「內容提要」長期以來，在我國“二元經濟結構”下，農村與城市之間實行兩套不同的公共產品供給體制，造成農村公共產品歷史性欠賬較多，供給嚴重不足。農村稅費改革在一定程度上惡化基層政府的財政狀況，勢必會進一步影響農村公共產品供給的數量和結構優(yōu)化。為了改善農村生產條件和提高農民生活水平，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，重新構建農村公共產品供給機制具有特別重要的現實意義。

　　「摘 要 題」農業(yè)支持與保護

　　「關 鍵 詞」公共產品/供給不足/供給機制/機制重構

　　農村經濟社會發(fā)展有賴于農村公共財政、公共交通、通信網絡、農田水利主干網絡、基礎教育、公共安全、社會保障、環(huán)境等公共產品供給體系的建構與完善。從理論上說，全國性的公共產品應由中央政府負責提供，地區(qū)性的公共產品應由地方政府負責提供。然而，長期以來，農村公共產品的供給卻主要依靠農民自己，這種極不合理的制度安排的直接后果是農村的“邊緣化”。[1]目前我國的客觀現實是農村地域寬廣、人口眾多，農村公共產品供給水平大大低于城市，這不僅使我國“三農”問題更加尖銳，也帶來諸多全局性的社會問題。農村公共產品供給制度設計與國民經濟整體發(fā)展水平和財政實力息息相關，改善農業(yè)生產條件所需投入大，如果完全依靠政府投入來改變農村公共產品的現狀，與中國的基本國情不符。在中國公共財政基本框架的建設中，如何配合我國現階段致力于“三農”問題的緩解，重構符合我國基本國情的農村公共產品體制，值得思考。

　　一、農村公共產品供給體制的階段性特征

　　長期以來，我國在公共產品供給上實行兩套政策，城市公共產品基本是由國家提供，而農村的公共產品有相當大的比重則由農民自籌資金或通過“投勞”解決。雖然國家財政每年都要通過“支持農業(yè)支出”科目向農業(yè)投入較多資金，但大都為政府涉農部門的經費，最終落實到農業(yè)和農民頭上的如小型農田水利建設補助費、抗旱費等等是少之又少。其實，以“支持”二字來界定農業(yè)支出，本身就是“二元經濟”制度安排的產物。在這種安排下，工業(yè)屬全民所有，財政對其支出屬于“投資”；農業(yè)屬集體所有，財政對其支出屬于兩種不同所有制之間的資金支持關系，用“支持”二字似乎還有點“道理”。然而，若財政的城市公共產品支出屬于“投資”；而農村公共產品支出屬于“支持”，就匪夷所思了。實際上這至少是對同樣具有中國公民身份的農民的歧視，甚至是把農民排斥在“國民”范疇之外。令人遺憾的是在“支持”思想的指導下，長期以來農村公共產品有相當大的比重是由農民自己承擔，雖然這種供給機制在不同的時期有不同的體制表現形式，但基本格局、實質幾乎沒有太大的變化和本質的區(qū)別。

　�。ㄒ唬┤嗣窆�社時期的農村公共產品供給體制。建國后，我國的現代化建設選擇了工業(yè)化、城市化的經濟發(fā)展模式。在計劃經濟體制下，國家憑借其對農產品買方市場和農業(yè)生產資料賣方市場的雙重壟斷，通過工農產品“剪刀差”的方式，成功地實現了農業(yè)創(chuàng)造價值向工業(yè)部門的轉移，農業(yè)為國家的工業(yè)化、城市化積累了大量的資金。在“多取少予、農業(yè)哺育工業(yè)”的制度安排下，農村公共產品制度內供給明顯不足，而主要依靠制度外供給，[2]即農民在人民公社的統(tǒng)一安排下投工、投勞，人民公社（集體）給予農民評工記分。表面上看，在計劃經濟體制下，農村公共產品主要是由人民公社提供的，事實上，在“工分制”下，制度外公共產品的物質成本由公積金和公益金支付，人力成本以“工分”支付。在勞動產出不變的前提下，增加總工分數，意味著工分價值的減少，其實質主要是由農民自己提供農村公共產品。

　　（二）改革開放后至稅費改革前農村公共產品供給體制。農村稅費改革前，我國農民的負擔由四部分組成：一是國家稅收；二是向集體組織交納的各種統(tǒng)籌提留以及土地承包費等，包括村提留的公積金、公益金、管理費、農村教育附加費、計劃生育費、優(yōu)撫費、民兵訓練費、鄉(xiāng)村道路建設費等等；三是各種行政事業(yè)性收費、教育集資、鄉(xiāng)村范圍內的生產和公益事業(yè)集資以及各種攤派、罰款和收費；四是按國家法規(guī)規(guī)定，農村勞動力每年應承擔的義務工和積累工。從農民負擔構成可以看出在農村稅費改革前，農村公共產品的供給體制與人民公社時期沒有本質性的變化，農村公共產品的提供主體依舊是農民，所不同的是人民公社時期農民在公共產品方面的投入被“集體”“包裝”了起來，并被工分形式所掩蓋，農民不知道自己的負擔。實行家庭聯產承包責任制后，農民在農村公共產品方面的負擔其實落在了家庭和個人頭上，且大部分貨幣化了，農民清楚自己的負擔。其實，農民成為農村稅費負擔主體后，由于農村行政管理體制改革滯后，以及農村公共產品提供主體不到位，構成了農民稅外負擔日益加重的主要因素。

　�。ㄈ�）農村稅費改革后的農村公共產品供給。我國農村稅費改革從開始在安徽省試點，到全國20多個省市全面鋪開，已歷時三年。從農村稅費改革方案的具體內容來看：調整農業(yè)稅的計稅依據和農業(yè)稅附加；取消屠宰稅及各種統(tǒng)籌、提留和逐步取消勞動積累工、義務工；通過上級政府的財政轉移支付填補基層財政缺口；村內興辦各種其它集體生產和公益事業(yè)所需要的資金，采取“一事一議”的辦法，由村民大會討論決定等等。其主要目的是通過規(guī)范以“耕地”為征稅及負擔對象的農業(yè)稅制，取締以“人頭”為稅費負擔對象的各種制度，以規(guī)范政府行為，堵住基層政府向農民亂集資、亂攤派、亂收費的“口子”，減輕農民負擔，理順農村公益事業(yè)決策機制。農村稅費改革并未更新農村公共產品供給體制，建立以政府為提供主體的農村公共產品供給機制，涉及農業(yè)生產和農民生存環(huán)境方面的公共產品提供，依然是以農民“自給自足”為主，農民并未從實質上擺脫農村公共產品供給主體的責任。

　　二、農村稅費改革對農村公共產品供給的不利影響

　　由農村稅費改革所帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉困難加劇，已是不爭的事實，由此而對農村公共產品供給的影響是非常明顯的。

　�。ㄒ唬┺r村稅費改革進一步加劇了基層財政困難，制約著農村公共品供給機制的更新。我國農村稅費改革是在1994年建立的“分稅制”財政管理體制框架內進行的。在對“分稅制”財政管理體制的完善進程中，基本取向是財權逐步向上級政府集中，這種制度邏輯的現實反映是各省財權向中央集中，各市、縣財權向省政府集中，而各市、縣只能集中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權。[3]然而，事權劃分卻脫離于財權劃分，基層政府承擔了（多為政府官員為爭取政績而主動包攬）與其財力極不相稱的事權。過去，財權劃分模式與事權劃分模式的不對稱是基層政府行為不規(guī)范的體制性誘因，農村稅費改革后則成為基層政府財政困難主要原因。[3]幾年來的實踐已表明，農村稅費改革在減輕農民負擔的同時也造成基層財政資金更加不足，通過上級政府財政轉移支付僅能勉強填補“吃飯財政”缺口，這種情況在中西部地區(qū)非常突出。解決這一矛盾的唯一出路是精簡基層政府機構，減少財政供養(yǎng)人員。由此可見，農村稅費改革具有雙重目標：減輕農民的負擔，改革基層政府機構。農村稅費改革目標所指的就是基層政府的收入機制，進而直接關系到基層政府的支出及活動范圍，實現財權劃分模式與事權劃分模式的對稱，這是農村稅費改革的深層次目標。

　　農村稅費改革的這一深層次目標的實現不僅涉及到個人利益的調整，而且需要數額巨大的財力支持來滿足基層政府精簡政府官員需要的經濟成本。目前，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革也有了一些動作，但由于沒有錢支付被壓縮人員的安置補償費（人均大約為3萬元左右），多為“上清下不清”。表面上政府的公務員人數減少，而實際上多安排進了“事業(yè)”口袋，財政供養(yǎng)人員并沒有實質性減少，財政負擔依舊。在基層財政困難進一步加劇的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有能力大力精簡財政供養(yǎng)人員，“吃飯財政”僅供養(yǎng)人員而無錢辦事則是一種更大的人力資源的“浪費”。與此并存的是上級政府仍然以各種指標考核基層政府，且許多指標為“一票否決”，基層政府官員與事業(yè)單位人員仍然為此疲于奔命，與之相應的是一些地方農民負擔有所反彈。四川等地農民脫離土地，舉家外遷的現象并未得到緩解，這正是農民負擔反彈的直觀表現。

　　在公共財政改革的背景下、在公共財政框架中，政府是提供公共產品的主體，這在農村也不應例外。就地方基層政府而言，其基本職能是提供更多、更好的地方公共產品，包括維持農村社會治安、制定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、進行農村基本設施建設、農村基礎教育和農民培訓、農村社會保障體系建設等等。然而，由于基層政府僅維持農村原有的公共產品供給就困難重重，現實的選擇是：要么少提供公共產品，要么進一步將提供公共產品的責任推給農民。從理論上看，采取“一事一議”辦法，似乎可以部分地解決農村公共產品提供問題，但素質有限的農民剛剛解決溫飽問題，經濟基礎十分脆弱，加之有一定文化水平的農民基本上已外出打工，“一事一議”很難實行。據我們調查所知，在落后的農村，許多“事”根本就“議”不起來，以尚未完全取消的“兩工”為依托，“攤派”在不少地方已經死灰復燃。可見，“吃飯財政”擠占了大量的公共經濟資源，把本來應由政府提供的公共產品問題轉嫁給能力較差的農民自己解決是行不通的。農村稅費改革尚未涉及農村公共產品供給更新問題，農業(yè)生產基礎設施建設和興辦農村公益事業(yè)所需要的資金，仍然主要落在經濟實力較差的農民身上。

　�。ǘ�）農村經濟基礎脆弱，農業(yè)經濟發(fā)展緩慢，其本身難以滿足農村公共產品需求，更無力填補城鄉(xiāng)間公共產品水平的巨大落差。在貧窮落后的中國進行社會主義現代化建設，不得不以犧牲農民的利益為代價。長期以來，中國政府實行了向工業(yè)、城市傾斜的資源配置戰(zhàn)略，農業(yè)、農村資金則通過財政、金融渠道流向工業(yè)和城市，工農業(yè)產品剪刀差、城鄉(xiāng)差距擴大的同時，農業(yè)比較利益日益降低，農民收入相對下降。[4]為了維持這種“二元”經濟格局，城市居民憑票供應生活必需品制度和嚴格的戶籍管理制度阻隔著城鄉(xiāng)間的人口流動。改革開放以來，家庭聯產承包責任制的推行使農村經濟和農民生活都有了較大的提高，但歷史留下的過大的城鄉(xiāng)經濟及社會發(fā)展水平差距、農民負擔過重問題沒有得到徹底解決。過去，僅是農業(yè)所創(chuàng)造的物質財富向工業(yè)轉移，現在更是在物質財富向外轉移的同時，農村資金通過銀行信貸向外轉移，農村人才大規(guī)模地向城市轉移，這“三重”向外轉移的日積月累已經累積為倍受關注的“三農”問題。農村稅費改革旨在減輕農民負擔和規(guī)范政府行為，并沒有更新農村公共產品供給制度，新的稅制直接影響到縣鄉(xiāng)財政收入，逐步實現城鄉(xiāng)公共產品供給均等化要求幾乎無從談起。目前，農村基礎教育經費負擔大部分落在農民頭上；許多地區(qū)農民的最低生活保障制度還未建立；占總人口66％的農村居民只享有不到20％的衛(wèi)生資源配置，大部分地區(qū)的合作醫(yī)療處于癱瘓；[4]農田水利基本建設的投入主要靠農民自身積累……。前不久，中央人民廣播電臺的報道對山東壽光（縣級市）實行的“社會治安承包制”大加贊許，據說還要作為“經驗”在山東省全面推廣。政府提供公共產品“缺位”而要通過“承包制”來彌補，“社會治安承包制”是否有利于公共權力“為民所謀”、是否有利于社會公正和安全，還有待實踐做出回答。但此例卻在一定程度說明政府對農村公共產品供給的匱乏和政府的缺位程度。

　�。ㄈ�）“一事一議”的農村公共產品體制存在著不合理和操作上困難。從公共分配理論看，無論是城市居民還是農民只要向政府繳納稅收后，政府就有義務向納稅人提供公共產品；從公平原則出發(fā)，政府對“弱勢群體”應無償提供特殊資助；政府的收費行為只有提供了有償服務時才能發(fā)生。稅費改革前，鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是農民向政府繳納農業(yè)稅后，再向基層公共組織繳納的費用，理應得到相應的回報，然而，事實是村民委員會名為自治組織，實際上成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構，屬于農村社會公共費用的鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留成為基層財政“養(yǎng)人”的經費來源，進而演化為支撐基層政府機構膨脹、人員增加、行為越位的經濟基礎，成為農民負擔日益加重的制度根源。因而，稅費改革后，以農業(yè)稅附加方式取代鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留，其合理性值得懷疑。

　　農村公共產品主要是基礎教育、鄉(xiāng)村道路建設、農田水利設施建設、農村電網改造、有線電視網絡等，除基礎教育具有全國性公共產品性質外（因為教育效應具有外溢性，現實生活中，農村基礎教育培養(yǎng)的基礎性人才輸送或流向城市和發(fā)達地區(qū)，絕大多數都沒有回到貧困的農村），其余屬于地方性公共產品范疇，其受益主體是區(qū)域內農民。[5]根據公共產品理論，提供公共產品的成本應由受益主體承擔。在農民向國家上繳了農業(yè)稅和農業(yè)附加稅后，全國性公共產品應由中央政府提供，而事實上農民負擔了農村基礎教育成本的大部分；地方性公共產品的供給應由地方政府通過財政手段加以解決，供給量的多少由地方政府財政收入狀況決定的，不能再向農民伸手�！耙皇乱蛔h”的實質是維持歷史形成的城市與農村不同的公共產品供給體制，農村公共產品仍然由農民自己承擔。因此，“一事一議”的制度設計是值得商議的。

　　特別是農村實行家庭聯產承包責任制后，原來的集體經濟組織被家庭經濟組織所替代。這一變化意味著同一公共產品對同一地域的農民家庭單位卻因不同的土地承包數量、人口等因素而具有不同的收益，這決定了在農村公共產品供給決策過程中，公眾意愿整合的難度和復雜性。農民家庭對公共產品的需求如何表達，誰來整合不同家庭的意愿都是“一事一議”在實際的操作過程中必須面對的現實問題。如果由農民自己決策顯然是不現實的。在現行行政體制下，如果繼續(xù)由基層政府替農民決策，那么“一事一議”將有可能演變成基層政府向農民集資攤派的政策依據，在基層政府財政越位的內在沖動沒有徹底得到有效抑制的情況下，將會使各地方政府制造各種政績工程、形象工程的行為得以延續(xù)，從而無法從根本上解決農民負擔重的問題，存在操作上的困難。

　　三、農村公共產品供給體制的重構

　　目前，在我國廣大農村地區(qū)，客觀上存在著由于歷史性欠賬而公共產品供給不足和由于分稅制和農村稅費改革造成縣鄉(xiāng)財政困難，沒有足夠的財政資金維持原有公共產品提供水平的雙重困境，任其下去，必然會使農村公共產品缺口不斷拉大。從理論上分析，農村公共產品歷史性欠賬的彌補，縣鄉(xiāng)財政資金短缺問題的解決都依賴于農村經濟的發(fā)展，而農村經濟的發(fā)展又是以農村公共產品的有效供給為基礎條件的。農村公共產品歷史性欠賬和縣鄉(xiāng)財政資金短缺直接影響農村公共產品有效供給，制約著農村公共事業(yè)的進步和農村經濟的發(fā)展。農村公共產品供給水平與農村經濟發(fā)展兩者之間的相互依存關系說明：現階段國家的農村經濟政策在強調發(fā)展經濟的同時，必須加大農村公共產品的供給；而通過提高農村公共產品供給水平來改變農業(yè)的生產條件和農村生活條件是現實的地方政府的財力難以解決的，必須借助“外力”，也就是說，解決“三農”問題的重要途徑是創(chuàng)新農村公共產品供給機制。

　�。ㄒ唬�從識別公共產品供給決策機制和需求決策機制的差異入手，建立有效的公共決策權配置機制。按照戴維-伊斯頓的觀點，公共決策在本質上是關于社會價值的一種權威性分配活動。農村公共產品供需矛盾反映出公共決策不合理而導致的社會資源分配的扭曲，因此，農村公共產品供給體制的重新建立，必須解決決策權的配置問題。個體理性決策所導致的博弈均衡未必能實現社會福利最大化，所以，以某種方式對個人決策進行一定的限制就是人類社會自我組織的一種重要表現。對公共產品的需要為個體決策，而決定供給多少公共產品以及如何供給卻是集體決策。顯然，公共產品的供給決策不能代替公共產品的需求決策。如果說農村公共產品的需求決策的表述機制應“自下而上”的話，那么農村公共產品的供給決策則應是“自上而下”。我國的人民政府是為廣大人民群眾謀福利的政府，農村公共產品供給決策要求我國的公共財政是人民的財政、服務性的財政，政府的行為準則是為社會提供公共性服務，這是建立農村公共產品“自上而下”供給決策新程序的前提條件。[6]

　�。ǘ�）改變不合理的農村公共產品供給體制，建立中央、省、縣鄉(xiāng)、農民四位一體的農村公共產品供給體制。發(fā)達國家的公共產品理論根據服務范圍的大小，通常將公共產品區(qū)分為全國性的公共產品、地區(qū)性公共產品和社區(qū)性的公共產品，不同范圍的公共產品應有不同的供給主體。農村公共產品既有全國性的。又有地區(qū)性和社區(qū)性的，分清廣大農村地區(qū)公共產品的性質是明確供給主體的關鍵。從理論上分析，全國性公共產品應由中央政府提供，地區(qū)性公共產品應由地方政府提供，而社區(qū)性公共產品應由社區(qū)提供。然而面對中國的具體而特殊的國情，這一理論的實施有其局限性。分稅制后，財政收入由地方向中央、省級政府集中的趨勢明顯，這樣中央和省兩級財政收入相對豐裕，尤其是中央財政的“兩個比重”明顯上升；特別是農村稅費改革后，縣鄉(xiāng)財政普遍“吃飯”都非常困難，如果再讓基層政府提供全國性公共產品（如基礎教育）和超越基層政府職能范圍的地區(qū)性公共產品，不僅有悖于公平原則和受益原則，而且其結果只能是畫餅充饑。在縣鄉(xiāng)財政困難重重的情況下，目前這種供給體制若得不到根本性改變，農村公共產品供給現狀將會不斷惡化。為此，國家應根據農村公共產品的不同性質，建立起由中央、省、縣鄉(xiāng)、農民四位一體的農村公共產品供給體制。采取以中央、省兩級政府為主導，縣鄉(xiāng)財政適當配套的方式，著重解決好與當前農業(yè)經濟發(fā)展、農民生活緊密相關的公共產品的供給問題。據此，我們認為，基礎教育應由中央政府提供，目前至少應通過中央加大對中西部地區(qū)的轉移支付，再由省級政府為主提供基礎教育，特別是農村的基礎教育尤應如此；在目前縣鄉(xiāng)財政比較困難的情況下，鄉(xiāng)村道路建設、農田水利設施建設、農村電網改造、有線電視網絡等方面公共產品的提供問題，應通過省級政府對縣級政府的轉移支付來解決，即主要由省級政府“出錢”，縣級政府“辦事”的方式來解決，特別要強調的是鄉(xiāng)村道路建設應當由過去以農民主體改變?yōu)橐钥h級政府為主體，納入地區(qū)交通建設的整體規(guī)劃：“一事一議”方式僅限于部分村社級“社區(qū)性”公共產品。

　�。ㄈ�）充分尊重廣大農民的需求意愿，保證農村公共產品供給的有效性。農村的公共產品供給決策是公共決策，公共決策的利益導向，不僅涉及公共決策的立場與出發(fā)點問題，還涉及到實現這一愿望的工作方法問題。我國農民是一個特殊群體，組織化程度低。這種組織狀況是他們在同非農業(yè)部門和政府進行交易、談判中處于弱勢的重要原因，也是他們難以參與國家公共決策，反映他們的利益要求的主要癥結。在農村公共產品供給過程中，如何客觀、真實地反映農民的意愿不僅僅是一個公共決策問題，而是一個是否代表農民根本利益的政治性問題。由于我國地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)的公共產品的供給和需求水平千差萬別，采取同一力度或同一標準，統(tǒng)一提供標準的農村公共產品，忽視了不同經濟發(fā)展階段廣大農民對公共產品不同需求的差異性，必然難以達到理想的效果。因此，如何真實而準確地掌握不同地區(qū)、不同經濟發(fā)展階段農民對農村公共產品的真實需求就顯得尤為重要。從長遠來看，這一目標的實現，必須建立一種能夠準確反映農民需求的表述機制，在尊重大多數農民意愿的基礎上，鼓勵農民參與到農村公共產品決策的制定與執(zhí)行過程中，形成政府與農民共同決策模式，保證農村公共產品有效供給。就眼前而言，必須針對我國農民組織化程度低、個體素質不高的特殊情況，在尊重村民自治原則、切實反映廣大農民的公共產品實際需求的前提下，縣鄉(xiāng)政府和村委會組織按照“三個代表”的要求，為廣大農民辦實事，因地制宜地為農民提供急需的公共產品。對此，一方面要求通過農民自治組織集中反映農民的公共產品需求傾向；另一方面，考核基層政府的指標體系也應當以農村公共產品的提供為主來建立。

　　（四）開拓新的農村公共產品的資金渠道，以滿足農村經濟發(fā)展和農民生活水平不斷提高的需要。由于公共產品既可以由政府的公共預算直接供給，也可以通過政府的力量籌資而經由非政府機構間接提供，且不同的供給方式可以同時并行。因而，公共產品是政府直接生產供給，還是哪個層級的政府間接供給以及采取何種方式供給，其核心問題還是資金問題。目前，我國農村人口占總人口的66％，在幅員遼闊、人口眾多、分布廣泛、公共產品供給缺口大的農村建立起適應農村經濟和社會發(fā)展的農村公共產品供給體系，在國家財力尚不十分雄厚的前提下，單方面地依靠政府的力量顯然存在著困難。[4]現階段，我國農村公共產品的供給應堅持政府公共預算直接供給為主，同時，通過以土地資源為主的公共自然資源向市場經濟需要的公共資本轉化等方式，大量地引入民間資本參與農村公共產品的提供，或者采取政府與私人共同供給，如“BOT”方式，以及私人部門投資，政府在政策上給予優(yōu)惠和適當財政補貼等方式，以多種籌資渠道和提供形式緩解資金的不足，這是解決我國目前農村公共產品供給的有效途徑。

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