去年10月，審計署派出以財政司副司長侯凱同志任團(tuán)長、京津冀特派辦錢嘯森副特派員任副團(tuán)長的中德預(yù)算執(zhí)行審計研討班，赴德國聯(lián)邦審計院進(jìn)行學(xué)習(xí)和實地考察。研討期間，德國審計專家就中國同仁感興趣的內(nèi)容，重點講解了聯(lián)邦德國的財政稅收制度及聯(lián)邦審計院的財政審計。其間，應(yīng)研討班學(xué)員的要求，德國專家還對聯(lián)邦德國的政府采購和國庫集中支付制度進(jìn)行了專門介紹，在此向大家做一簡要轉(zhuǎn)述，希望能有所啟示。

　　一、聯(lián)邦德國的政府采購制度

　　德國是一個聯(lián)邦制國家，全國共有16個聯(lián)邦州，州下設(shè)專區(qū)、縣（市）或鄉(xiāng)。因此德國的財政體系也分為三個層次，即聯(lián)邦財政、州財政和縣（鄉(xiāng)）財政，三級財政完全獨(dú)立。在聯(lián)邦、州及縣（鄉(xiāng)）財政支出預(yù)算中，約有一半是政府采購支出，每年政府采購金額相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的15%.1999預(yù)算年度全國國內(nèi)生產(chǎn)總值40000億馬克，而政府的采購金額就達(dá)6000億馬克 .

　�。ㄒ唬┞�(lián)邦德國的政府采購概念和法律依據(jù)

　　在德國，政府采購是指所有的國家機(jī)關(guān)和公共部門的整體購買。采購對象包括物品、服務(wù)和兩者之間的結(jié)合物（例如：道路和房屋建筑）。據(jù)統(tǒng)計，在德國共有17項法律、法規(guī)為政府采購提供了完備的法律依據(jù)，其中國際性的規(guī)定有兩個，即關(guān)于國際貿(mào)易和政府間采購的規(guī)定。規(guī)納起來，這些法律規(guī)定可以分為四個層次，即：歐洲聯(lián)盟的規(guī)定、德國國家法律規(guī)定、附屬條例、管理部門的實施細(xì)則和有關(guān)規(guī)定。

　�。ǘ�）聯(lián)邦德國政府采購所要達(dá)到的目標(biāo)

　　聯(lián)邦德國《采購法》規(guī)定了政府采購支出內(nèi)部需達(dá)到的目標(biāo)：一是從經(jīng)濟(jì)性角度，要利用預(yù)算資金完成特定的任務(wù)；二是當(dāng)市場出現(xiàn)混亂的競爭局面時，作為一種調(diào)控經(jīng)濟(jì)的保護(hù)性手段從預(yù)算中列支�！恫少彿ā愤�規(guī)定了政府采購在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需達(dá)到的三個目標(biāo)：公開性和透明度目標(biāo)；促進(jìn)和利用世界競爭的目標(biāo)；使私人公司處于平等競爭水平的目標(biāo)。

　　（三）聯(lián)邦德國政府采購的基本原則

　　《采購法》規(guī)定，政府采購應(yīng)遵循以下幾項原則：一是私法原則。國家需要采購時，不能以國家身份出現(xiàn)，而要以私人身份出現(xiàn)；與私人公司打交道，要著眼于經(jīng)濟(jì)性角度與其簽訂采購合同。二是競爭原則。即國家要創(chuàng)造競爭環(huán)境和條件并采取招標(biāo)方式，不能不通過招標(biāo)而將合同送出。三是長期效益原則。要從長遠(yuǎn)的角度考慮，以最經(jīng)濟(jì)的方式采購設(shè)備。并不是說買最便宜的，而是著眼長遠(yuǎn)，多家比較，尋找最經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)品。四是分散采購原則。每個有權(quán)采購的部門，都應(yīng)自己招標(biāo)，將合同進(jìn)行分配。五是保守原則。政府應(yīng)本著自身的經(jīng)濟(jì)能力，按照穩(wěn)健的原則進(jìn)行采購。六是預(yù)算法原則。采購項目和金額應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算法進(jìn)行。

　　（四）聯(lián)邦德國政府采購中的招標(biāo)制度

　　招標(biāo)制度是聯(lián)邦德國政府采購制度的最重要的組成部分，《發(fā)標(biāo)法》對招標(biāo)制度進(jìn)行了詳細(xì)的法律規(guī)定�！栋l(fā)標(biāo)法》規(guī)定，政府采購合同金額在20萬歐元（40萬馬克）以上的，必須在歐盟范圍內(nèi)招標(biāo)，登載在歐盟的一本招標(biāo)雜志上，這本雜志每天都出版，一天登載300項左右的招標(biāo)信息；合同金額在20萬歐元以下的，在德國國內(nèi)招標(biāo)，德國也出版了一份聯(lián)邦招標(biāo)報，供登載國內(nèi)招標(biāo)信息。

　　另外，《聯(lián)邦預(yù)算條例》還列明了招標(biāo)采購程序的細(xì)節(jié)。招標(biāo)步驟分為：公布需求（包括預(yù)算資金數(shù)）—→產(chǎn)品名稱、特征、功能、需要日期—→招標(biāo)（投標(biāo)者索要標(biāo)書、填寫、送達(dá)）—→投標(biāo)—→確認(rèn)中標(biāo)。

　　與中國類似，德國的招標(biāo)種類也分三種：公開招標(biāo)；不完全公開招標(biāo)（有限招標(biāo)）；以談判方式將合同分配給公司（定向招標(biāo)）。公開招標(biāo)不能限制投標(biāo)者數(shù)量，不能暗示；有限招標(biāo)是對部分內(nèi)容進(jìn)行招標(biāo)，必須寫明有限招標(biāo)，將資料寄給采購方感興趣的公司；定向招標(biāo)可以公開、直接跟幾家公司談判。分析三種招標(biāo)方式的利弊，公開招標(biāo)是最講經(jīng)濟(jì)性的方式，有限招標(biāo)是不太講經(jīng)濟(jì)性的方式，定向招標(biāo)是最容易出現(xiàn)問題的方式。其中原因在于，沒有競爭會造成風(fēng)險，很難控制合同，容易產(chǎn)生腐敗。聯(lián)邦政府也意識到這一風(fēng)險，所以于1998年就反腐敗問題出臺了一項規(guī)定，其主要內(nèi)容是：確定容易產(chǎn)生腐敗的領(lǐng)域，作出風(fēng)險分析，制定防范措施；采取“多只眼”原則，增加透明度；實行人員輪換制度；原則上將計劃、發(fā)標(biāo)和結(jié)算三家分開；將每一細(xì)節(jié)記入檔案，便于查詢。除此以外，還制定了特殊表格，規(guī)定必須將招標(biāo)情況填報表格歸檔。

　　二、聯(lián)邦德國的國庫集中支付制度

　　在德國，不論是政府采購支出，還是其他預(yù)算支出，采取的都是國庫集中支付方式。各預(yù)算單位只有具體負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的預(yù)算執(zhí)行專員，監(jiān)督預(yù)算開支情況，沒有財會人員和現(xiàn)金出納。聯(lián)邦財政部下設(shè)國庫部門和若干名出納，每名出納負(fù)責(zé)幾個部級單位預(yù)算資金支出的審核，國庫根據(jù)支付通知單，在預(yù)算指標(biāo)之內(nèi)付款、記賬。這種機(jī)制有利于預(yù)算執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)之間相互制約，降低預(yù)算資金風(fēng)險。以政府采購為例，專業(yè)人員、招標(biāo)人員和款項的支付都是相互分離的。專業(yè)人員確定采購內(nèi)容，招標(biāo)人員負(fù)責(zé)招標(biāo)，至于采購哪家的物品，由采購部門和專業(yè)人員決定，付款則由采購部門有權(quán)決定支付的人員簽字后，交聯(lián)邦出納審核，國庫得到支付指令后付款。

　　對于其他預(yù)算支出來說，情形也類似。下面以聯(lián)邦審計院差旅費(fèi)支付過程為例，簡要描述一下國庫集中支付的過程：審計院業(yè)務(wù)處室出差的公務(wù)員在整理原始單據(jù)（發(fā)票或收據(jù)），并填寫報銷單據(jù)后，拿給處長簽字，然后交給審計院專門負(fù)責(zé)差旅費(fèi)的人員登記、匯總，單據(jù)留存，將支付通知單轉(zhuǎn)給聯(lián)邦出納，出納審核后再交國庫，國庫將款項直接轉(zhuǎn)到出差人員的銀行賬戶上，并把支出記在聯(lián)邦審計院賬上。不僅如此，由于實行國庫集中支付制度，審計院沒有單獨(dú)的銀行帳戶，我本人在審計院工作期間的補(bǔ)助費(fèi)也只能先從國庫轉(zhuǎn)到審計院同事的個人帳戶上，再提取現(xiàn)金支付給我。事實上，由于實現(xiàn)了計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，聯(lián)邦各部門甚至每一個公務(wù)員的每一筆支出在電腦上均可以公開查到，聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行的透明度之高由此可見一斑。

　　目前，我國從細(xì)化明晰預(yù)算、保障行政機(jī)關(guān)的廉潔高效出發(fā)，正在積極探索政府采購的路子，一些地方也已采取了相應(yīng)的改革措施，但是與政府采購息息相關(guān)的政府采購招投標(biāo)制度和國庫集中支付制度的改革尚未正式啟動，這對于從根本上實施政府采購制度無疑是一種阻礙，不利于增加預(yù)算執(zhí)行的透明度。建議各級審計機(jī)關(guān)在預(yù)算執(zhí)行審計中對此問題給予足夠關(guān)注，向政府提供相關(guān)參考意見。同時，審計部門自身也要加強(qiáng)對改革后審計重點和審計方式方法的探討，以適應(yīng)這種改革，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用。