要外債指標(biāo)控制在安全線以內(nèi)。中國人民銀行和國家外匯管理局嚴(yán)格控制短期外債的規(guī)模，使短期外債在外債總量中保持合理比重，提高外債使用效益，改善商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。外匯管理局要加強和完善外債統(tǒng)計監(jiān)測，提供及時、全面、準(zhǔn)確的外債信息。通知要求強化對外借款的管理，嚴(yán)禁非法對外融資。國家對種種形式的對外借款實行全口徑管理，除國務(wù)院授權(quán)的政府部門有權(quán)籌集國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款外，其他政府部門對外借款必須經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)；國內(nèi)中資金融機構(gòu)對外借款，必須有中國人民銀行批準(zhǔn)的對外借款許可。以上單位對外借款，必須納入國家借用國外貸款規(guī)模，其中短期外債必須嚴(yán)格按照外匯管理局核定的余額對外籌措。

    1998年國務(wù)院機構(gòu)改革之后，政府外債統(tǒng)一歸口財政部管理，實現(xiàn)了政府外債借、用、還的統(tǒng)一管理。政府外債按償還方式分為統(tǒng)借統(tǒng)還外債和統(tǒng)借自還外債，前者在由國家各借款窗口借入后，由中央財政承擔(dān)債務(wù)的還本付息；后者由各借款單位借入，轉(zhuǎn)貸給用款單位，由用款單位承擔(dān)債務(wù)的還本付息。

    1998年以前沒有統(tǒng)一的政府外債管理機構(gòu)，政府外債實行分口管理，因而在上項目、辦擔(dān)保等方面，信息溝通不夠，缺乏一個能夠較好地掌握全部外債總數(shù)及分年度還款額負(fù)擔(dān)的部門，對外債來源結(jié)構(gòu)、幣種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)等，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)論證和統(tǒng)一管理。多口管理極易在管理上“只見樹木，不見森林”，管理職權(quán)分散，難以對政府外債有一個綜合的、總量的、有效的和統(tǒng)一的管理。盡管大家都明白也都同意“誰借誰還”的原則，但對“誰”的理解卻不盡一致，從而在貸款償還上出現(xiàn)推諉、扯皮，甚至失去信譽。在地方也是如此。1998年以后，隨著中央政府外債管理機構(gòu)的逐步統(tǒng)一，政府外債管理逐步實現(xiàn)了統(tǒng)一管理，但由于體制改革時間比較短，外債管理還沒有真正建立起一套統(tǒng)一監(jiān)管的管理制度體系，而且政府外債同非政府外債仍沒有實現(xiàn)統(tǒng)一管理。

    由于政府外債管理體制中存在的固有的矛盾，致使政府外債管理中存在“急”、“浮”、“亂”、“僥”問題。“急”：急于上項目、急于借外債。由于各省利用外資缺乏統(tǒng)一的項目規(guī)劃、構(gòu)思和設(shè)計，致使項目的分布和構(gòu)成帶有很大的盲目性，都急于上項目，誰爭誰上，爭到什么上什么。對于借款上項目，前期準(zhǔn)備不足，論證不夠，留下隱患。二是急于承諾。盡管作為政府外債是以政府財力為根據(jù)和保證的，但往往到了擔(dān)保、配套或還款時才找財政，前期溝通不夠，如一些教育、衛(wèi)生等社會效益項目，本應(yīng)在項目前期準(zhǔn)備時就有財政參與論證評價，明確配套資金及還款資金來源，而很多項目并沒有這樣做，沒有與政府的承受能力、政府的財政預(yù)算合理銜接�！案　保涸诳尚行匝芯糠矫娌患�(xì)致，不深入，不扎實，分析的因素少，預(yù)測的時間短�？尚行匝芯苛饔谛问�。對貸款項目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、組織管理、社會及環(huán)境等方面的論證力度不夠；對不利因素、存在問題和可能存在的風(fēng)險分析不透。責(zé)任心不強，重上輕管。各窗口部門和企業(yè)主管部門一旦將貸款弄到手和轉(zhuǎn)貸下去后，就又去忙上新項目�！皝y”：政府外債管理中存在“二亂”：一“亂”是亂擔(dān)保。政府對外擔(dān)�；靵y，缺乏明確、規(guī)范的擔(dān)保制度和有效的論證、監(jiān)控、約束機制，管理較為混亂，形成大量隱性和顯性債務(wù)。對于統(tǒng)借自還的各種外債，國家窗口部門在轉(zhuǎn)貸給項目單位時往往要求國內(nèi)企業(yè)或政府部門提供擔(dān)保，這對轉(zhuǎn)貸部門不僅有益且有一定道理。但由于政府沒有明確哪個部門有資格進(jìn)行擔(dān)保及按照什么程序進(jìn)行擔(dān)保，致使一些本不具備擔(dān)保資格的部門也代表政府對外出具承諾或擔(dān)保。再加上擔(dān)保單位往往法律意識差，責(zé)任意識淡薄，很少考慮擔(dān)保后所承擔(dān)的責(zé)任，所以一旦企業(yè)無力還貸，上級部門方知原來的擔(dān)保乃一紙空文，最終的債務(wù)包袱只能甩給政府，從而大大加重了財政負(fù)擔(dān)。二“亂”是亂借。未能在科學(xué)地測算和確定資金缺口結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上確定外債的合理規(guī)模及結(jié)構(gòu)，借無章法，爭到什么上什么，而不是缺什么上什么，缺多少借多少。對借款主體的資格審查不科學(xué)和不嚴(yán)格，對誰來借，誰有資格借等沒有嚴(yán)格的規(guī)定。“僥”。對借債的責(zé)權(quán)利確定不嚴(yán)格，執(zhí)行不徹底。對借款單位不還、還不起和不能及時還款的行為約束較軟，使借款單位產(chǎn)生拖而不還，不還有擔(dān)保單位扛著的僥幸心理。

    造成上述問題的原因是多方面的，就外債及政府公共外債管理體制方面的原因來看，主要有如下幾個方面：

    1.沒有統(tǒng)一的外債管理組織。各級政府沒有一個統(tǒng)一的外債管理機構(gòu)以便對外債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、借用還的外債全過程監(jiān)督。多口管理極易造成無口管理和管理失控。

    2.財政模式尚未實現(xiàn)由單元財政向公共財政模式的轉(zhuǎn)化。建立公共財政與國有資本財政分立管理的雙元財政模式是我國財政體制改革的方向。公共財政同國有資本財政的混同管理極易使經(jīng)營性、競爭性項目的還債風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到政府身上。

    3.管理職能錯位。十幾年來的“分口管理”在管理上多有管理錯位現(xiàn)象。項目前期的關(guān)鍵是計劃部門和窗口部門，立項爭取工作主要由行業(yè)主管部門和計劃部門來做，而作為政府債務(wù)代表人的財政部門則參與較少；項目生效后，其執(zhí)行工作則主要在窗口部門和行業(yè)部門的協(xié)助、指導(dǎo)下由項目執(zhí)行單位完成，計劃部門無暇參與，財政部門參與也很少（世界銀行貸款項目除外）；項目竣工進(jìn)入貸款的償還階段后，計劃部門、窗口部門（世界銀行貸款項目除外）不僅無制約手段，且因職責(zé)分工的關(guān)系，往往缺乏督促項目單位還款的動力和積極性，實際上成了財政部門的事。這樣的管理體制和分階段運作的管理模式，雖然從政府的角度看似乎均在政府內(nèi)部，屬于內(nèi)部分工、協(xié)作，但由于部門職責(zé)、利益格局的局限性，實質(zhì)上必然影響政府外債的有效管理及良性發(fā)展。

    四、公共財政條件下政府外債管理體制與管理模式探討

    政府外債管理是一項系統(tǒng)工程。從根本上講，其管理的有效性是建立在體制的科學(xué)性基礎(chǔ)之上的，沒有一個科學(xué)的體制和有效的機制做保證，要真正做好這項工作是不可能的。當(dāng)然，受中國國情的影響，我國的政府外債還應(yīng)建立一個政府外債管理領(lǐng)導(dǎo)綜合體系，各級領(lǐng)導(dǎo)體系應(yīng)由主管財政的領(lǐng)導(dǎo)及計劃、外資外貿(mào)、審計等部門的領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)成。實踐證明，在我國凡是領(lǐng)導(dǎo)重視的事務(wù)，管理的效果就要好些。

    根據(jù)政府債務(wù)的特點，中央把政府外債逐步向財政集中已向我們明示了政府外債管理體制改革的方向。當(dāng)然，國家對政府外債管理體制尚處于探索之中，無成熟的經(jīng)驗可資借鑒。根據(jù)我們對這一問題的專門研究，我們認(rèn)為，政府外債管理體制與管理模式應(yīng)是：“統(tǒng)一監(jiān)管、分工合作、三債分立、借用還統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利明確”的體制及模式。具體來講：

    1.統(tǒng)一監(jiān)管。

    國家應(yīng)成立國家外債監(jiān)管中心，統(tǒng)一監(jiān)管外債（包括政府外債與非政府外債），這個機構(gòu)設(shè)在財政部比較理想，這一方面是因為1998年的中央機構(gòu)改革，已將世界銀行、亞行、日本輸銀及外國政府貸款的對外磋商職能統(tǒng)一納入財政部管理，另一方面還因為我國的外債中屬政府直接外債與政府擔(dān)保的外債占相當(dāng)大的比例。對于政府外債來講，應(yīng)由財政部成立專門機構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管國家政府外債及省級政府外債，這個機構(gòu)又受國家外債監(jiān)管中心的統(tǒng)一管理。各省也應(yīng)成立統(tǒng)一的外債監(jiān)管中心，省政府外債、省級以下政府外債由這個中心統(tǒng)一管理，同時協(xié)助管理省里由財政部統(tǒng)借統(tǒng)還的外債項目。省級以下政府也應(yīng)成立外債監(jiān)管中心，這個中心以掛靠在財政部門為宜。這一個外債監(jiān)管中心負(fù)債外債的具體管理工作。政府外債管理中重大問題協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)。

    2.分工合作。

    統(tǒng)一監(jiān)管同分工合作并不矛盾。盡管政府外債都要依賴財政收入償還，但是政府的公共服務(wù)職能涉及到不同的政府職能部門，因此政府外債管理又涉及到許多政府部門，如財政、計劃、外匯、銀行等，這些部門應(yīng)在政府外債管理上分工合作，而且是在外債管理中心統(tǒng)一監(jiān)管下的分工合作。外債監(jiān)管中心統(tǒng)一監(jiān)管不等于這個中心包攬一切。隨著政府管理經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變，各政府部門均應(yīng)向宏觀管理轉(zhuǎn)變。今后要在規(guī)范的基礎(chǔ)上，明確各級政府之間、政府各部門之間、政府與企業(yè)之間在外債借、用、還全過程管理中責(zé)、權(quán)、利的劃分，而且這一劃分應(yīng)實現(xiàn)制度化。

    應(yīng)對外債的全過程管理進(jìn)行科學(xué)分工。各級外債監(jiān)管中心對各級政府外債負(fù)責(zé)監(jiān)管；下一級外債監(jiān)管中心對上一級外債監(jiān)管中心負(fù)責(zé)。省、市、縣政府外債管理部門負(fù)責(zé)根據(jù)本省、本市、本縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，利用外資計劃及當(dāng)?shù)氐某惺苣芰�，以及所上項目的公共受益范圍和受益程度，積極篩選、準(zhǔn)備、上報項目；就省級外債管理部門來講，則負(fù)責(zé)本級及本級以下級政府外債的債級審定、綜合平衡、匯總審核上報、爭取最高級別外債的項目，合理安排本級政府外債項目，嚴(yán)格審核本級以下債級項目。在部門之間，計劃部門負(fù)責(zé)按經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國內(nèi)生產(chǎn)總值水平及預(yù)期增長率、國民收入水平及預(yù)期增長率、國民生產(chǎn)總值水平及預(yù)期增長率、利用外資計劃等，確定本級經(jīng)濟(jì)區(qū)域能夠承擔(dān)的外債總規(guī)模、結(jié)構(gòu)等，篩選出合適項目并進(jìn)行論證；財政部門的外債監(jiān)管中心主要從項目的資金配套能力、財政收入狀況及預(yù)期增長率水平、償還能力、財務(wù)管理能力等方面論證，對政府能夠承擔(dān)的政府外債規(guī)模、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行研究，并對政府外債的資金運行進(jìn)行全過程管理；項目的行業(yè)主管部門則要注重于基礎(chǔ)配套設(shè)施、發(fā)展前景、運營管理等方面的論證及項目運營等方面的管理。這種職能分工要做到權(quán)、責(zé)、利明確，相互配套，且貫穿外債項目管理的全過程。

    3.三債分立。

    將外債分為政府公共外債、國有資本外債、其他外債三大類，分類統(tǒng)一管理，分類設(shè)償債風(fēng)險基金。鑒于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不同特征，政府公共外債、國有資本外債可以歸財政部門分類統(tǒng)一管理，分類設(shè)償債風(fēng)險基金。公共外債是最終通過公眾負(fù)擔(dān)的外債，是通過財政收入償還的外債，故政府公共外債的借用還應(yīng)納入公共財政預(yù)算管理，政府外債的借款規(guī)模與結(jié)構(gòu)、借款使用投向等的確定，借款的資金配套、借款的本息償還、借款的日常財務(wù)管理等，應(yīng)自始至終納入政府的預(yù)算管理。國有資本外債是國有資本承擔(dān)償還責(zé)任的外債，國有資本是經(jīng)營性資本，對于市場性、經(jīng)營性的國有資本承擔(dān)的外債，應(yīng)由國有資本承擔(dān)還本付息責(zé)任。國有企業(yè)法人以其國有資本承擔(dān)外債的還本付息任務(wù)。對于在外債償還過程中出現(xiàn)的風(fēng)險，可以通過在國有資本財政中設(shè)立的風(fēng)險基金協(xié)調(diào)解決。為了防范金融風(fēng)險與債務(wù)危機和加強外債的管理，對于其他外債也應(yīng)專門設(shè)立統(tǒng)一機構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。

    4.借、用、還統(tǒng)一，權(quán)、責(zé)、利明確。

    外債是一種債權(quán)人、債務(wù)人權(quán)利與義務(wù)非常明確的一種契約性的債務(wù)，既然如此，只有實現(xiàn)借、用、還統(tǒng)一，權(quán)、責(zé)、利明確，才能真正保證外債資金的科學(xué)和健康運營。這個原則既是政府外債又是非政府外債管理體制的內(nèi)核。

    “借”包括以下問題：誰來借，借什么，借多少，如何借，向誰借，用啥借（用什么擔(dān)保）等問題。政府外債最終要用到政府承擔(dān)職能的地方。政府外債應(yīng)由政府統(tǒng)一借，對于借款的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，應(yīng)由外債監(jiān)管中心組織各方力量充分論證�！坝谩卑�括以下問題：誰來用，用什么，用多少，如何用，用在哪兒等問題。政府外債的管理中，借是最重要的一關(guān)，而借多少的問題是最重要的問題。此為問題之源。如果借款的規(guī)模把握不當(dāng)，再好的外債管理體制與管理政策也枉然。借多少的問題看似一個借債的“量”的問題，而實際上在這個“量”的問題之后確定“量”的過程就涉及到大量的管理體制與管理模式的問題，如誰來確定量，如何保證量的準(zhǔn)確，量的分解等等問題。

    要按照雙元財政的要求，合理確定和把握貸款的投向，即借用政府外債應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)、城建、交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。

    要嚴(yán)把用款關(guān)。各級政府外債監(jiān)管部門要以資金、財務(wù)、債務(wù)為主線開展各項工作。在貸款資金上要負(fù)責(zé)貸款轉(zhuǎn)貸、提款、專用賬戶或貸款專戶的管理，在配套資金上要負(fù)責(zé)落實、安排和撥付的管理，在貸款償還時，負(fù)責(zé)管理貸款回收資金、財政還貸準(zhǔn)備金和監(jiān)控項目單位的還貸資金。

    “還”包括以下問題：誰來還，還什么，還多少，如何還，用什么還等問題。根據(jù)借用還統(tǒng)一的管理機制要求，還款應(yīng)由財政統(tǒng)一償還。要逐步實行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。實行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項目所需管理費、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項目實施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項目所有資金的到位和支出情況。強化項目財務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執(zhí)行和貸款的償還。

    在還款問題上應(yīng)進(jìn)一步強化還款約束。在貸款償還階段，政府外債監(jiān)管中心應(yīng)協(xié)助項目單位全力抓好項目的運營管理，提供有關(guān)信息和政策指導(dǎo)。及時了解掌握債務(wù)人經(jīng)營和財務(wù)狀況，從辦法和協(xié)議等措施上予以約束和規(guī)范。要實行對項目單位重大事項如對外投資、合資、兼并、破產(chǎn)、利潤分配和領(lǐng)導(dǎo)人變更等的報告制度，使之處于債權(quán)人和擔(dān)保人的管理監(jiān)控之下，以避免逃債現(xiàn)象的發(fā)生。

    要制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度。要強化各項目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項目單位的其他收入等實行專戶儲存，專項用于貸款的償還。各級政府在安排每年的財政預(yù)算時，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級債務(wù)人一時還款困難時的臨時墊付周轉(zhuǎn)。

    權(quán)、責(zé)、利明確后，重點就在于使其制度化，在于執(zhí)行上，而執(zhí)行的好壞關(guān)鍵在于外債管理制度的建設(shè)、執(zhí)行及良好的運行機制。沒有好的管理制度與制約機制，再好的管理體制與管理模式都是紙上談兵。