一、西方主要市場經濟國家國庫管理制度的基本狀況

　　（一）法國的國庫管理制度

　　1.國庫單一賬戶管理。法國實行國庫單一賬戶制度，即由經濟財政部門在中央銀行（法蘭西銀行）開立國庫單一賬戶，將所有政府現金資源集中于該賬戶統(tǒng)一管理，同時設置國庫分類賬戶與國庫單一賬戶配套使用。其中，國庫分類賬戶是國庫為所有政府支出部門分別開設的，用以記錄政府資金變動和各部門資金使用的分賬戶，但實際的付款過程通過國庫單一賬戶處理。

　　2.國庫現金管理。國庫現金管理由經濟財政部下屬的公共會計司負責，后者在政府部門和全國各地區(qū)都派駐有公共會計師，全國公共會計師約有3000名，全部是財政部的公務員。各級地方政府的預算由地方政府負責制定，但收支賬目由經濟財政部派出的公共會計師負責管理。每個支出部門都在法蘭西銀行開設一個賬戶，這些賬戶全部與法蘭西銀行總行聯(lián)網。每日營業(yè)終了，經濟財政部公共會計司與法蘭西銀行通過計算機匯總各部門支付總額，確定國庫現金余額。

　　3.資金的收納和支付程序。在收入繳納和報解方面，在無異議的情況下，由納稅人向稅務機關或任何一家銀行以支票的形式繳納稅款，支出通過銀行清算系統(tǒng)上劃國庫單一賬戶。

　　財政資金支付程序是：當國庫實際支付給商品服務供應商時，才將資金從國庫單一賬戶中劃轉出去，包括四個步驟：（1）支出部門簽訂購買商品與服務的合同；（2）支出部門審核供應商的發(fā)票，計算國庫應支付的資金數額；（3）支出部門附上相關的憑證提出支付指令，同財政部派駐各部門的公共會計師審核并簽發(fā)支付令；（4）出納署通過銀行清算系統(tǒng)將資金由國庫單一賬戶支付給供應商。

　　4.國庫的監(jiān)控機制。在監(jiān)管方面，除了經濟財政部側重對國庫的日常業(yè)務監(jiān)管外，還有審計法院側重事后監(jiān)管。前者的監(jiān)管包括：財政監(jiān)察專員對中央各支部和大區(qū)的財政監(jiān)管；公共會計師對資金撥付的監(jiān)管；直屬經濟財政部的財政監(jiān)察總署對部門領導下的稅務總局、海關總署及國庫司、預算司等業(yè)務司的賬目和執(zhí)法質量與工作效率的檢查。審計是國家最高的經濟監(jiān)督機關，獨立于議會和政府。除審計國家決算外，審計法院的主要工作是依法對公共會計師和公共支出決策人進行監(jiān)督。公共會計師每年都要把賬目送交地方審計法庭或審計法院接受詳細審計，發(fā)現問題視情節(jié)輕重予以賠償損失、撤銷會計資格、開除公職、取消退休金保障等處罰，直至追究刑事責任。對支出決策人員的監(jiān)督同樣嚴格，如果發(fā)現在決策過程中有違反財政法規(guī)的行為或其他問題，可視情節(jié)輕重，由審計法院通過檢察院向財政預算法院或刑事法院提起訴訟。

　　（二）意大利的國庫管理制度。

　　1.國庫的機構設置。國庫部的全稱為國庫、預算及經濟計劃部，國庫業(yè)務主要由國庫部下屬的國庫司負責管理。國庫司下設秘書處，私有化及財政經濟計劃處，公共債務處，國際財政與經濟事務處，市場、財政及信貸系統(tǒng)監(jiān)察處，反洗錢、國庫收入及貨幣爭議事務處，以及國家援助、競爭及撥款處等7個處。另外，還設有總體事務服務部，負責人事管理和運作事務；專家科技委員會，包括科技組和專家組；中央審查辦公室，負責管理政府資金資源和政府債務，監(jiān)督現金和債務流量，處理國際財政經濟事務。

　　2.國庫單一賬戶管理。1976年開始實行國庫單一賬戶制度，即將政府部門的所有現金資源（包括稅收和其他預算內外收入）全部集中到國庫在央行開設的國庫單一賬戶，實行集中收付管理。同時，國庫建立分類賬冊管理信息系統(tǒng)，管理政府部門的財務信息賬戶。每個部門（包括大區(qū)、市政）在國庫部都有自己的分類賬冊，由國庫統(tǒng)一記錄資金流量和運用情況。但是，當涉及實際付款時，則由國庫部門通過設在央行的國庫單一賬戶來處理。

　　3.資金的收納和支付程序。由于國庫分類賬冊系統(tǒng)與央行的商業(yè)銀行的結算系統(tǒng)是相互連接的，國庫在進行資金收付管理時主要借助銀行結算系統(tǒng)進行清算。中央財政的稅收征管程序是：納稅人先向執(zhí)收部門申報納稅，待執(zhí)收部門核定金額后，直接到商業(yè)銀行繳納稅款。一方面執(zhí)收部門通過計算機系統(tǒng)將納稅信息上報國庫，由國庫記錄收入數量等有關信息；另一方面商業(yè)銀行通過結算系統(tǒng)將資金劃轉到央行的國庫單一賬戶。中央財政的資金撥付程序是：預算支出單位在年初應向國庫提交財務計劃，說明各個時段（如季、月）的現金開支需要，國庫部根據現金流量管理需要為每個支出單位確定分時段的資金使用限額。當支出單位需要支付某筆款項時，首先應向國庫部（或分支機構）提出用款申請；其次國庫部在確定所分配的資金使用限額足夠支付、單一賬戶的現金余額充分以及核實有關商品或服務提供的憑證之后，承諾付款；最后由國庫部通知央行從國庫單一賬戶中將款項直接向商品或勞務供應商支付。

　　4.與央行的關系。意大利國庫部與央行之間的分工協(xié)作關系有明確的規(guī)定。國庫將國庫單一賬戶設在央行，并負責該賬戶的有關政策管理，國庫單一賬戶的所有收支都必須嚴格按照國庫部的通知要求進行處理。央行負責國庫單一賬戶的具體操作業(yè)務，包括收入劃轉和資金撥付。

　　國庫部將國庫單一賬戶設在央行，一方面便于銀行結算系統(tǒng)進行清算；另一方面可保證資金的安全性。央行承擔國庫單一賬戶業(yè)務，既可以加大銀行資金周轉量，提高其信譽，又可以獲得充分的財政資金運轉信息，強化基礎貨幣管理和財政貨幣政策協(xié)調。因此，雖然國庫部支付給央行的代理費用相當低，幾乎可以說沒有，但央行也愿意承擔該項業(yè)務。

　�。ㄈ�）美國的國庫現金管理方法。

　　1.國庫現金的日常操作。美國財政部除在央行開立存款賬戶外（在央行賬戶的日終現金余額基本保持在50億美元左右），其余大量現金則存入幾家大型商業(yè)銀行，即“稅收與貸款賬戶”。

　　根據每天國庫收支預測，當央行賬戶日終現金余額可能低于50億美元時，財政部在當天或次日上午11時以前，從商業(yè)銀行“稅收與貸款賬戶”調入現金補足；當央行賬戶日終現金余額可能高于50億美元，財政部即將多余現金轉入“稅收與貸款賬戶”，賺取利息收入。

　　2.定期發(fā)行短期債券。美國財政部通過定期發(fā)行短期債券的方法，來平衡年度內季節(jié)性國庫收支余缺，實現熨平國庫現金流量波動和提高國庫現金使用效率的目標。通常短期債券是定期發(fā)行的，季度內每次發(fā)行的額度大致相同，以便使投資者形成穩(wěn)定的預期和投資決策；而季度之間每次發(fā)行額有所不同，它是根據季度國庫收支預測決定的。美國期限為13個星期和26個星期的短期債每星期發(fā)行一次，2000年第二季度每次發(fā)行160億美元左右，第三季度每次發(fā)行180億美元。除定期發(fā)行外，發(fā)達國家偶爾還不定期發(fā)行期限在13個星期以內的債券，即現金管理債券，以滿足國庫支出的臨時性需要。

　　（四）英國的國庫現金管理方法。

　　1.進入貨幣市場進行日常運作。英國財政部只在英格蘭銀行開設存款賬戶，目前日終現金余額保持在2億英鎊左右。根據每天的國庫收支預測，若央行賬戶日終現金余額可能低于2億英鎊時，英國債務管理局在發(fā)行短期債券外，會賣出或回購所持有的金融工具，籌集國庫所需現金。回購是指債務管理局暫時賣出優(yōu)質金融工具，并放棄所有權，待約定時間過后再按既定價格購回金融工具，并收回所有權。若央行賬戶日終現金余額可能高于2億英鎊時，英國債務管理局會買入或回售優(yōu)質金融工具，并擁有所有權，待約定時間過后再按既定價格售出金融工具并放棄所有權。

　　2.保證國庫現金安全性的做法。為了充分保證國庫現金的安全性和所持金融工具的流動性，從而隨時保證國庫支出的需要，英國債務管理局規(guī)定：（1）回購或回售交易，必須具有十足的優(yōu)質金融工具作為抵押；（2）買入或賣出的優(yōu)質金融工具，其剩余期限最長不能超出半年；（3）優(yōu)質金融工具包括英國政府債券，信譽卓著的商業(yè)銀行發(fā)行的英鎊短期票據，以及美國政府債券和德國、法國發(fā)行的歐元政府債券等；（3）按照《馬斯特里赫特條約》的規(guī)定，歐盟各國的央行不能向本國財政部發(fā)行隔夜信貸來彌補其預算收支差額，為此英國債務管理局與幾家大型清算銀行簽訂了《備用透支協(xié)議》，以應付國庫的資金急需。

　　二、西方市場經濟國家國庫管理制度的主要特點

　�。ㄒ唬﹩我换�、集權化的國庫管理運作機制。

　　市場經濟國家的國庫管理運作機制主要體現在兩個方面：

　　1.普遍設置國庫單一賬戶。盡管由于各國的政治、經濟、文化背景不同，從而對國庫單一賬戶的稱謂也各不相同，如法國叫“國庫特別賬戶”，OECD國家多稱之為“單獨賬戶”，但其內涵基本是相同的，即將所有政府現金資源（包括預算內和預算外資金，稅收收入和其他非稅收入）集中在中央銀行賬戶，不準在其他銀行開設賬戶。與國庫單一賬戶配套使用的是國庫分類賬戶，即國庫為所有政府支出部門分別開設分賬戶用以記錄政府資金的變動和各政府支出部門以及機構的資金運用，并向政府提供相關信息，當涉及實際撥付時，則通過國庫單一賬戶來處理。

　　財政收入的收納報解程序一般是：納稅人向稅收管理部門申報，若無異議，納稅人向征稅機關或任何一家銀行以支票的形式繳納稅款，支票通過銀行清算系統(tǒng)直接上劃國庫單一賬戶中。國庫單一賬戶的設置充分體現了預算完整性的原則，可以充分反映以政府為主體的各類資金收支活動的全貌，為實現政府科學決策提供完備的信息資料，有利于政府調控各類財政資金的來源和方向，完善財政分配、調節(jié)和監(jiān)督職能。

　　2.集權化政府支出模式。國庫單一賬戶下的財政支出一般程序是：在財政預算審批通過后，預算單位根據預算支出計劃安排支出；當預算單位購買商品或勞務時，由財政部門開出支付憑證，經國庫部門審核無誤后，通過銀行資金清算系統(tǒng)或政府支出信息管理系統(tǒng)，從國庫單一賬戶中劃撥資金。與集權化政府支出模式相適應，在財政部門設立專門履行國庫現金管理和支付職能的執(zhí)行機構，實現對財政資金流向全過程監(jiān)控，確保財政資金在支付行為實際發(fā)生前都保存在國庫單一賬戶中，中間環(huán)節(jié)不發(fā)生支付業(yè)務，提高財政資金的運行效率。

　　（二）效率化、透明化的國庫資金使用原則。

　　國庫資金使用效率最大化是國庫管理的根本目標，財政資金使用公開化、透明化是保證國庫資金高效率運轉的基本前提。

　　1.國庫資金的使用注重效率化原則。市場經濟條件下財政資金的使用不僅要遵循公共化原則，實現宏觀經濟效益和社會效益的目標，更要引入市場化機制，注重提高財政資金的使用效率。西方市場經濟國家在提高國庫資金的使用效率上，一方面采用“成本——效益分析法”和“最低費用選擇法”，盡可能地降低國庫資金運用成本；另一方面要求國庫資金能以最快的速度發(fā)揮最好的效益，防止國庫資金運轉中的擠占、挪用、沉淀現象的發(fā)生；同時，當國庫出現現金余額的時候，允許國庫現金進入貨幣市場進行日常運作，實現國庫資金的增值目標。

　　2.國庫資金的使用堅持透明化原則。在市場經濟國家中，一方面要求財政資金必須按照政府部門和公共機構的支出指令使用，通過國庫對財政資金的管理來實現國家的政治、經濟和社會目標；另一方面財政部門必須向社會公開財政資金的具體使用情況。國庫資金使用的透明化原則，使公眾切實感受到公共財政資金是為公民和社會服務的，便于政府財政監(jiān)督部門、審計機構和全民對國庫資金使用情況進行監(jiān)督，防止國庫資金使用中的各種腐敗和浪費現象的發(fā)生。

　　（三）債券化、貨幣化的國庫現金管理模式。

　　在發(fā)達市場經濟國家中，國庫現金管理通常是國家財政部門通過定期發(fā)行短期債券和每天運作國庫現金等方式，實現熨平國庫現金流量波動和提高國庫現金使用效率的目標。

　　1.定期發(fā)行短期債券，實現國庫現金管理與債務管理的有效結合。短期債券是指初始期限在一年以內、定期發(fā)行的可流通債券。財政部門定期發(fā)行短期債券的目的是平衡年度內季節(jié)性國庫收支的余缺。從預算收支角度看，在國庫現金凈流入月份，短期債券發(fā)行量和短期債券余額會相應減少；在國庫現金凈流出月份，短期債券發(fā)行量及其余額會相應增加。發(fā)達國家財政部門在管理國庫現金操作中，一般是根據預算收支狀況在年度內的季節(jié)性變化規(guī)律，并結合分析經濟運行態(tài)勢對當前及未來一段時間的預算收支狀況進行科學預測后，決定短期債券的發(fā)行時機和發(fā)行規(guī)模，相機決定如何有效地管理國庫現金。

　　2.發(fā)達成熟的貨幣市場為國庫現金的日常操作提供了必要前提。發(fā)達國家的國庫現金日常操作有兩種模式：一種是美國模式，即國庫大量現金存入大型商業(yè)銀行的“稅收與貸款賬戶”，賺取利息收入；一種是英國模式，通過賣出或回購所持有的金融工具，以及買入或回售所持有的金融工具直接進入貨幣市場進行日常操作。無論是哪種模式，從提高國庫現金管理安全性、效率性角度考慮，都需要以一個具有較高流動性和安全性的貨幣市場作為支撐。從發(fā)達國家貨幣市場的發(fā)展情況看，由于其交易品種豐富，參與主體多樣化，市場流動性很強，這就為有效管理國庫現金提供了必要的前提條件。

　　（四）可控化、責任化的國庫監(jiān)督控制系統(tǒng)。

　　1.建立相互制約的國庫資金監(jiān)控體系。政府資金來源的公共性，客觀上要求財政部門必須對財政資金進行有效的監(jiān)控和管理，按照經過議會批準的預算規(guī)定使用資金。為此，市場經濟國家一般都設立了專門的審計監(jiān)督機構對國庫資金的運作全程實施嚴格的監(jiān)督控制，形成了嚴密的監(jiān)督體系。

　　2.建立分工明確的國庫資金責任體系。市場經濟國家中的國庫支付機構和各部門、各單位的財務責任都是由有關的法律法規(guī)明確劃分的，并用規(guī)范的監(jiān)督程序和明確的獎懲措施，來有力地保證責任的履行和權利的實現。

　　三、西方市場經濟國家國庫管理制度的經驗借鑒

　　（一）建立國庫單一賬戶制度，實行財政資金集中管理

　　市場經濟國家普遍建立了國庫單一賬戶制度，將政府各部門所有的財政性資金都集中到中央銀行或委托其他商業(yè)銀行設立的“國庫存款賬戶”，取消各預算單位獨立開設的預算賬戶，實現財政資金的集中管理和財政收支的“雙直達”。在我國，要按照社會主義市場經濟體制下公共財政的發(fā)展要求，借鑒國際通行做法和成功經驗，結合具體國情，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度。當前，在現代國庫管理制度的建設中，必須注重以下配套改革，即以預算完整性為原則，加快預算外資金管理制度改革；以財政統(tǒng)一性為原則，完善部門預算制度；以決策法制性為原則，健全預算、決算的審批程序，從而實現預算完整性、財政統(tǒng)一性、決策法制性和國庫集中性的有效結合，構建起符合市場經濟要求的公共財政管理制度。

　　（二）建立財政管理信息系統(tǒng)，加強國庫的信息收集與處理功能。

　　計算機網絡系統(tǒng)已成為現代財政管理的必要工具和手段，目前財政系統(tǒng)的計算機硬件配置是比較好的，但應加緊進行充實和改造，特別是加強軟件開發(fā)工作，逐步建設成具有以下三個方面功能的財政管理信息系統(tǒng)：（1）負責政府部門（機構）的分類賬戶管理，及時掌握各部門和單位的財務狀況；（2）與銀行結算系統(tǒng)連接，利用銀行部門發(fā)達的結算系統(tǒng)，處理政府部門的財務活動；（3）強大的信息收集和處理功能，為財政管理、宏觀經濟形勢分析和政策制定提供依據。

　�。ㄈ�）實行預算與執(zhí)行和監(jiān)督三分離制度，完善國庫監(jiān)督控制體系

　　我國的國庫監(jiān)督體系主要由財政監(jiān)督、政府監(jiān)督和人民代表大會監(jiān)督組成。財政部監(jiān)察局和監(jiān)督司負責國家財政資金收入撥付的檢查和監(jiān)督。政府審計機關負責對同級各部門預算和下級政府預算執(zhí)行情況及預算外資金的管理和使用情況進行審計監(jiān)督。人民代表大會常務委員會監(jiān)督中央預算和地方預算的執(zhí)行。這種監(jiān)督體制存在的主要問題是權責利既不明確也不對稱；審計機關隸屬于各級政府，缺乏獨立執(zhí)法的能力，權力之間缺乏制衡，監(jiān)督約束軟化。針對這種狀況，完善國庫監(jiān)控體系應主要從以下三個方面著手：

　　1.加強預算收支執(zhí)行系統(tǒng)各行為主體之間的協(xié)調，預算部門只管計劃不管執(zhí)行，單獨設立機構負責預算的執(zhí)行和各項支出業(yè)務，并給予相應的執(zhí)行預算的權力和明確的責任。

　　2.加強國庫系統(tǒng)內部的制度性管理控制。預算必須按法定程序編制，并且要細化到具體撥款項目，以方便國庫管理和控制預算執(zhí)行的全過程。

　　3.建立獨立的審計監(jiān)督系統(tǒng)，實行各部門之間的責任制。這樣不僅保證了預算編制工作的統(tǒng)一、全面，而且執(zhí)行部門也能夠全力搞好預算的執(zhí)行工作，有利于加強管理，提高工作效益。

　　（四）加強國庫現金管理，探索建立與債務管理的協(xié)調配合機制

　　目前，我國還沒有充分開展國庫現金管理工作。當國庫現金較多時，大量現金會沉淀在人民銀行國庫賬戶上，造成資金閑置浪費；當國庫入不敷出時，往往是靠發(fā)行中長期債券予以彌補，籌資成本較高而且靈活性差。為了盡可能地提高國庫現金的使用效益，并盡可能降低政府債券籌資成本，今后我國在改進政府債券發(fā)行的同時，應當借鑒國際通行做法，逐步開展國庫現金管理。

　　1.定期、均衡、滾動發(fā)行短期債券。每次發(fā)行額相對穩(wěn)定，具體數額根據對國庫收支預測情況確定；逐步提高短期債券余額占全部可流通債券余額的比重，相應減少中長期債券余額，以降低債務總體籌資成本；重點發(fā)行3月期和6月期國債，逐步形成短期債券的基準收益率。

　　2.積極開展國庫現金的日常運作。由于我國財政資金收支壓力較大，國庫現金閑置率較低，加之我國貨幣市場和債券市場尚處于初級發(fā)展階段，因此現階段對國庫現金進行日常操作還存在相當困難。但是，我們可以進行嘗試，不斷積累經驗。在國庫現金日常運作模式上，我們可以采取美國模式與英國模式相結合的操作方法，即既在商業(yè)銀行賬戶存款，又進行貨幣市場運作。

　　進行貨幣市場運行，能夠增加貨幣市場和債券市場參與主體的類型，有利于提高市場流動性；在兩大市場不夠完善的條件下，財政部通過在商業(yè)銀行開設存款賬戶，可在一定程度上減輕對貨幣市場和債券市場產生的壓力。