摘　要：政府采購制度是加強公共支出管理的重要手段，我國在推行過程中卻存在一些現(xiàn)實的缺陷，而許多問題都與監(jiān)督機制的缺乏和無效有關(guān)。　對此，本文從現(xiàn)實的必要性、監(jiān)督點的有效分布、應(yīng)注意的主要問題等方面進(jìn)行了探討。

　　關(guān)鍵詞：政府采購；監(jiān)督機制

　　作為“陽光下的交易制度”，政府采購制度是對政府采購行為的規(guī)范化、具體化和制度化。有人認(rèn)為，只要將政府采購活動公開化、集中化，采購過程中的價格、回扣、質(zhì)量、腐敗等問題都會迎刃而解。然而政府采購有其自身的局限性，集中采購本身并不能解決目前采購管理中存在的各種問題。工程建設(shè)項目實行招投標(biāo)制已有多年，但工程建設(shè)領(lǐng)域中的不正之風(fēng)至今也未能剎住，有的地方甚至發(fā)生了嚴(yán)重的質(zhì)量事故。必須看到，即使實行了公開招標(biāo)采購，自始至終都存在著公私、真假等矛盾，如采購實體或招標(biāo)機構(gòu)事先內(nèi)定，在背后搞營私舞弊等非陽光交易行為。因此，構(gòu)建有效的監(jiān)督機制是進(jìn)一步完善政府采購制度的重要內(nèi)容和緊迫任務(wù)。

　　一、良莠不齊的現(xiàn)實：強化監(jiān)督機制的理由

　　目前，我國許多地方在建立政府采購制度的過程中，相關(guān)的政策法規(guī)制度不健全，缺乏嚴(yán)格的操作規(guī)程以及必要的監(jiān)督約束機制，已在很大程度上影響了政府采購制度的健康運行。

　　1.政府采購計劃的編制和執(zhí)行存在著相當(dāng)大的隨意性。實際工作中，政府采購計劃的編制和審批程序缺乏有效的約束，由于人為的不合理因素而隨意變更采購計劃較為普遍。許多單位要采購什么就申報什么，只要采購資金來源有保障，能執(zhí)行規(guī)定的政府采購程序，就可以隨意采購。不難發(fā)現(xiàn)，這種政府采購做法只是改變了采購實體的采購方式，而缺乏對盲目采購和重復(fù)采購的有效約束。

　　2.政府采購制度在執(zhí)行中被打了“折扣”——即存在執(zhí)行不完全、覆蓋面過小問題。政府采購制度本身是一種公開、公平、公正以及有效競爭的財政支出管理制度，但在推行過程中，短期內(nèi)難以從原有的采購方式中完全擺脫出來，有些地方在部門利益和個人利益的驅(qū)動下，將“明制度”變成了“暗規(guī)定”，使得既定的采購制度難以有效執(zhí)行。例如，少數(shù)單位將達(dá)到“門檻價”的采購項目化整為零，以逃避政府采購制度的約束。更有甚者，由于缺乏規(guī)范的操作程序，政府采購中的貪污受賄、損公肥私等情況時有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了政府部門的形象和信譽。由于政府采購制度在執(zhí)行中存在缺陷和漏洞，導(dǎo)致少數(shù)供應(yīng)商之間表面上是相互競標(biāo)，暗地里卻聯(lián)手操縱標(biāo)價，或中標(biāo)后平分獲利，或協(xié)商后輪流坐莊，從而限制了政府采購制度優(yōu)越性的發(fā)揮。

　　3.“長官意志”干擾了采購規(guī)則，行政干預(yù)過多過濫。受地方保護(hù)主義和部門利益機制的驅(qū)動，某些地方政府常常強制性規(guī)定購買本地區(qū)產(chǎn)品，大型工程也指定單位自行承擔(dān)，基本不進(jìn)行價格與質(zhì)量的比較。一些地方在招標(biāo)采購過程中，招標(biāo)程序雖是公開的，但評標(biāo)和定標(biāo)的規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)卻照顧了少數(shù)行政首長的個人意志（尤其是大型工程項目的招標(biāo)采購）。

　　3.采購物品的質(zhì)量難以保證。實際工作中，采購商品交付給采購單位，貸款結(jié)算給供應(yīng)商后，一次政府采購活動就算完成。但采購物品的實際質(zhì)量、售后服務(wù)的保障程度如何，就缺乏必要的監(jiān)督和保證，從而在財政、政府采購中心、供應(yīng)商、招投標(biāo)代理機構(gòu)等主體之間產(chǎn)生矛盾和沖突，直接影響了政府采購的信譽，增加了推行政府采購制度的阻力。

　　操作上，構(gòu)建政府采購的監(jiān)督約束機制應(yīng)貫徹以下原則：　（1）監(jiān)督者與操作者相互分離原則。政府采購一般有三個當(dāng)事主體：管理監(jiān)督者、操作者和使用者。管理監(jiān)督者主要是財政部門，操作者一般指政府采購中心或其他招標(biāo)中介組織，使用者主要是指采購單位。如果管理監(jiān)督者與操作者不能相互分離，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員，就很難保證其監(jiān)督工作的客觀公正性。（2）依法監(jiān)督原則。經(jīng)濟手段、行政手段雖是不可缺少的監(jiān)督手段，但必須強化法律這個主要手段。從趨勢上看，應(yīng)建立健全的政府采購法律、法規(guī)和政策制度體系，依據(jù)法律開展監(jiān)督工作。（3）專業(yè)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合原則。加強政府采購工作的監(jiān)督，必須借助現(xiàn)有的紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)督力量，建立以財政監(jiān)督力量為主，其他專業(yè)監(jiān)督部門力量為輔，社會中介機構(gòu)監(jiān)督力量為補充的監(jiān)督隊伍體系，做到內(nèi)外結(jié)合，專兼結(jié)合。（4）事前和事中監(jiān)督為主原則。對政府采購活動的監(jiān)督，要從編制采購計劃環(huán)節(jié)就開始實施監(jiān)督，在采購過程中，要保證有相應(yīng)的監(jiān)督力量參與采購活動全過程，注重“防”和“堵”，使監(jiān)督的關(guān)口前移，而不能把主要監(jiān)督力量放在事后的“查”和“罰”——“亡羊補牢”固然需要，但“防患未然”卻更加重要。

　　綜上所述，在試行和實行政府采購制度的初級階段，建立和完善監(jiān)督約束機制是一種現(xiàn)實需要。

　　二、監(jiān)督點的有效分布：監(jiān)督機制的關(guān)鍵

　　理論上，規(guī)范化的政府采購制度本身就具備一種監(jiān)督約束力，但問題在于如何保證制度規(guī)則得到相關(guān)主體的遵守和執(zhí)行。在某種程度上，政府采購制度是各參與主體為實現(xiàn)各自經(jīng)濟利益而進(jìn)行的一種博弈活動。為此，就需要對政府采購參與主體間的相互關(guān)系進(jìn)行簡明的分析。如圖1所示，以政府采購業(yè)務(wù)為主線，政府采購各參與主體之間存在著一種相互作用及監(jiān)督約束關(guān)系。

　　在上述相關(guān)主體的相互關(guān)系中，財政部門無疑具有特殊的重要地位。在某種程度上，財政部門擔(dān)當(dāng)著“裁判員”的角色，需求單位和供應(yīng)商則相當(dāng)于“運動員”，財政代表政府制定采購規(guī)則，單位和供應(yīng)商則按采購規(guī)則辦事。（1）財政部門并不包攬具體采購事務(wù)，在規(guī)范的政府采購制度中只是起到一個裁判員的作用。初始時期，財政部門可能多做一些服務(wù)代理工作，隨著采購制度的逐步完善，財政部門不應(yīng)再插手直接的采購業(yè)務(wù)，從而杜絕壟斷性的腐敗行為。（2）政府采購?fù)ǔ２扇」�開競爭性招標(biāo)形式，國內(nèi)外實踐證明：只要保證程序的有效性，其將大大降低采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)腐敗舞弊的可能。（3）在整個采購過程中，通過采購委員會審定重大的采購政策及專項物品，招標(biāo)過程邀請人大、紀(jì)檢、監(jiān)察、工商、技術(shù)監(jiān)督等部門參加監(jiān)督，公證處公證，從而保證了采購過程的公正和透明。（4）從機構(gòu)的組建、隊伍的來源上保證。即財政部門從機構(gòu)人員上嚴(yán)格把關(guān)，引進(jìn)競爭機制，公開競爭招聘，能上能下，競爭上崗，從而造就一支精干、務(wù)實、廉潔、高效的政府采購管理隊伍。同時，對弄虛作假、殉私舞弊的采購機構(gòu)人員進(jìn)行嚴(yán)格的處罰，也是各國政府確保采購行為廉潔所采用的有效手段。

　　從經(jīng)濟學(xué)角度講，監(jiān)督機制是通過提高相關(guān)責(zé)任人的違規(guī)風(fēng)險成本或預(yù)期風(fēng)險損失，以促使政府采購規(guī)則得到應(yīng)有的重視和有力的執(zhí)行。制度風(fēng)險必須控制，但核心還是人的問題。而在政府采購制度中，監(jiān)督約束機制在各相關(guān)主體間的有效設(shè)定和合理分布，則是保證政府采購制度健康運行的重點和關(guān)鍵。根據(jù)上述政府采購運行關(guān)系示意圖，構(gòu)建政府采購的監(jiān)督約束機制應(yīng)考慮設(shè)置四重監(jiān)督機制：

　　第一，內(nèi)部監(jiān)督機制。這里的內(nèi)部監(jiān)督機制，是指貫穿于政府采購活動始終的內(nèi)部監(jiān)督機制，主要通過各參與主體間的相互監(jiān)督來實現(xiàn)，主要包括：（1）作為政府采購主管部門的各級財政部門，根據(jù)政府采購政策、原則、財政預(yù)算計劃、采購反饋信息等而對采購職能部門的采購執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，其側(cè)重于對采購資金的使用進(jìn)行監(jiān)督；（2）采購實體（各級行政事業(yè)單位）根據(jù)政府采購合同、商品反饋信息等情況對供應(yīng)商的履約情況進(jìn)行監(jiān)督，主要側(cè)重于所購商品的質(zhì)量監(jiān)督；�。�3）采購職能部門通過實物管理方式對采購實體的貨物使用情況進(jìn)行的監(jiān)督，重點是對國有資產(chǎn)的保全監(jiān)督。通過內(nèi)部監(jiān)督機制的設(shè)置，　可使政府采購過程環(huán)環(huán)相扣、有條不紊，促進(jìn)了政府采購行為的規(guī)范化。

　　第二，法律監(jiān)督機制。法律監(jiān)督機制是一種全面、廣泛、外在和剛性的監(jiān)督機制，政府采購制度的存在及其有效運行必須建立在一整套完善的政府采購法律體系之上。完善和配套的政府采購法律體系是政府采購制度的法律保障和行為依據(jù)，從政府采購制度運行的外部，以高于內(nèi)部監(jiān)督機制的形式對政府采購全過程進(jìn)行監(jiān)督，從而促進(jìn)政府采購過程的依法行政、依法理財。這里，政府采購的監(jiān)督法規(guī)體系主要包括三個層次：（1）國家制訂統(tǒng)一的《政府采購法》。（2）地方各級人民政府根據(jù)國家的《政府采購法》制訂相應(yīng)的管理辦法。目前，我國的《政府采購法》尚未出臺，地方政府可根據(jù)財政部已出臺的《政府采購管理暫行辦法》制訂相應(yīng)的地方性政策法規(guī)。（3）財政部門制訂的政府采購監(jiān)督檢查工作的配套法規(guī)，如《政府采購招標(biāo)投標(biāo)程序規(guī)定》、《政府采購履行監(jiān)督及驗收工作辦法》、《政府采購資金撥款管理辦法》、《違反政府采購行為處罰規(guī)定》等等�？梢哉f，加強政府采購監(jiān)督機制，重要的前提就是“立法先行”，法律監(jiān)督機制無疑可大大提高政府采購規(guī)則的權(quán)威性，有效遏制并預(yù)防潛在的違規(guī)行為。但須指出，充分發(fā)揮法律監(jiān)督機制的作用應(yīng)具備兩個條件：一是頒布科學(xué)、合理、明確、可操作的“陽光法案”（即政府采購法律規(guī)則）；二是強化采購法律規(guī)則的執(zhí)行力度。

　　第三，各級紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等外部監(jiān)督。財政部在出臺的《政府采購管理暫行辦法》中，明確規(guī)定了各級財政部門在政府采購活動過程中開展監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)。由于政府采購牽涉的商品范圍很廣，　監(jiān)督者不僅需要有財政與財會業(yè)務(wù)知識，更需要有工程預(yù)決算、國際貿(mào)易等方面的專業(yè)知識，而目前財政部門內(nèi)部則缺乏這些專門人才。因此，必須借助其他部門的力量來充實和加強政府采購監(jiān)督隊伍。當(dāng)前，財政部門要克服請外人監(jiān)督會造成家丑外揚、影響自身形象，或者不愿讓外人插手政府采購事務(wù)的偏見認(rèn)識，主動邀請審計、監(jiān)察、技術(shù)監(jiān)督等部門參與政府采購市場的監(jiān)督，充分發(fā)揮社會中介組織的作用，加強對政府采購效益的評估和跟蹤檢查。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順財政部門內(nèi)部各職能科室在政府采購管理和監(jiān)督工作中的職責(zé)分工，明確財政部門現(xiàn)有的財政監(jiān)督機構(gòu)（財監(jiān)科等）在政府采購監(jiān)督工作中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和相應(yīng)的權(quán)力，落實目標(biāo)責(zé)任制和考核制度，確保把政府采購的監(jiān)督工作落到實處。

　　為規(guī)范政府采購行為并促進(jìn)廉政建設(shè)，必須實現(xiàn)內(nèi)外監(jiān)督機制的有機結(jié)合。監(jiān)察、審計等部門的外部監(jiān)督作用側(cè)重于事后監(jiān)督，同時，起到了明顯的威懾和預(yù)防作用。其中，審計監(jiān)督主要是通過社會中介組織對政府采購事務(wù)及招投標(biāo)過程進(jìn)行的監(jiān)督，以保證政府采購項目的公正性和有效性。而對屬于行政監(jiān)察對象的單位負(fù)責(zé)人和有關(guān)責(zé)任人，則可充分發(fā)揮監(jiān)察部門的監(jiān)督作用，對其違反政府采購制度規(guī)定的行為追究一般責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任。其中，追究法律責(zé)任可按《行政監(jiān)察法》有關(guān)規(guī)定，視違規(guī)情節(jié)分別給予警告、記過、記大過、降級、撤職等處分。構(gòu)成犯罪的則移交司法部門依法追究其刑事責(zé)任。對不屬于行政監(jiān)察對象的單位責(zé)任人和有關(guān)責(zé)任人違反規(guī)定的，可由監(jiān)察部門視其違規(guī)情節(jié)向有關(guān)部門提出責(zé)任追究的建議。

　　第四，社會監(jiān)督機制。在政府采購制度的具體運行中，政府采購主管部門應(yīng)制定對外信息發(fā)布的制度和辦法，定期將有關(guān)采購信息、采購法規(guī)、采購文件以及采購原則等內(nèi)容向社會公開，通過發(fā)揮新聞媒體的傳播作用，客觀上接受社會輿論監(jiān)督，從而形成有效的社會監(jiān)督機制。社會監(jiān)督機制主要借助于社會輿論力量來監(jiān)督政府采購工作，對違反政府采購管理規(guī)定的單位和個人，不僅要嚴(yán)肅處理，還要敢于公開曝光。社會監(jiān)督機制的介入，不僅能保證政府采購的高透明度，促進(jìn)采購過程中的反腐倡廉，維護(hù)政府部門形象，而且還能強化社會公眾的公共參與、公共監(jiān)督意識。公開接受群眾監(jiān)督是防止腐敗的有效手段。各級財政部門應(yīng)將政府采購工作納入政務(wù)公開的重要內(nèi)容，建立必要的舉報獎勵制度，發(fā)動社會監(jiān)督力量參與政府采購工作的監(jiān)督檢查。

　　此外，還須強化政府采購監(jiān)督機制的相關(guān)配套措施，主要包括：�。�1）建立政府采購定期報告制度c財政部門要設(shè)計一套專門的政府采購輔助賬表，印發(fā)到各采購單位。采購單位必須按規(guī)定建立政府采購輔助賬，逐筆記載納入采購范圍內(nèi)的每項采購計劃完成情況，定期向同級財政部門報送政府采購統(tǒng)計情況表，為財政部門開展日常監(jiān)督檢查提供必要的基礎(chǔ)資料。（2）建立政府采購定期檢查制度。政府采購中心要定期向財政部門報告年度采購計劃完成情況。財政部門可以根據(jù)掌握的情況，選擇一些重點項目開展檢查，并保證每年的檢查面達(dá)到一定比例。下級財政部門應(yīng)定期向上級財政部門報告本地區(qū)的政府采購活動情況，上級財政部門可根據(jù)各地情況，決定是否對下級開展檢查。當(dāng)前，為保證政府采購制度得到全面的貫徹落實，應(yīng)在全國范圍內(nèi)開展一次政府采購執(zhí)法情況大檢查，對一些推行政府采購制度不力的單位或個人給予嚴(yán)肅處理。

　　總之，構(gòu)建多層次的監(jiān)督機制既要突破思想上的障礙，更要克服部門既得利益，唯此，才能充分發(fā)揮政府采購的優(yōu)越性，從根源上有效地防止和杜絕政府采購過程中的各種腐敗現(xiàn)象。

　　三、應(yīng)注意的幾個問題

　　從我國許多地區(qū)政府采購試點的反饋情況來看，有效的制度化監(jiān)督尚須加強。這種監(jiān)督不應(yīng)是隨機的、弱化的、零散的，而應(yīng)是制度化的、剛性化的和全面的，并把握好以下四個主要環(huán)節(jié)的監(jiān)督問題。

　　1.強化政府采購預(yù)算，提高政府采購計劃的約束力。目前的政府采購計劃編制程序采取“由下到上”和“由上到下”相結(jié)合的方式，對采購計劃編制環(huán)節(jié)的監(jiān)督重點應(yīng)做到“三要”：一要監(jiān)督采購單位計劃編制的全面性，保證各采購單位將應(yīng)該實行政府采購的項目全部納入采購計劃。二要監(jiān)督采購計劃的合理性。同樣的政府采購單位，不能有錢的就采購高標(biāo)準(zhǔn)的，沒錢的就采購低標(biāo)準(zhǔn)的。三要監(jiān)督采購計劃的有效性。采購計劃一經(jīng)確定，不得隨意更改，如遇特殊情況確需調(diào)整，必須按規(guī)定程序重新上報審批。只有列入政府采購計劃的采購活動，財政部門才能下達(dá)給有關(guān)部門操作實施。

　　2.建立供應(yīng)商市場準(zhǔn)入制度，加強對投標(biāo)主體的監(jiān)督。要保證政府采購活動健康有序地開展，供應(yīng)商能否遵守政府采購制度的各項規(guī)定十分重要。當(dāng)前，需要建立供應(yīng)商資格審查制度，規(guī)定進(jìn)入政府采購市場的供應(yīng)商必須具備一定的條件，符合條件的供應(yīng)商發(fā)給市場準(zhǔn)入資格證書。所有參加政府采購活動的供應(yīng)商，必須憑其資格證書方能進(jìn)入政府采購市場。對在政府采購活動中有違紀(jì)違規(guī)行為的，可視其情節(jié)輕重，采取在資格證書上記載違紀(jì)情況，限制其在一定的年限內(nèi)不準(zhǔn)進(jìn)入政府采購市場、吊銷其資格證書等處罰手段。

　　3.建立評委庫制度，加強對招投標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。招標(biāo)采購是政府采購的主要方式，加強對招標(biāo)、評標(biāo)工作的監(jiān)督管理是抓好政府采購監(jiān)督工作的核心環(huán)節(jié)。當(dāng)前，要保證招標(biāo)工作做到客觀公正，除需要認(rèn)真執(zhí)行招投標(biāo)現(xiàn)有的各項制度外，迫切需要建立評委庫，即政府采購中心聘請有一定資格水平的各類專業(yè)技術(shù)人員，作為招投標(biāo)的評審委員，分類編號、評標(biāo)時，臨時從評委庫中隨機抽取一定數(shù)量的評委，以此減少供應(yīng)商事前與評委接觸的可能性。與此同時，提高評標(biāo)的透明度，整個評標(biāo)、定標(biāo)過程應(yīng)允許參與競標(biāo)的所有供應(yīng)商參加，同時可邀請公正機關(guān)現(xiàn)場監(jiān)督，防止出現(xiàn)徇私舞弊行為。

　　此外，必須使商品的采購、驗收、付款三個環(huán)節(jié)相互分離，建立財政、政府采購中心和采購實體相互制約機制，即財政部門負(fù)責(zé)采購計劃審批，不直接參與具體采購事務(wù)；政府采購中心負(fù)責(zé)組織招標(biāo)等采購工作，但無權(quán)支付貨款；采購實體不直接采購，但有最后驗收簽單權(quán)，財政部門只能憑采購實體的簽單才能支付貨款。通過這種制度安排，最終為政府采購制度的深入開展構(gòu)筑主體層次化、方式多樣化的縱到底、橫到邊的一體化監(jiān)督網(wǎng)。

　　總之，政府采購制度的監(jiān)督約束機制必須嚴(yán)密有力并監(jiān)督到位。同時，為使政府采購制度的貫徹不打折扣，落實不走過場，就須明確和強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，　自上而下層層落實到人，從而形成齊抓共管，整體聯(lián)動的監(jiān)管格局。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]樓繼偉。政府采購[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，1998.

　　[2]張文超。關(guān)于政府采購實踐的幾點體會[J].地方財政，1999，（7）。

　　[3]張雷寶。政府采購的風(fēng)險與防范[N].中國財經(jīng)報，2000-06-17.