅、電池稅等。3 為減少自然資源開采、保護(hù)自然資源與生態(tài)資源而征收的稅，如：開采稅、地下水稅、森林稅、土壤保護(hù)稅。4 對城市環(huán)境和居住環(huán)境造成污染的行為征稅，如：噪音稅、擁擠稅、垃圾稅等。5 對農(nóng)村或農(nóng)業(yè)污染所征收的稅，如：超額糞便稅、化肥稅、農(nóng)藥稅等。6 為防止核污染而開征的稅，主要有鈾稅。這些環(huán)境稅收手段加強(qiáng)了環(huán)保工作的力度，取得了顯著的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。芬蘭全國二氧化碳的排放量已從80年代初的每年60萬噸減少到幾萬噸；美國多年來堅(jiān)持利用環(huán)保稅收政策，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，取得了顯著成效，其中最明顯的例子是雖然汽車數(shù)量不斷增加，但目前二氧化碳的排放量卻比70年代減少了80%，空氣質(zhì)量得到很大的改善。與發(fā)達(dá)國家相比，我國在環(huán)境與資源保護(hù)方面雖然也采取了一些稅收措施，但比較零散且在整個(gè)稅收體系中所占比重較小，無法充分起到調(diào)節(jié)作用，也無法滿足環(huán)境保護(hù)所需資金。嚴(yán)格地說，我國不存在真正意義上的生態(tài)稅，而且某些稅收優(yōu)惠政策在扶持或保護(hù)一些產(chǎn)業(yè)或部門利益的同時(shí)，卻對生態(tài)環(huán)境造成了污染和破壞。如對農(nóng)膜、農(nóng)藥尤其是劇毒農(nóng)藥免征增值稅，雖然有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格，保護(hù)農(nóng)民的利益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但農(nóng)藥和農(nóng)膜的大量使用卻直接造成對生態(tài)和環(huán)境的嚴(yán)重污染和破壞。現(xiàn)行消費(fèi)稅雖然對某些污染產(chǎn)品、高能耗消費(fèi)品及不能再生和替代的資源性消費(fèi)品進(jìn)行征收，但主要政策目標(biāo)仍是控制和調(diào)節(jié)奢侈消費(fèi)行為，強(qiáng)調(diào)財(cái)政作用，其環(huán)保意義不大。

　　三、建立與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)稅收制度

　　針對我國的環(huán)境狀況和現(xiàn)行稅制中有關(guān)環(huán)境保護(hù)稅收措施存在的不足，同時(shí)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，在進(jìn)一步完善現(xiàn)行具有環(huán)保功能的稅收措施的基礎(chǔ)上，盡快研究開征環(huán)境保護(hù)稅，使其作為環(huán)境稅收制度的主體稅種，構(gòu)建起一套科學(xué)、完整的環(huán)境稅收制度體系，成為越來越多的專家學(xué)者的共識(shí)。隨著中國經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及與稅收政策相關(guān)的法律基礎(chǔ)、社會(huì)條件的成熟，在充分考慮民眾的承受能力的基礎(chǔ)上，建立我國的環(huán)境保護(hù)稅制的條件也日益成熟。

　　（一）社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境已基本具備。我國20多年的經(jīng)濟(jì)體制改革的過程就是市場機(jī)制在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的調(diào)節(jié)作用不斷擴(kuò)展和不斷加強(qiáng)的過程，而完備的市場體系是環(huán)境稅能夠有效發(fā)揮作用的先決條件。原因就在于完備的市場體系使得價(jià)格信號(hào)對自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)具有越來越充分的刺激作用。在不斷完善的市場經(jīng)濟(jì)體系中，環(huán)境稅收手段的行為激勵(lì)作用就有可能發(fā)揮作用。同時(shí)我國現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)法體系中立法和執(zhí)法的機(jī)構(gòu)和程序也都基本建立。在此基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)相關(guān)法律條款和規(guī)定，增添有關(guān)環(huán)境稅收立法的條款，是極為可能的。

　　（二）公共財(cái)政功能基本健全。目前，中國政府的公共財(cái)政基本實(shí)現(xiàn)了資金的配置、分配和穩(wěn)定的功能。1994年開始的財(cái)稅改革取得了成功，適合于市場經(jīng)濟(jì)的稅制已基本建立，稅收作為主要的財(cái)政工具，宏觀調(diào)控作用在不斷增強(qiáng)。政府通過調(diào)整稅率，改變公共支出和稅種的組成，已經(jīng)能夠影響物價(jià)水平、就業(yè)水平和經(jīng)濟(jì)增長。在這種前提下，環(huán)境稅收有可能影響并改變不同環(huán)境影響下生產(chǎn)活動(dòng)的產(chǎn)出水平。

　?。ㄈ┉h(huán)境稅的社會(huì)可接受性提高。隨著生活質(zhì)量的提高，人們對環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，希望并支持政府采取強(qiáng)有力的政策措施改善環(huán)境，公眾的環(huán)境素質(zhì)和參與環(huán)境保護(hù)的程度普遍有了提高。同時(shí)，稅收體系的不斷完善，所得稅等與普通民眾密切聯(lián)系的稅收在稅收結(jié)構(gòu)中比例的不斷增大，使得稅收逐漸深入到普通民眾的生活中，并逐步被普通百姓接受。環(huán)境意識(shí)和稅收意識(shí)的不斷提高，為環(huán)境稅收的成功實(shí)施并發(fā)揮刺激作用提供了必要的社會(huì)條件。但是，由于環(huán)境服務(wù)所具有的公共物品特征以及稅收所具有的收入再分配功能，在環(huán)境稅的設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中，必須對環(huán)境稅的社會(huì)公平性問題進(jìn)行深入研究，以提高其社會(huì)可接受程度。

　?。ㄋ模┍匾臋C(jī)構(gòu)設(shè)置。環(huán)境稅收的實(shí)施需要稅務(wù)部門和環(huán)境管理部門的協(xié)同努力。過去20多年中，環(huán)境管理部門在制定和執(zhí)行現(xiàn)有的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策方面，已經(jīng)獲得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可為環(huán)境稅收政策的制定和實(shí)施所借鑒。同時(shí)，隨著環(huán)境保護(hù)部門能力的加強(qiáng)，環(huán)保部門可以提供技術(shù)上的支持。另外，現(xiàn)有稅務(wù)部門較為完善的機(jī)構(gòu)設(shè)置和強(qiáng)大功能，將保證環(huán)境稅收的征收能夠順利執(zhí)行。

　?。ㄎ澹┩獠凯h(huán)境的影響。隨著市場經(jīng)濟(jì)改革和國有企業(yè)的轉(zhuǎn)制改制，企業(yè)對市場信號(hào)日趨靈敏，更加注重降低包括環(huán)境成本在內(nèi)的所有成本，逐步樹立企業(yè)的“綠色”形象。企業(yè)可以通過“綠色”產(chǎn)品來提高自己的競爭力，因?yàn)樵诂F(xiàn)階段，價(jià)格競爭已經(jīng)不是影響企業(yè)產(chǎn)品競爭力的唯一的因素。這些轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化提供了實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

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