[摘 要] 政府采購制度是加強(qiáng)預(yù)算支出管理、建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容，我國的政府采購實(shí)踐開始于1995年，但相應(yīng)的政府采購監(jiān)督還存在諸多問題。應(yīng)在借鑒政府采購的國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善我國政府采購監(jiān)督機(jī)制。

　　[關(guān)鍵詞] 政府采購； 國際經(jīng)驗(yàn)； 集中采購； 監(jiān)督主體

　　政府采購是政府機(jī)構(gòu)及公共實(shí)體為實(shí)現(xiàn)政府職能和公務(wù)或向社會提供公共物品和公共服務(wù)的需要，用國家財(cái)政性資金，依法定方式、方法和程序，從市場上采購貨物、工程或服務(wù)的一種經(jīng)濟(jì)行為。政府采購制度是加強(qiáng)預(yù)算支出管理，建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容，也是規(guī)范政府公共支出行為，從源頭上遏制腐敗的治本工程。西方國家政府采購發(fā)展的實(shí)踐表明，政府采購本身也會滋生腐敗行為，完整、規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制是政府采購制度有效實(shí)施的根本保證。

　　一 政府采購監(jiān)督的國際經(jīng)驗(yàn)

　�。ㄒ唬﹦澢遄h會、審計(jì)部門、財(cái)政部門以及其他部門的監(jiān)督職責(zé)，形成分工明確、相互配合的政府采購監(jiān)督體系

　　從國外政府采購監(jiān)督體系來看，議會主要審查采購預(yù)算的監(jiān)督權(quán)，審查政府預(yù)算安排的合法性與合理性；審計(jì)部門主要是對管理工作水平和采購資金的使用效率進(jìn)行事后的監(jiān)督檢查；財(cái)政部門對政府采購的監(jiān)督主要從資金的管理活動中展開，事前控制、事中監(jiān)督和事后檢查相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合。此外，司法機(jī)關(guān)、供應(yīng)商、新聞媒體和社會公眾對政府采購活動也進(jìn)行司法和社會監(jiān)督。

　�。ǘ�）重視對政府采購預(yù)算的監(jiān)督

　　從國外政府采購監(jiān)督的時(shí)間來看，加強(qiáng)采購預(yù)算編制的科學(xué)性是財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理的一個(gè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。如果預(yù)算編制不合理，采購資金的使用效率就有先天性不足，即使監(jiān)督的措施科學(xué)合理，那么財(cái)政資金的使用效率也難以達(dá)到應(yīng)有的要求。因而，政府采購預(yù)算監(jiān)督是構(gòu)成國外的政府采購監(jiān)督的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

　�。ㄈ�）加強(qiáng)對監(jiān)督人員的再監(jiān)督

　　對監(jiān)督人員的再監(jiān)督職責(zé)主要由審計(jì)部門履行。例如法國對公共會計(jì)的監(jiān)督由審計(jì)法院承擔(dān)。公共會計(jì)機(jī)構(gòu)每年都向?qū)徲?jì)法院報(bào)送公共收支決算賬目，接受審計(jì)監(jiān)督。法國對公共會計(jì)人員的責(zé)任有明確的規(guī)定，如果某項(xiàng)采購支出出了問題，是因?yàn)楣�共會�?jì)的責(zé)任，會計(jì)人員就要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。對行使財(cái)政監(jiān)督職能人員的再監(jiān)督的硬性規(guī)定以及具體做法，形成了相互制約的控制系統(tǒng)，有利于充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用。

　�。ㄋ模┱�府采購監(jiān)督過程中嚴(yán)格執(zhí)法。

　　為了嚴(yán)格政府采購監(jiān)督的執(zhí)法，各國都采取了各種有效的辦法，歸納起來：一是通過宣傳教育，咨詢、散發(fā)宣傳材料，提高工作人員和社會公眾對采購法律、法規(guī)的認(rèn)知程度。二是立案偵查比較重大的違反程序案件，將觸犯刑律者繩之以法。同時(shí)，對此類案件通過新聞媒體等多種渠道予以公開曝光，一方面可以使違法違紀(jì)者信譽(yù)掃地，另一方面由于違法違紀(jì)終究要受到法律制裁，也有利于促進(jìn)遵紀(jì)守法風(fēng)尚的形成。

　　二 完善我國政府采購監(jiān)督機(jī)制的必要性和原則

　�。ㄒ唬┩晟普�府采購監(jiān)督機(jī)制的必要性

　　我國從2003年1月1日開始實(shí)施的《政府采購法》為政府采購監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建提供了一個(gè)框架。但在實(shí)踐中，政府采購的一些具體的制度設(shè)計(jì)存在缺陷、執(zhí)行中還存在有法不依的問題，如以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和商務(wù)條件排除某一供應(yīng)商以外的產(chǎn)品，采購國外的產(chǎn)品而排斥我國的產(chǎn)品等。特別是我國正處于社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，人治與法治并存，在社會經(jīng)濟(jì)活動中違規(guī)操作的問題屢禁不止，一些嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象仍然存在。為此，完善政府采購的監(jiān)督機(jī)制，才能確保政府采購的規(guī)范化運(yùn)作。

　�。ǘ�）政府采購監(jiān)督機(jī)制設(shè)立的原則

　　1、監(jiān)督者與操作者相分離。政府采購一般有三個(gè)當(dāng)事主體，即管理者、操作者和使用者。管理者主要是財(cái)政部門；操作者一般是指政府采購中心或其他招標(biāo)中介組織；使用者主要是指采購單位。如果管理者和操作者職責(zé)不分，就會危及監(jiān)督工作的客觀公正性。

　　2.依法監(jiān)督。以《政府采購法》作為規(guī)范政府采購制度的基本法，以《招投標(biāo)法》來規(guī)范政府采購的主要業(yè)務(wù)，同時(shí)，要制定大量的配套法規(guī)，包括對供應(yīng)商準(zhǔn)入管理的規(guī)定、社會中介機(jī)構(gòu)政府采購業(yè)務(wù)代理資格管理規(guī)定，從而在法律制度上形成相互制約、制衡的機(jī)制。

　　3、事前、事中和事后全方位、全過程監(jiān)督。在采購過程中，要保證監(jiān)督貫穿采購的全過程，同一階段、同一環(huán)節(jié)應(yīng)加強(qiáng)事前監(jiān)督。政府采購預(yù)算的編制和執(zhí)行及采購資金的集中和撥付，是政府采購管理的源頭環(huán)節(jié)。從源頭上控制好預(yù)算編制和資金撥付，政府采購管理工作可以達(dá)到事倍功半的效果。在此基礎(chǔ)上實(shí)施政府采購的事中和事后監(jiān)督。

　　4.監(jiān)督主體多樣化。政府采購的監(jiān)督主體應(yīng)以財(cái)政部門為主，其他專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)為輔，社會中介機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和新聞媒體、社會公眾為補(bǔ)充。

　　三 建立和完善我國政府采購監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)想

　�。ㄒ唬┟鞔_政府采購監(jiān)督的對象

　　建立和完善政府采購的監(jiān)督機(jī)制首先要解決政府采購的監(jiān)督對象問題。政府采購行為是從政府采購計(jì)劃到采購?fù)瓿扇�過程行為的總稱，涉及所有政府采購當(dāng)事人。因此，對政府采購的監(jiān)督應(yīng)該是對政府采購所有當(dāng)事人和政府采購全過程的監(jiān)督。從當(dāng)事人的角度來講，政府采購監(jiān)督的對象有：集中采購機(jī)構(gòu)、預(yù)算單位、供應(yīng)商、政府采購中介代理機(jī)構(gòu)和其他與政府采購有關(guān)的部門及機(jī)構(gòu)。按過程劃分，政府采購的監(jiān)督對象有：對政府采購預(yù)算和政府采購計(jì)劃的監(jiān)督、對政府采購項(xiàng)目采購各程序的監(jiān)督等。其中，政府采購集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和對政府采購程序的監(jiān)督是政府采購監(jiān)督的重點(diǎn)，但對政府采購其他對象的監(jiān)督同樣不可偏廢。

　　1、集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督的客體是政府采購中心。采購中心具體負(fù)責(zé)政府采購計(jì)劃的執(zhí)行，直接操作政府采購的具體業(yè)務(wù)，監(jiān)督的具體內(nèi)容如下：

　�。�1）、對采購人員行為的監(jiān)督。除要求采購人員要有較高的政治素質(zhì)、個(gè)人修養(yǎng)外，關(guān)鍵是采購中心要有一套行之有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。首先，要制定相應(yīng)的采購人員行為規(guī)范或行為準(zhǔn)則，應(yīng)對采購人員建立廉政檔案并實(shí)行定期輪換制。其次，采購中心要有一套明確的崗位設(shè)置和操作流程并對外公開，接受社會各界監(jiān)督。

　�。�2）、對評標(biāo)委員會的監(jiān)督。評標(biāo)委員會在招投標(biāo)活動中擔(dān)負(fù)著非常關(guān)鍵的作用，決定著每一個(gè)投標(biāo)單位的命運(yùn)。要解決現(xiàn)行評標(biāo)委員會制度中存在的不足，一方面要解決好評標(biāo)委員會的人員組成問題，要最大比例地安排專家評委人員。另一方面要建立更大規(guī)模的、可操作性強(qiáng)的專家評委數(shù)據(jù)庫。同時(shí)要實(shí)行評委的有關(guān)回避制度和過錯(cuò)懲處制度，以確保評標(biāo)的公正、客觀和科學(xué)。

　　2、分散采購單位的監(jiān)督。根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，對集中采購目錄以外的、限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項(xiàng)目，通過自行組織的“分散采購”方式來完成的。分散采購方式存在著采購項(xiàng)目多、單項(xiàng)采購金額小、采購范圍廣等許多難以管理的特點(diǎn)，在實(shí)際工作中，絕大部分“集中采購”的資金節(jié)約率都在13%以上，而“分散采購”的資金節(jié)約率卻大多在3%-5%之間，分散采購操作水平低下。因此，目前迫切需要加強(qiáng)分散采購的監(jiān)督管理。而分散采購監(jiān)管對象主要是分散采購單位，對采購單位監(jiān)督具體可采取以下措施：

　　1、加強(qiáng)對采購人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)的考核。從采購制度的建立等方面來看，分散采購操作是不夠完善與規(guī)范的。尤其是實(shí)行招投標(biāo)采購的分散采購項(xiàng)目，采購人缺少必要的專業(yè)技術(shù)水平完成操作，操作過程中隨意性很大，影響了政府采購的效率。因此，要對采購人員的理論技能進(jìn)行培訓(xùn)和考核，對其實(shí)務(wù)操作多加指導(dǎo)，以全面規(guī)范政府采購操作行為。

　　2、加強(qiáng)定點(diǎn)采購的監(jiān)管。采購單位必須到定點(diǎn)供應(yīng)商處進(jìn)行采購，憑《定點(diǎn)采購證》與定點(diǎn)供應(yīng)商直接結(jié)算貨款，強(qiáng)化《定《定點(diǎn)采購證》的管理，禁止將《定點(diǎn)采購證》轉(zhuǎn)借非采購機(jī)關(guān)或個(gè)人使用；采購管理部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)定期或不定期對定點(diǎn)采購情況進(jìn)行檢查；同時(shí)，發(fā)揮采購單位內(nèi)部、定點(diǎn)商店和新聞媒體以及社會公眾對定點(diǎn)采購過程中發(fā)生的違規(guī)行為的監(jiān)督作用。

　　3、政府采購程序的監(jiān)督。政府采購運(yùn)作過程，要嚴(yán)格按法定、公開透明的原則有序進(jìn)行，每一個(gè)環(huán)節(jié)既要緊密銜接又相互制約。借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國政府采購的現(xiàn)狀，目前應(yīng)確立和完善以下制度：

　　一是公開招標(biāo)制度。我國招投標(biāo)法規(guī)定，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要編制招標(biāo)文件。招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求、對投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)。目前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步確定招標(biāo)管理人員和操作人員在招標(biāo)過程中的位置及工作相互銜接和配合的方法，明確技術(shù)規(guī)格設(shè)計(jì)的原則、方法和應(yīng)參照的國家標(biāo)準(zhǔn)等。

　　二是供應(yīng)商評審制。規(guī)定進(jìn)入政府采購市場的供應(yīng)商必須具備的條件，對符合條件的供應(yīng)商頒發(fā)市場準(zhǔn)入資格證書，并實(shí)行年檢制度。參加政府采購的供應(yīng)商必須憑資格證書進(jìn)入采購市場。對采購過程中有違法違規(guī)行為的，視情節(jié)輕重進(jìn)行處理，情節(jié)嚴(yán)重的可在一定時(shí)期內(nèi)限制其進(jìn)入政府采購市場，甚至吊銷其資格證書，從而加強(qiáng)對競標(biāo)主體的監(jiān)管。

　　三是交貨追查制。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在采購中心設(shè)立“采購貨物中轉(zhuǎn)站”，規(guī)定供應(yīng)商必須把中標(biāo)貨物先送達(dá)采購中心驗(yàn)收后再由采購單位領(lǐng)回復(fù)驗(yàn)。這是一項(xiàng)防止供應(yīng)商和采購單位串通調(diào)包的行之有效的監(jiān)督措施。在政府采購合同履行期間以及履行后，政府采購管理機(jī)關(guān)可以隨時(shí)抽查用戶，對采購標(biāo)準(zhǔn)、采購內(nèi)容等事項(xiàng)進(jìn)行核實(shí)。

　　四是審計(jì)監(jiān)察制。審查采購部門的政策與程序，審核采購的數(shù)量和成本價(jià)格及采購過程中發(fā)生的一切財(cái)務(wù)事項(xiàng)；考察投標(biāo)企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、工作效率、考核方法等管理情況，考核采購部門的工作計(jì)劃和進(jìn)度。

　�。ǘ�）健全政府采購的監(jiān)督主體

　　政府采購的監(jiān)督由外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩大部分構(gòu)成。內(nèi)部監(jiān)督以集中采購機(jī)構(gòu)為主體，主要通過建立和完善內(nèi)部采購業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部管理規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)采購計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施、合同審核、資金支付等過程的分離，從而形成有效的內(nèi)部制約和控制機(jī)制。外部監(jiān)督的主體是財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢部門、人大、司法部門、公證部門、新聞輿論以及公民、納稅人、供應(yīng)商和特邀監(jiān)督員等。

　　我國《政府采購法》規(guī)定各級人民財(cái)政部門依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)。計(jì)委及其他行政主管部門對各自職責(zé)范圍內(nèi)的招投標(biāo)活動進(jìn)行監(jiān)督管理。審計(jì)、監(jiān)察部門主要對政府采購活動和人員進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)察。這些政府采購的監(jiān)督是以政府機(jī)關(guān)為主體的行政管理性監(jiān)督，而政府采購的監(jiān)督則將供應(yīng)商、社會中介機(jī)構(gòu)和社會公眾納入進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化，從而實(shí)現(xiàn)對政府采購的全方位監(jiān)督。

　�。ㄈ�）完善政府采購預(yù)算制度

　　采購法對集中采購目錄作了詳盡歸類，尤其對采購預(yù)算、采購方式、資金結(jié)算作明確的規(guī)定。但在實(shí)際工作中，擅自變更合同項(xiàng)目，先暫后奏，瞞報(bào)少報(bào)等違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。為杜絕此類行為，采購人上年末或當(dāng)年初必須依法編制采購預(yù)算，嚴(yán)格政府采購報(bào)批程序，按預(yù)算有計(jì)劃地進(jìn)行政府采購，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，認(rèn)真履行采購人、供應(yīng)商雙方合同，按約支付采購（服務(wù)）費(fèi)用，政府采購代理機(jī)構(gòu)隨時(shí)進(jìn)行監(jiān)控，避免采購人久拖不結(jié)的貨款變?yōu)榇�理機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ㄋ模├�用法律監(jiān)督和行政監(jiān)督雙重手段對政府采購進(jìn)行監(jiān)督

　　1、加強(qiáng)政府采購的地方立法。為此，應(yīng)當(dāng)健全政府采購的法律體系，依據(jù)《政府采購法》，并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，制定相應(yīng)法規(guī)。一方面通過法規(guī)明確行政監(jiān)督機(jī)關(guān)對政府采購進(jìn)行監(jiān)督的具體職責(zé)；另一方面，通過法規(guī)明確政府采購的一些配套操作程序，以規(guī)范采購從業(yè)人員的行為，確保其在工作中嚴(yán)格按規(guī)定程序操作。除此以外，通過立法規(guī)定政府采購部門定期向人大報(bào)告制度。

　　2、完善政府采購的救濟(jì)機(jī)制。建立暢通的以供應(yīng)商為主體的質(zhì)疑、投訴渠道的監(jiān)督機(jī)制，是發(fā)揮供應(yīng)商對政府采購進(jìn)行監(jiān)督的制度保證。沒有完善的政府采購救濟(jì)制度，供應(yīng)商等采購當(dāng)事人就無法通過質(zhì)疑、投訴、復(fù)議和訴訟來監(jiān)督政府采購機(jī)構(gòu)或其他參與者不損害自己的正當(dāng)權(quán)益，供應(yīng)商等采購當(dāng)事人的監(jiān)督也不可能真正發(fā)揮作用。因而，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的作用，供應(yīng)商對采購過程中出現(xiàn)的問題，在對質(zhì)疑效果不滿意的情況下，可按規(guī)定向政府采購管理部門投訴；供應(yīng)商在受到不公平待遇時(shí)，如對政府采購管理部門的處理決定不服，可按現(xiàn)行的司法程序，向法院提請?jiān)V訟，也可向仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁。

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