摘 要：預(yù)算管理是財政管理的基礎(chǔ)和前提，而預(yù)算透明度直接體現(xiàn)了預(yù)算管理的好壞�，F(xiàn)行財政管理中存在的種種問題和預(yù)算的基本特征都說明了增強預(yù)算透明度的必要性和迫切性。在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的大環(huán)境下，財政預(yù)算管理更要體現(xiàn)法制化、公開化和透明化，使財政管理自覺接受來自各方面的監(jiān)督特別是納稅人的監(jiān)督，以確保財政資金使用效益的最大化。

　　關(guān)鍵詞：公共財政；預(yù)算制度；預(yù)算透明度；財政監(jiān)控制度

　　預(yù)算制度是有關(guān)預(yù)算組織形式、內(nèi)容及其預(yù)算管理等方面的法規(guī)制度，即預(yù)算應(yīng)有怎樣的結(jié)構(gòu)、怎樣編制、怎樣建立和執(zhí)行預(yù)算等全部的法規(guī)制度，它是公共財政的核心。預(yù)算既是政府的財務(wù)計劃和政府最重要的政策文件，也是一個將公眾意愿和公共資源轉(zhuǎn)化為政府政策行動、促進政策目標實現(xiàn)的強力工具。好的預(yù)算管理關(guān)鍵標志是透明度、政府活動的效率和健全性，它從彌補法治的不足、改善信息質(zhì)量、強化財政責(zé)任和預(yù)防腐敗四個方面，對公共利益起著重要的促進作用。本文就加強我國預(yù)算透明度的必要性及改進建議作一簡要論述。

　　一、加強預(yù)算透明度的必要性分析

　�。ㄒ唬┱�府預(yù)算制度的基本性質(zhì)決定了建立公共財政框架必須有一個科學(xué)、合理、公開、透明的預(yù)算制度。

　　1.預(yù)算的計劃性。西方的政府預(yù)算是預(yù)先提前18個月編制，經(jīng)議會批準才能執(zhí)行的，同時在執(zhí)行過程中必須嚴格按這個計劃執(zhí)行。政府預(yù)算的計劃性是非常嚴格的，對于預(yù)先編制的預(yù)算在執(zhí)行時發(fā)生變化，政府是不能修改的，必須通過議會的法定程序來修改，約束非常嚴格，從而決定了預(yù)算必須是有計劃的。

　　2.預(yù)算的統(tǒng)一性，也就是指所有的收支包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外甚至制度外的收支都要統(tǒng)一納入政府預(yù)算。

　　3.預(yù)算的公開性。公開性是政府預(yù)算透明度的必然要求，也就是要將政府預(yù)算成為對全社會的公開性文件，其內(nèi)容能為全社會所了解。

　　4.預(yù)算的法治性。“法治性是公共財政的精髓�！盵1]預(yù)算的法治性要求政府預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)都必須遵循法定程序，經(jīng)立法機關(guān)批準，受立法機關(guān)約束，立法機關(guān)也只有依據(jù)預(yù)算才可調(diào)度資金。經(jīng)法定程序?qū)徟�后的政府預(yù)算，即成為具有法律效力的文件，行政部門必須無條件執(zhí)行，不得隨意更改。如遇特殊情況需要調(diào)整原定預(yù)算，同樣必須遵循法定程序，不得在法律之外調(diào)整或變更預(yù)算。因此違背政府預(yù)算的行為是違法的，任何人都要受到法律的追究和制裁。

　�。ǘ�）我國預(yù)算制度透明度的現(xiàn)狀決定了必須建立一個公開、透明的預(yù)算管理制度

　　1.預(yù)算的預(yù)見性不強，因而缺乏計劃性。我國預(yù)算年度采用的是公歷年制，即從每年的1月1日至 12月31日，政府新年度的財政活動從公歷年初就已經(jīng)開始，但我國新年度的各級政府預(yù)算草案卻要等到3月份前后召開的各級人代會通過以后才能作為法定的執(zhí)行依據(jù)。這就意味著在我國每一個預(yù)算年度中，有三個月時間政府進行財政活動沒有法律依據(jù)，出現(xiàn)預(yù)算空檔，處于無“計劃”狀態(tài)，只能按上年基數(shù)進行，增大了預(yù)算的隨意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度。

　　2.綜合預(yù)算的編制雖然取得較大進展，但預(yù)算外收入、制度外收入等在預(yù)算編制時沒有完全納入收入預(yù)算，因此收入的統(tǒng)一性受到影響。并且，過多的預(yù)算外、制度外資金形成部門“小財政”，弱化了財政集中分配資金的職能，使得財稅部門不是唯一的政府預(yù)算資源的籌集者和分配者；另外各種收費規(guī)模過度膨脹，缺乏監(jiān)控機制，使資金體外循環(huán)，嚴重侵蝕了稅基，破壞了預(yù)算收入的完整性和統(tǒng)一性，干擾了正常的分配秩序，助長了腐敗的滋生和蔓延，必然加劇地區(qū)或部門預(yù)算關(guān)系的不透明。

　　3.預(yù)算編制手段落后，預(yù)算透明度缺乏操作前提。一是政府會計報告系統(tǒng)不健全，總預(yù)算會計在集中層次上記錄撥款，以撥列支，不能及時、同步追蹤預(yù)算資金運動全過程，而是依賴于銀行、支出單位提供的財會信息，信息的真實性差、可信度低；并且經(jīng)濟、社會發(fā)展各項指標的預(yù)測手段很差，導(dǎo)致預(yù)算編制的基礎(chǔ)資料如經(jīng)濟數(shù)據(jù)、定員定額標準等缺乏科學(xué)性和合理性。每年提交人大的政府預(yù)算報告只是文字說明，不反映賬戶體系、數(shù)據(jù)、編表等，不能算是真正意義上的政府預(yù)算，因而其透明度大打折扣。同時缺乏透明的表現(xiàn)還在于，即使政府預(yù)算公開了，也缺乏專業(yè)人士對專業(yè)化的數(shù)據(jù)、表格、賬戶體系等進行審議以及對公眾的說明和解釋。

　　4.政府預(yù)算法定性不高�！罢�府預(yù)算的透明度首先要建立在健全的法律體系下，沒有法制化，就無所謂透明度�！币磺胸斦�活動必須以法制為基礎(chǔ)，即要有健全的法律體系，使得財政活動有法可依，這是依法理財?shù)年P(guān)鍵。實際上我國的財政法規(guī)體系，明顯存在著立法層次較低的問題。除《會計法》和《政府采購法》外，“其他法律都不同程度地存在與社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展”、與公共財政的要求以及我國加入WTO的新形勢不相適應(yīng)的地方，迫切需要進行修訂。如不盡快改變這種情況，就勢必影響我國的財政改革，就不可能真正建立起與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政體系，也就談不上依法理財。尤其是財政某些領(lǐng)域的基本法律法規(guī)還存在盲區(qū)，“如預(yù)算管理體制、轉(zhuǎn)移支付、”“國資管理、債務(wù)管理、財政監(jiān)督等�！薄艾F(xiàn)行財政立法中行政法規(guī)、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件占較大比重，雖然法規(guī)、規(guī)章的制定、修改和廢止程序較法律較為靈活，但因其法律層次不高，執(zhí)行效力低，降低了政府預(yù)算的透明度。”[2]

　　5. 財政監(jiān)控制度的不健全也是預(yù)算透明度不高的原因之一。預(yù)算監(jiān)控力度較弱，就難以對公共支出機構(gòu)的預(yù)算執(zhí)行情況進行及時、有效的監(jiān)控，支出機構(gòu)截留、挪用財政資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，財政管理處于被動局面。國庫集中收付和政府采購制度都是加大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控力度的重要手段，但這兩項改革均處于試點過程中，國庫功能還沒有充分發(fā)揮，相關(guān)配套措施還沒到位；納入政府采購的貨物、工程和服務(wù)的范圍相對較窄，采購方式還比較簡單，因此操作細則等制度依然有待于進一步完善。同時缺乏違反政府預(yù)算的法律追究制度，處罰時對事不對人，處理偏輕，公共支出機構(gòu)違約成本太低，在一定程度上縱容了違反預(yù)算的現(xiàn)象，尤其是違反預(yù)算行為根本不向廣大納稅人公開，因而無法實現(xiàn)透明化。

　　二、加強預(yù)算透明度的建議

　　1.深化財政管理改革。一是提前預(yù)算編制的時間。政府預(yù)算文件應(yīng)建立在對未來5-10 年的總體財政預(yù)測的基礎(chǔ)上，這就要求提高政府的宏觀預(yù)測能力。為了體現(xiàn)政府的中期經(jīng)濟和財政目標，清晰反映總收入、總支出、赤字或盈余以及債務(wù)情況，至少應(yīng)提前在預(yù)算年度開始之前的三個月內(nèi)向人大提交預(yù)算草案，并在預(yù)算年度開始之前批準預(yù)算。二是深化和完善預(yù)算管理改革，進一步完善部門預(yù)算的內(nèi)容和形式，以系統(tǒng)化、規(guī)范化的管理制度和技術(shù)規(guī)范標準體系，規(guī)范各級預(yù)算管理和實踐操作。建立健全預(yù)算管理的決策機制，實現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化，提高預(yù)算管理的透明度。三是大力推進財政國庫管理制度改革，建立以“國庫單一賬戶體系、財政國庫集中收付”為主要方式的資金撥繳制度。四是全面貫徹落實《政府采購法》，進一步規(guī)范政府采購工作，加強對政府采購預(yù)算、計劃編制、招投標等采購程序的執(zhí)行和合同履行等全過程監(jiān)督管理，逐步擴大政府采購范圍，依法規(guī)范政府采購行為。

　　2.全部政府性收支進預(yù)算，不應(yīng)有預(yù)算內(nèi)外之分，不允許有游離于預(yù)算監(jiān)督之外的資金存在健全收支兩條線管理機制，對執(zhí)收執(zhí)罰部門的全部收支實行兩條線管理，明確界定非稅收入范圍，徹底實現(xiàn)收支脫鉤。為了全面反映財政收支狀況，增強各級財政的調(diào)控能力，規(guī)范有關(guān)部門和單位收費行為，防止各種違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，必須加強對非稅收入的管理。明確非稅收入的范圍，將其納入“收支兩條線”管理范圍，取消行政事業(yè)性收費按比例或結(jié)余上繳財政專戶或國庫的做法，將政府非稅收入納入部門預(yù)算編制范圍，這將有利于從制度上切斷行政事業(yè)收費等政府非稅收入與部門和單位支出的聯(lián)系，防止利益驅(qū)動產(chǎn)生亂收費問題，可以全面、客觀、真實地反映各級財政預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況，便于各級政府通過編制綜合財政預(yù)算，統(tǒng)籌安排稅收和非稅收入以及預(yù)算內(nèi)外資金，進一步增強各級財政的調(diào)控能力，更好地發(fā)揮財政職能作用。

　　3.加強財政信息化建設(shè)，改進落后的技術(shù)手段。政府預(yù)算透明度需要現(xiàn)代信息和技術(shù)手段的支持。利用現(xiàn)代科技手段，建立完備的預(yù)算編制系統(tǒng)、良好的國庫運作系統(tǒng)和國庫信息處理系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行分析報告系統(tǒng)、部門間信息共享系統(tǒng)以及宏觀經(jīng)濟政策分析系統(tǒng)等，提高宏觀經(jīng)濟預(yù)測與分析能力，科學(xué)合理確定預(yù)算指標，提高預(yù)算編制的質(zhì)量，盡可能減少預(yù)算管理過程中的隨意性；建立有效的預(yù)算監(jiān)督機制，建立政府與公眾之間暢通的信息溝通渠道，從而增強預(yù)算的透明度。實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行和報告的公開機制。一是公開財政預(yù)算的執(zhí)行情況：定期公布現(xiàn)行財政政策可持續(xù)性的長期報告，公布綜合的滾動的中期預(yù)算框架，以此作為財政管理的基礎(chǔ)；公布預(yù)算單位的財務(wù)執(zhí)行情況以及月度、年度預(yù)算報告等。二是確保公開信息資料的真實性和有效性。建立相關(guān)機制，確保政府會計和財務(wù)報告標準的統(tǒng)一性和公開性，并使整個公開過程獨立于政府；財政預(yù)測和結(jié)果應(yīng)一致，對所有重大不一致情況均需作出解釋；審計機關(guān)及相應(yīng)機構(gòu)應(yīng)向立法機構(gòu)和公眾報告所有與財政政策真實性和透明度有關(guān)的事務(wù)等。

　　4.加強財政法制建設(shè)，增強預(yù)算的法治性和透明度。公共財政必須是規(guī)范化、法制化的財政。政府的權(quán)力是公眾賦予的，權(quán)力的行使又需要通過納稅人提供的稅收來解決，為此政府必須接受公眾的監(jiān)督，要求公共財政必須具有很高的透明度。而實行民主理財，要將公眾的意志上升為國家意志，并將國家意志通過法律法規(guī)體現(xiàn)出來，才能實現(xiàn)依法管理財政事務(wù)。所以建立健全財政法律體系是依法行政、依法民主理財?shù)幕�礎(chǔ)。依法行政、依法理財?shù)那疤崾怯蟹�可依、有法必依、�?zhí)法必嚴。實際情況則是財政法制建設(shè)滯后于財政改革的實踐。以95 年1 月1日開始施行的作為預(yù)算管理基礎(chǔ)的《預(yù)算法》為例，該法明顯滯后于財政改革和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需要，存在不足和問題。其產(chǎn)生的宏觀背景已發(fā)生改變，已不能適應(yīng)財政改革新形勢的要求如不及時進行修改，就會影響改革的進程。必須加強財政法制建設(shè)尤其是財政的法治化建設(shè)，加強有關(guān)公共財政方面的立法，改進現(xiàn)行已不適應(yīng)公共財政目標的法律法規(guī)以及預(yù)算管理的運作程序使之對政府行為具有根本約束力，從而形成公開透明的財政政策環(huán)境，嚴明規(guī)范的財政法制環(huán)境，這樣通過有效提高政府預(yù)算的透明度，最終達到提高政府工作透明度的目的。

　　參考文獻：

　　[1]張警。政府預(yù)算與公共財政[J].合肥財會，2003，（2）。

　　[2]徐利。我國政府預(yù)算透明度評析[J].經(jīng)濟研究參考，2003，（30）