一、個人所得稅的功能定位

　　有的學(xué)者認(rèn)為要大幅度提高個人所得稅的比重，以便建立以個人所得稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，發(fā)揮所得稅“自動穩(wěn)定器”等宏觀調(diào)節(jié)作用，使稅制改革與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。這是似是而非的論調(diào)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還有漫長的道路要走，我國在整體上還沒有建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，我國還處在社會主義初級階段，這是最基本的國情。

　　社會主義初級階段的首要特征是生產(chǎn)力落后，人均國民生產(chǎn)總值仍居世界后列，就平均而言我國還只是基本解決了溫飽問題。加上由于收入分配嚴(yán)重兩極分化，一部分地區(qū)、一部分人口的收入水平和社會水準(zhǔn)已日益接近西方發(fā)達(dá)國家的水平，但絕大部分地區(qū)、絕大部分人民生活水平較低，貧困人口占很大比重。大多數(shù)人口或家庭所獲得的收入還只能維持最基本的生活需要，并無能力繳納個人所得稅。更何況我國推行以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，稅含價(jià)中，國家的大多數(shù)稅款是居民在購物或消費(fèi)時無感覺地支付給了國家。這種情況表明，不能以所謂收入向個人傾斜、個人儲蓄存款增加作為理由說明個人所得稅可以成為主體稅種，因?yàn)槭杖胂騻€人傾斜主要是向少數(shù)人傾斜，個人儲蓄存款增加也主要是少數(shù)人儲蓄存款的增加。在這種情況下個人所得稅主要應(yīng)針對具有較高收入的人口群，而不是普遍地對大部分個人或家庭征收。因此，在整個社會主義初級階段，個人所得稅不可能成為對大多數(shù)個人或家庭普遍征收的稅種，個人所得稅在執(zhí)行稅收的財(cái)政職能中不可能起主要作用。

　　還有人主張可通過調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，即在總收人不變的情況不，通過減少流轉(zhuǎn)稅比例的辦法來提高個人所得稅的比重，從而使個人所得稅成為主體稅種（徐鎮(zhèn)慶等，1998），這也是似是而非的觀點(diǎn)。且不說沒有必要，即使有必要也沒有可能。流轉(zhuǎn)稅是可轉(zhuǎn)嫁稅，流轉(zhuǎn)稅的負(fù)擔(dān)落向何處，取決于多數(shù)因素，如所課征商品的需求價(jià)格彈性和供求價(jià)格彈性。流轉(zhuǎn)稅的減少，并不意味著個人收入就會相應(yīng)增加，流轉(zhuǎn)稅減稅直接影響課稅商品的需求和供給。即使假定流轉(zhuǎn)稅總體的減稅幅度與個人收入總體增加幅度相同，具體到每一個人時，其獲得的收入增加是不均等的，在這種情況下無法進(jìn)行稅制轉(zhuǎn)換的設(shè)計(jì)。再退一步說，稅制的轉(zhuǎn)換可以實(shí)施，但由于在征管上要從面對相對少數(shù)的企業(yè)納稅人（特別是納稅大戶）轉(zhuǎn)變?yōu)槊鎸Ρ姸嗟膫€人納稅人，要么征稅成本會劇增，要么稅款要大量流失，要保證財(cái)政收入不變，就必然要提高稅率。流轉(zhuǎn)稅稅含價(jià)中，負(fù)稅人實(shí)際支付了稅收卻沒有負(fù)擔(dān)感覺，而轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人所得稅，稅收直接從收入中扣除，就會產(chǎn)生負(fù)擔(dān)感覺，稅率越高這種感覺越明顯。在目前的社會環(huán)境下，這種改革缺乏可承受的社會心理。個人所得稅比重的提高根本上取決于人均收入水平的提高，當(dāng)人均收入水平較低時，個人所得稅不可能充當(dāng)主體稅種。

　　在我國社會主義初級階段，個人所得稅不可能成為主體稅種。但也不可否認(rèn)隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長和人均收入水平的提高，稅收征管的加強(qiáng)，個人所得稅占財(cái)政收入的比重會有所提高。而且受社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和發(fā)展的要求，個人所得稅在收入分配的調(diào)節(jié)上將起重要作用。

　　個人所得稅可作為一個重要的經(jīng)濟(jì)手段，加入到對收入分配不公進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)的杠桿體系中，與遺產(chǎn)稅、贈予稅、社會保險(xiǎn)稅等其它稅收手段和稅收以外的其它法律的、經(jīng)濟(jì)的手段一起對收入分配特別是生產(chǎn)資料個人占有引起的過高的收入差別進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)，以維護(hù)社會主義制度的健康發(fā)展，實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)。但，我國目前收入分配不公，主要表現(xiàn)在工資外收入的差距，而目前我國個人所得稅中，工薪階層繳納的比例為52.7%，個體戶繳納的比例為29%，兩項(xiàng)合計(jì)超過80%.加上來源于個人所得稅的收入進(jìn)入預(yù)算一般項(xiàng)目，用于政府開支，個人所得稅對收入分配的調(diào)節(jié)功能幾乎沒有，需要通過制度改革來加以改變。

　　個人所得稅屬直接稅，納稅人如果不清楚其用途或清楚被用于與納稅人的整體利益相悖的領(lǐng)域，即使稅收負(fù)擔(dān)不重，也會有被迫感、痛惜感，直至產(chǎn)生被剝奪感。這與間接稅不同，在間接稅情況下，納稅人與負(fù)稅人不一定一致，負(fù)稅人沒有間接稅的感受。個人所得稅只有讓納稅人通過某種方式清楚其正當(dāng)用途并能有效知情、監(jiān)督時才能長期存在。在目前我國個人所得稅不是主體稅收的情況下，可通過設(shè)計(jì)稅收收入與專項(xiàng)預(yù)算支出（讓人民得到實(shí)惠的看得見的項(xiàng)目）掛鉤的辦法來實(shí)現(xiàn)上述要求。

　　二、個人所得稅稅制設(shè)計(jì)原則

　　引入一項(xiàng)現(xiàn)代的制度只是一個開端，而要培育起使該現(xiàn)代制度有效運(yùn)作的社會文化，是一項(xiàng)更為艱難的任務(wù)。在還不存在西方模式個人所得稅得以有效運(yùn)行的社會文化的前提下，完善個人所得稅的方向不是所謂國際接軌，而是著眼于稅法規(guī)定與實(shí)際執(zhí)行相一致，在最小征收成本條件下完整實(shí)行。要做到這一點(diǎn)，在制度設(shè)計(jì)時，必須遵循下列原則：

　　1.國情原則。

　　這是完善所有稅收制度也是完善個人所得稅的第一原則。稅制改革完善，不能簡單地學(xué)習(xí)西方做法。即使是公認(rèn)科學(xué)合理的管理辦法，也要根據(jù)我國國情進(jìn)行改造。結(jié)合國情的創(chuàng)新是解決問題的根本途徑。國情這個概念包括生產(chǎn)力水平、經(jīng)濟(jì)政治制度，還包括文化特點(diǎn)和由其決定的人與人關(guān)系處理規(guī)則、政治家的行為、基層征收人員的行為、納稅人的行為。行為表明人們對稅法規(guī)則的態(tài)度，是采取遵守的態(tài)度、部分遵守的態(tài)度還是漠視的態(tài)度。態(tài)度又取決于負(fù)擔(dān)水平和違法被處罰預(yù)期成本之間的權(quán)衡。如果負(fù)擔(dān)水平不高，人們交納稅收不感到十分心疼，同時又能知曉稅款的用途時，遵守稅法的態(tài)度就會占上風(fēng)。如果負(fù)擔(dān)很重，偷漏稅的利益很大，被處罰的預(yù)期成本不大，人們就愿意選擇違反稅法。因此適應(yīng)國情的對策是低負(fù)擔(dān)、寬稅基和受益明確相結(jié)合。

　　2.低負(fù)擔(dān)原則。

　　在違法被處罰的預(yù)期成本不高的情況下，應(yīng)當(dāng)采取低稅率、低負(fù)擔(dān)、寬稅基、嚴(yán)管理、易征收的辦法，盡量減少對偷漏稅的利益誘惑，使偷漏稅意義不大，繳稅也不心疼。在違法被處罰的預(yù)期成本不高的情況下，高稅率必然誘惑偷稅；越自動的機(jī)制（如憑發(fā)票就得到稅額抵扣或退稅）必然導(dǎo)致越嚴(yán)重的騙稅、欺詐；越細(xì)致的差別政策、越嚴(yán)格的審批制度必然產(chǎn)生越多的尋租行為和越嚴(yán)重的腐敗，從而使政策越偏離初衷。相當(dāng)多的人認(rèn)為，稅率低了，就達(dá)不到調(diào)節(jié)的目的。這種說法看起來有道理，但具體結(jié)合我國的情況，就不一定正確。調(diào)節(jié)作用不能只停留在制度設(shè)計(jì)上，最關(guān)鍵的是要能執(zhí)行，稅率定得高，且不說影響效率，首先是偷漏稅的誘惑大，在我國偷漏稅被處罰的預(yù)期成本很低的情況下，結(jié)果不僅不能按高稅率征稅，就連基本的稅收也收不到，何談?wù){(diào)節(jié)作用。這里有征管上的問題，但也有制度設(shè)計(jì)上的問題。

　　3.有效運(yùn)行原則。

　　稅法規(guī)定要明確具體，規(guī)則要詳細(xì)，避免含糊不清。我們自己創(chuàng)造的在基層行之有效的管理辦法要充分吸收，使之具有法律依據(jù)，這也是中國式個人所得稅的應(yīng)有之意。

　　我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)差別已十分嚴(yán)重，全國一刀切的辦法不可能有效運(yùn)行，個人所得稅應(yīng)當(dāng)在基本原則（如范圍、稅基、居民身份、負(fù)擔(dān)水平）上實(shí)行全國統(tǒng)一，扣除標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行相對數(shù)和絕對數(shù)相結(jié)合，并且可選擇。征收方式上應(yīng)當(dāng)實(shí)行規(guī)范征收與簡易征收相結(jié)合，管理辦法可因地制宜、內(nèi)外應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待（有協(xié)定的貫徹國民待遇原則）。管理上著眼于個人收入信息的適時跟蹤、科學(xué)整理、妥善保存、及時更新。引入財(cái)產(chǎn)和收入評估制度。個人所得稅管理要與企業(yè)稅收、社會保險(xiǎn)稅、銀行業(yè)務(wù)聯(lián)動。個人所得稅和企業(yè)所得稅制度應(yīng)當(dāng)合并設(shè)計(jì)，以避免重復(fù)規(guī)定。

　　三、個人所得稅的模式選擇

　　1.納稅人規(guī)則。

　　我國要堅(jiān)持居民稅收管轄權(quán)和收入來源地稅收管轄權(quán)并行應(yīng)用原則。在我國擁有永久住所，或沒有永久住所但在我國連續(xù)五年每年逗留183天以上者從第六年開始，確定為永久居民，就其來源于境內(nèi)外一切應(yīng)稅所得（不論是否匯入我國）承擔(dān)無限納稅責(zé)任。在中國境內(nèi)沒有永久住所，但在一個納稅年度內(nèi)在中國境內(nèi)連續(xù)或累計(jì)逗留183天以上者為中國居民，也必須就其從中國境內(nèi)外所得承擔(dān)納稅責(zé)任，但境外所得以匯入原則征稅，即匯到中國的部分才要納稅，沒有匯入的部分不納稅。在中國境內(nèi)沒有永久住所且在一個納稅年度內(nèi)在中國境內(nèi)逗留不到183天者為非居民，只就其來源于中國境內(nèi)所得承擔(dān)納稅責(zé)任。

　　2.征稅范圍和稅基。

　　個人所得稅應(yīng)是個人非營利所得稅。非營利事業(yè)所得，包括獨(dú)立個人勞務(wù)所得（包括合伙企業(yè)的合伙人收入）、非獨(dú)立個人勞務(wù)所得（主要工資薪金）、被動投資所得（股息、利息、特許權(quán)使用費(fèi)）、不動產(chǎn)所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得（資本利得）、其他所得。征稅所得范圍應(yīng)限定在工資薪金所得、各種勞務(wù)所得、投資所得（包括利息、股息、特許權(quán)使用費(fèi)所得等）、財(cái)產(chǎn)租賃和轉(zhuǎn)讓所得等非營利性質(zhì)的所得，也就是將合伙企業(yè)、個體工商業(yè)戶的所得稅并入企業(yè)所得稅或營利事業(yè)所得稅中，這可使個人所得稅法律簡明，避免用大量的篇幅規(guī)定有關(guān)成本費(fèi)用（包括存貨計(jì)價(jià)、折舊計(jì)算、財(cái)務(wù)費(fèi)用和管理費(fèi)用攤銷等）的規(guī)則，避免與企業(yè)所得稅的內(nèi)容重復(fù)，也避免個人所得稅和企業(yè)所得稅對同一筆所得的重復(fù)征稅。為了解決這一問題也可以將個人所得稅法和企業(yè)所得稅法合并立法。

　　為了保證我國的個人所得稅易于征管，目前列入征稅所得范圍的應(yīng)主要是規(guī)則性、周期性、以貨幣表現(xiàn)（包括有價(jià)證券）的所得，某些原可以用貨幣表現(xiàn)的實(shí)物收入要折算為貨幣所得。對推算所得、偶然所得一般不列入征稅所得范圍。對可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金的福利性收入要列入征稅所得范圍。對多數(shù)與職務(wù)或所在單位有關(guān)的“待遇”性實(shí)際所得，應(yīng)著眼于深化市場取向改革，逐步將“暗補(bǔ)”即隱性收入轉(zhuǎn)化為“明補(bǔ)”即顯性、賬面收入，如取消福利性分房、專車制度改為車費(fèi)補(bǔ)貼制度等，改革以后，這些所得也屬于規(guī)則性所得應(yīng)列入征稅所得范圍。應(yīng)摒棄只能將合法性所得納入征稅所得范圍和征了稅的收入即為合法收入的舊觀念，在確定征稅所得范圍上應(yīng)遵循所得稅法獨(dú)立原則，不管所得是否合法（在進(jìn)入法律訴訟程序并做出判決前，有時很難確知一項(xiàng)所得來源合法與否），凡能增加一個人負(fù)擔(dān)能力的所得都可以是應(yīng)稅所得，只要其符合稅法規(guī)定。隨著股份公司的發(fā)展，為避免對公司分配利潤的雙重征稅，對個人獲得的股息應(yīng)采取“歸集抵免制”，準(zhǔn)予抵免在公司階段已納稅收。

　　盡量縮小免稅范圍。建議免稅范圍：由財(cái)政預(yù)算開支的政府獎金和特殊津貼、撫恤費(fèi)、救濟(jì)金，外交代表收入。不包括保險(xiǎn)賠款、軍人轉(zhuǎn)業(yè)或復(fù)員費(fèi)、安家費(fèi)、退職費(fèi)、國債和國家發(fā)行的金融債券利息等。退休金可減半征收或免稅。

　　3.負(fù)擔(dān)政策選擇和扣除及稅率制度設(shè)計(jì)。

　　負(fù)擔(dān)政策首先體現(xiàn)在稅率，稅率的確定不僅涉及稅負(fù)高低這一稅收制度設(shè)計(jì)的核心問題，而且對稅制運(yùn)行情況有著關(guān)鍵性的影響。如果稅率定得過高，會使納稅人感到犧牲過大而且很不公平，往往會促使他們選擇收入隱性化（如不要求過高工資而要求較高的實(shí)際福利）或者在契約中要求稅后凈收入。在當(dāng)前的社會中，能獲得高的賬面貨幣收入的人一般具有一技之長，在市場交易中處于“賣方市場”的地位，將個人所得稅轉(zhuǎn)嫁于雇主往往成功。這種情況的出現(xiàn)，意味著高稅率特別是高的邊際稅率對高收入進(jìn)行調(diào)節(jié)的政策目標(biāo)難以達(dá)到。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，個人所得稅要承擔(dān)調(diào)節(jié)收入分配的職責(zé)，就必然要求實(shí)行高稅率、多檔次的累進(jìn)稅率制。實(shí)踐證明這種觀點(diǎn)不一定正確。高稅率、多檔次稅率制往往難以行之到位，難以行之到位的稅制就無法實(shí)現(xiàn)其既定調(diào)節(jié)目標(biāo)。

　　個人所得稅的負(fù)擔(dān)政策和稅率制度確定還涉及申報(bào)單位、費(fèi)用和生計(jì)扣除、稅率級距等問題?，F(xiàn)行個人所得稅實(shí)行個人申報(bào)制，即以有應(yīng)稅收入的個人為單位進(jìn)行費(fèi)用和生計(jì)扣除并按稅率表計(jì)征稅收，不考慮家庭贍養(yǎng)人口的數(shù)量和經(jīng)濟(jì)狀況。這種辦法不能顧及家庭的稅收負(fù)擔(dān)能力的不同，有違公平原則。由于家庭仍是社會的經(jīng)濟(jì)基本單位，家庭總收入對比個人收入更能全面反映納稅能力。因此，有必要將以個人為申報(bào)單位征收改為以家庭為單位申報(bào)征收，在稅率檔次較少的情況下易于解決家庭申報(bào)制存在的通過分家降低適用稅率的問題。個人所得稅是對純收入征收的稅種，費(fèi)用和生計(jì)扣除是個人所得稅制度的基本要素之一。為了征管簡便，以及不將營利事業(yè)所得納入個人所得稅的情況，我國個人所得稅可堅(jiān)持不分生計(jì)和費(fèi)用而采取綜合定額扣除的辦法。由于我國的個人所得稅主要職責(zé)是調(diào)節(jié)收入分配，主要針對高收入家庭特別是最高收入家庭，因此，綜合扣除定額根據(jù)收入水平中等偏上家庭年實(shí)際收入額確定并實(shí)行指數(shù)化調(diào)整，使扣除額不受通貨膨脹的影響。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查，1999年收入水平中等偏上家庭年人均全部收入為6942元（國家統(tǒng)計(jì)局，2001）。據(jù)此可確定當(dāng)年個人的費(fèi)用和生計(jì)扣除額為7000元（以后每年按當(dāng)年綜合物價(jià)指數(shù)調(diào)整公布），這是對所有家庭成員每人的扣除額，如四口之家年扣除總額為28000元（取整數(shù)為30000元），根據(jù)我國的人口政策，可考慮扣除額隨撫養(yǎng)孩子人數(shù)的增加而遞減。為了照顧我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，可規(guī)定各地的稅率可在此基礎(chǔ)上上下浮動20%.如果納稅人不愿意申報(bào)，可準(zhǔn)予實(shí)行簡易的征稅辦法，在實(shí)行簡易的征稅辦法的情況下，可實(shí)行定率扣除的辦法。

　　4.征收方式和可選擇的最低限度稅制度。

　　個人所得稅按其征收方式可分為分類所得稅、綜合所得稅和分類綜合所得稅（有的著作中又稱為二元稅制或混合稅制）三種類型，其中分類綜合所得稅又可分為交叉型和并立型兩種。我國現(xiàn)行個人所得稅嚴(yán)格意義上屬于分類所得稅類型。我國今后個人所得稅的征收方式，也應(yīng)當(dāng)是中國式的，以源泉扣繳為主，模式既非分類也非綜合，也不是傳統(tǒng)意義上的混合制。大多數(shù)納稅人適用不分類課征，源泉扣繳。實(shí)際上就是目前實(shí)際中運(yùn)行的征收方式的改進(jìn)和法定化。考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，應(yīng)當(dāng)允許多元征收方式的存在，規(guī)范征收方式和簡易征收方式并存。要對基層實(shí)際征收方式進(jìn)行認(rèn)真研究，按去粗存精的原則，將其合理有效的內(nèi)核吸收到稅法規(guī)定中來，不能一概地貶斥它們?yōu)榉且?guī)范做法并加以取締。不過稅法要明確各種方法的適用條件。例如，較發(fā)達(dá)地方個人所得稅征收可與社會保險(xiǎn)支付聯(lián)動。第一種辦法，對已由企業(yè)代扣代繳的員工個人所得稅和社會保險(xiǎn)稅的工資才能在成本列支，取消標(biāo)準(zhǔn)工資扣除辦法。第二種辦法，社會保險(xiǎn)利益的享受不僅與社會保險(xiǎn)稅掛鉤，而且與個人所得稅交納情況掛鉤，單位源泉扣繳時也要向納稅人開出稅單，并按個人社會保險(xiǎn)賬戶號碼，在其賬戶中記錄個人所得稅交納情況。原則上個人所得稅交納越多其享受的保險(xiǎn)利益也越多。其它不發(fā)達(dá)地區(qū)可實(shí)行定率或定額扣除辦法或其它在實(shí)踐中總結(jié)出來的更有效的辦法。

　　為了解決對工薪收入者以外的高收入者（如明星、商人、政府官員、知名教授）等征管困難問題，筆者建議推行一種具有中國特色的最低限度稅制度或管理辦法。就是按一定的標(biāo)準(zhǔn)，如私營企業(yè)家按其全年?duì)I業(yè)額或支付的職工工資額或流動資本數(shù)量，并根據(jù)行業(yè)盈利情況，分地區(qū)確定最低限度稅稅基；演員、運(yùn)動員等按抽樣調(diào)查的年收入劃分等級，確定不同最低限度稅稅基，他們選擇納稅后，向社會公布，一等的演員，如果選擇二等以下的納稅等級，就會自我貶值，這會形成約束；政府官員可按級別，綜合考慮工資收入和為官的福利收入，確定最低限度稅稅基；知名教授和其它社會名流同樣通過抽樣調(diào)查其全部收入，確定若干稅基等級。等級確定后由其自行選擇，按5%的最低稅率征收。如果納稅人覺得按此辦法納稅多于按申報(bào)的規(guī)范辦法，可選擇申報(bào)辦法，多繳的稅收可予退還。

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