摘　要：針對(duì)基層國(guó)庫(kù)如何在改進(jìn)金融服務(wù)水平？提高國(guó)庫(kù)資金運(yùn)用效率的同時(shí)，提高國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作效率，本文聯(lián)系目前國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作所處的法律？政策等環(huán)境，提出了相應(yīng)的見(jiàn)解和主張。

　　關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)；監(jiān)管職能；國(guó)庫(kù)監(jiān)管

　　一、新形勢(shì)下國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作內(nèi)涵和外延均發(fā)生明顯變化

　　國(guó)庫(kù)監(jiān)管是指中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)在依法經(jīng)理國(guó)庫(kù)？執(zhí)行預(yù)算收支任務(wù)的過(guò)程中，依據(jù)有關(guān)規(guī)章制度對(duì)國(guó)庫(kù)資金核算和使用的全過(guò)程實(shí)施的監(jiān)督和管理行為。包括對(duì)財(cái)政預(yù)算單位？征收機(jī)關(guān)？國(guó)庫(kù)經(jīng)收處等部門(mén)在執(zhí)行預(yù)算收支任務(wù)中涉及國(guó)庫(kù)工作以及與其緊密相關(guān)的其他業(yè)務(wù)進(jìn)行的監(jiān)督；對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)代理機(jī)構(gòu)辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)轄內(nèi)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)辦理的合規(guī)性進(jìn)行管理，對(duì)國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范控制等等。

　　國(guó)庫(kù)監(jiān)管大體可劃分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管主要指對(duì)國(guó)庫(kù)內(nèi)部執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查；外部監(jiān)管主要是對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)？征收機(jī)關(guān)？國(guó)庫(kù)經(jīng)收處？代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行等部門(mén)執(zhí)行國(guó)家預(yù)算收支有關(guān)規(guī)定的監(jiān)督管理。會(huì)計(jì)核算是國(guó)庫(kù)管理工作的基礎(chǔ)。因此，按照預(yù)算資金的時(shí)間流程，可以確定國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍的上限和下限，國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作范圍是預(yù)算資金收支整個(gè)過(guò)程中與國(guó)庫(kù)工作密切相關(guān)的包含于國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作上下限在內(nèi)的全部工作。

　　國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍上限：依據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》？《國(guó)家金庫(kù)條例》和《中華人民共和國(guó)國(guó)庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，國(guó)庫(kù)監(jiān)管應(yīng)該從經(jīng)征收機(jī)關(guān)確認(rèn)的預(yù)算收入資金從付款人賬戶(hù)劃出之時(shí)開(kāi)始，此為國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍的上限。國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍下限：按照《預(yù)算法實(shí)施條例》第四十三條？第五十七條和第六十二條之規(guī)定國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍的下限，就是按地方預(yù)算？根據(jù)財(cái)政部門(mén)開(kāi)據(jù)的庫(kù)款支撥憑證將預(yù)算資金撥給指定的用款單位。用款單位若不按預(yù)算合理使用資金，則主要由財(cái)政？主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理。

　　二、當(dāng)前基層國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

　�。ㄒ唬﹪�(guó)庫(kù)監(jiān)管法規(guī)制度相對(duì)滯后，不利于監(jiān)管工作的有效開(kāi)展

　　一是國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的上位法規(guī)定不夠詳細(xì)，指導(dǎo)性不強(qiáng)。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《中國(guó)人民銀行法》等相關(guān)法律，對(duì)國(guó)庫(kù)工作規(guī)定的相關(guān)條文比較原則籠統(tǒng)，均未對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作做出明確？詳盡的具體規(guī)定和要求，可操作性不強(qiáng)，對(duì)實(shí)際監(jiān)管工作開(kāi)展發(fā)揮的參照借鑒作用不大。二是《國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》雖然對(duì)國(guó)庫(kù)的基本職責(zé)和權(quán)限作出相關(guān)規(guī)定，但由于其制定于1985年，當(dāng)時(shí)的一些相關(guān)規(guī)定與當(dāng)前實(shí)際情況不相吻合，有的甚至明顯過(guò)時(shí)，很難適應(yīng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管新形勢(shì)的需要。三是國(guó)庫(kù)部門(mén)出臺(tái)的制度規(guī)章法律層次低，且不夠系統(tǒng)，外部監(jiān)督監(jiān)管約束效力有限。當(dāng)前國(guó)庫(kù)監(jiān)管的工作部署主要出自人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部，相關(guān)制度規(guī)定也僅限定在對(duì)國(guó)庫(kù)內(nèi)控制度建設(shè)？國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理風(fēng)險(xiǎn)要害環(huán)節(jié)？各個(gè)崗位工作人員履行職責(zé)情況等國(guó)庫(kù)內(nèi)部監(jiān)管范圍內(nèi)。國(guó)庫(kù)人員在對(duì)外監(jiān)管工作方面縮手縮腳，甚至退化到了“柜面監(jiān)督”的微小領(lǐng)域，形成國(guó)庫(kù)內(nèi)部監(jiān)管日漸嚴(yán)格？外部監(jiān)管依舊乏力的尷尬狀態(tài)。

　�。ǘ�）對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)代理機(jī)構(gòu)約束激勵(lì)機(jī)制不健全，增大日常監(jiān)管難度

　　隨著地方行政區(qū)劃的變更和人民銀行分支機(jī)構(gòu)整合力度的加大，基層國(guó)庫(kù)代理業(yè)務(wù)不可避免，但由于相關(guān)管理機(jī)制沒(méi)有得到相應(yīng)完善，對(duì)國(guó)庫(kù)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管相對(duì)薄弱。在管理權(quán)限方面，《預(yù)算法實(shí)施條例》第四十條明確規(guī)定：未設(shè)中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)的地區(qū)，由上級(jí)中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)商有關(guān)的地方政府財(cái)政部門(mén)后，委托有關(guān)銀行辦理。依此規(guī)定地方財(cái)政部門(mén)在決定國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)代理機(jī)構(gòu)方面享有重要的協(xié)調(diào)？督導(dǎo)職責(zé)，但由于人民銀行和地方財(cái)政部門(mén)分屬不同行政序列，加之相當(dāng)部分地方政府認(rèn)為國(guó)庫(kù)分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置是人民銀行自己的事，機(jī)構(gòu)存撤和日常管理完全依賴(lài)人民銀行，互相協(xié)調(diào)？共同管理的工作變成在人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)內(nèi)部唱“獨(dú)角戲”，工作的有效開(kāi)展受到一定程度限制。經(jīng)費(fèi)撥付方面，按照國(guó)家相關(guān)制度規(guī)定：國(guó)庫(kù)代理支庫(kù)的代辦業(yè)務(wù)費(fèi)，按受理各種原始憑證的筆數(shù)，以適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)付，具體計(jì)付標(biāo)準(zhǔn)和撥付辦法由上一級(jí)人民銀行與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)商定后，由當(dāng)?shù)刎?cái)政撥付至人民銀行，再由人民銀行撥付至代理行。這就決定了在支付代理支庫(kù)的代辦業(yè)務(wù)費(fèi)方面地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)履行義不容辭的付費(fèi)職責(zé)。然而，由于缺乏操作性好？約束力強(qiáng)的相關(guān)制度規(guī)定，加之部分基層政府財(cái)政資金相對(duì)緊張，代理機(jī)構(gòu)代辦業(yè)務(wù)費(fèi)撥付不及時(shí)甚至拒絕履行付費(fèi)義務(wù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，大大影響代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開(kāi)展的積極性。

　�。ㄈ�）國(guó)庫(kù)監(jiān)管形勢(shì)日益復(fù)雜，面臨的挑戰(zhàn)更多

　　一是國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，涉及面更廣。目前國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)涉及到財(cái)政？國(guó)稅？地稅？海關(guān)？國(guó)土資源？環(huán)保？財(cái)監(jiān)辦？社保？商業(yè)銀行等多個(gè)部門(mén)，國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍隨之大大延伸，地方財(cái)政的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)業(yè)務(wù)？國(guó)稅部門(mén)的出口退增值稅業(yè)務(wù)？財(cái)監(jiān)部門(mén)的一般增值稅退稅業(yè)務(wù)？地方財(cái)政納入預(yù)算管理的非稅收入業(yè)務(wù)？地方環(huán)保部門(mén)的排污費(fèi)征繳業(yè)務(wù)？國(guó)土資源部門(mén)的土地出讓金和新增建設(shè)用地審批業(yè)務(wù)等等，都是政策性強(qiáng)？牽扯面廣的業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)處理稍有不慎，就會(huì)給國(guó)庫(kù)工作質(zhì)量帶來(lái)負(fù)面影響。二是國(guó)庫(kù)政策性資金受到商業(yè)性侵占的可能性更大。隨著商業(yè)化經(jīng)營(yíng)意識(shí)的增強(qiáng)，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處受利益驅(qū)使，延壓稅款結(jié)算資金，以適當(dāng)方式增加預(yù)算資金結(jié)算周期的傾向更加明顯，截留甚至挪用資金現(xiàn)象屢禁不止，國(guó)庫(kù)結(jié)算秩序不能得到很好維護(hù)。其他如地方財(cái)政以“往來(lái)款”方式將大量財(cái)政存款從國(guó)庫(kù)劃至在商業(yè)銀行開(kāi)戶(hù)的財(cái)政集中收付中心，形成客觀存在的“第二國(guó)庫(kù)”，已經(jīng)納入預(yù)算管理的非稅收入被大量人為滯留在各家商業(yè)銀行機(jī)關(guān)團(tuán)體存款賬戶(hù)不能及時(shí)入庫(kù)等行為，大大削弱了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的預(yù)期效果。

　�。ㄋ模┍O(jiān)管主體間溝通協(xié)調(diào)不夠，監(jiān)管效率大打折扣

　　在現(xiàn)行管理體制下，對(duì)國(guó)庫(kù)財(cái)政性資金征收？報(bào)解？使用的合法？合規(guī)性進(jìn)行審核監(jiān)管，國(guó)庫(kù)？財(cái)政？征收機(jī)關(guān)？銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)均有一定監(jiān)督管理權(quán)力，不同環(huán)節(jié)有不同的管理部門(mén)。實(shí)際工作中，地方財(cái)政部門(mén)的工作重心更加側(cè)重于督促各征收機(jī)關(guān)完成預(yù)算收入入庫(kù)進(jìn)度，側(cè)重于預(yù)算單位按預(yù)算使用資金，至于預(yù)算收入資金在入庫(kù)過(guò)程，以及國(guó)庫(kù)資金在地方財(cái)政存款賬戶(hù)上滯留情況，則很少問(wèn)津；征收機(jī)關(guān)重納稅申報(bào)，輕稅款繳納。財(cái)政部門(mén)？征收機(jī)關(guān)？國(guó)庫(kù)部門(mén)各管一段，互不相干，職責(zé)權(quán)限的劃分不盡明晰，客觀上造成了各部門(mén)都應(yīng)對(duì)國(guó)庫(kù)資金進(jìn)行監(jiān)管，但又都不能徹底實(shí)施監(jiān)管的“可管可不管”的不正常局面，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空現(xiàn)象并存，職責(zé)既存在交叉又有斷檔。各部門(mén)間缺乏政策溝通意識(shí)，加之尚未健全穩(wěn)定的定期信息交流溝通機(jī)制，相互之間對(duì)其他部門(mén)政策規(guī)定知之甚少，監(jiān)管合力難以有效發(fā)揮。

　�。ㄎ澹┈F(xiàn)有國(guó)庫(kù)人員素質(zhì)偏低，難以適應(yīng)監(jiān)管工作的需要

　　從人員數(shù)量方面看，目前在一個(gè)地級(jí)市中心支庫(kù)管轄范圍內(nèi)，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處一般超百個(gè)，多則數(shù)百個(gè)，而基層國(guó)庫(kù)人員定編一般只有10多人，完成日常核算報(bào)解任務(wù)尚十分緊張，更無(wú)法對(duì)屬地國(guó)庫(kù)資金合法合規(guī)情況實(shí)施有效監(jiān)督管理。從人員素質(zhì)情況看，當(dāng)前國(guó)庫(kù)工作對(duì)內(nèi)部控制？資金安全和風(fēng)險(xiǎn)防范的要求更高，懂金融？懂財(cái)政？懂稅務(wù)？懂核算？懂調(diào)研？懂監(jiān)管幾乎成了國(guó)庫(kù)工作人員必備的基本素質(zhì)，然而，當(dāng)前從國(guó)庫(kù)干部隊(duì)伍遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到上述要求，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量成倍增長(zhǎng)，使多數(shù)國(guó)庫(kù)人員整日忙于日常核算業(yè)務(wù)工作，參加脫產(chǎn)學(xué)習(xí)？培訓(xùn)的機(jī)會(huì)極少，人員素質(zhì)與業(yè)務(wù)形勢(shì)發(fā)展要求相比差距較大，國(guó)庫(kù)外部監(jiān)管工作尤顯乏力。

　　三、提高國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作效率的政策建議

　　（一）規(guī)范立法

　　建議結(jié)合國(guó)庫(kù)工作的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)《預(yù)算法》？《預(yù)算法實(shí)施條例》？《國(guó)家金庫(kù)條例》？《條例實(shí)施細(xì)則》等法規(guī)關(guān)于國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的內(nèi)容進(jìn)行重新定位和完善，站在不斷提升整個(gè)預(yù)算執(zhí)行效果的高度，充實(shí)？豐富各預(yù)算執(zhí)行部門(mén)在配合國(guó)庫(kù)部門(mén)業(yè)務(wù)開(kāi)展中的職責(zé)作用，有效提高國(guó)庫(kù)的外部監(jiān)管工作效率。合理確定各預(yù)算執(zhí)行部門(mén)和商業(yè)銀行在預(yù)算資金收納？報(bào)解？入庫(kù)？支撥等各個(gè)環(huán)節(jié)中應(yīng)負(fù)的主要責(zé)任，明確責(zé)任主體，建立健全獎(jiǎng)懲處罰機(jī)制，體現(xiàn)立法功效。

　�。ǘ�）樹(shù)立財(cái)政在預(yù)算管理工作中的絕對(duì)權(quán)威地位，規(guī)范各預(yù)算執(zhí)行部門(mén)的業(yè)務(wù)操作

　　一是真正維護(hù)地方財(cái)政部門(mén)在國(guó)庫(kù)代理機(jī)構(gòu)選擇上的決策權(quán)力。充分體現(xiàn)地方財(cái)政部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，本著利益共享原則，在充分謀劃財(cái)政管理預(yù)算工作？提高財(cái)政預(yù)算資金社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，合理考慮國(guó)庫(kù)代理機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)利益，使其權(quán)力？義務(wù)與經(jīng)濟(jì)收益趨于平衡？對(duì)等。調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的積極性，使其對(duì)地方財(cái)政真正負(fù)起責(zé)任來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政？國(guó)庫(kù)？銀行等部門(mén)的利益雙贏？多贏。

　　二是全力加速財(cái)？稅？庫(kù)？行橫向聯(lián)網(wǎng)推廣進(jìn)程。最大限度地減少預(yù)算收入入庫(kù)中間環(huán)節(jié)，加速預(yù)算收入無(wú)紙化辦公推廣速度，取消紙質(zhì)憑證在征收機(jī)關(guān)？納稅人？銀行？國(guó)庫(kù)等部門(mén)的低效傳遞，以橫向聯(lián)網(wǎng)的強(qiáng)大功能優(yōu)勢(shì)，影響國(guó)庫(kù)經(jīng)收處及早撤出納稅大廳，削減預(yù)算資金在途風(fēng)險(xiǎn)隱患，提高國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作可操作性。

　　三是加快庫(kù)款支撥電子化推廣進(jìn)度，積極拓展單一賬戶(hù)業(yè)務(wù)覆蓋范圍。推廣財(cái)政庫(kù)款支撥業(yè)務(wù)在財(cái)政與國(guó)庫(kù)部門(mén)之間的遠(yuǎn)程控制與操作，實(shí)現(xiàn)庫(kù)款支撥業(yè)務(wù)電子化？無(wú)紙化。充分利用現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)庫(kù)款按預(yù)算直達(dá)最終用款單位。逐步變商業(yè)銀行代理直接支付業(yè)務(wù)和授權(quán)支付業(yè)務(wù)，為人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)直接受理直接支付業(yè)務(wù)和授權(quán)支付業(yè)務(wù)，拓展單一賬戶(hù)業(yè)務(wù)覆蓋面，取締財(cái)政集中收付中心中間業(yè)務(wù)操作，消除預(yù)算資金在商業(yè)銀行的人為滯留，為區(qū)代理支庫(kù)業(yè)務(wù)最終收歸人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)經(jīng)理創(chuàng)造先決條件。

　　（三）加強(qiáng)財(cái)政征收機(jī)關(guān)與國(guó)庫(kù)部門(mén)的政策溝通與配合，規(guī)范業(yè)務(wù)操作

　　一是建立法規(guī)？政策溝通機(jī)制。地方財(cái)政部門(mén)要進(jìn)一步發(fā)揮在預(yù)算制定與執(zhí)行過(guò)程中管理作用，加強(qiáng)與上級(jí)財(cái)政的政策溝通與聯(lián)系，保證財(cái)政政策執(zhí)行效果；組織征收機(jī)關(guān)與國(guó)庫(kù)部門(mén)之間的政策傳輸與輔導(dǎo)，在加強(qiáng)國(guó)庫(kù)外部監(jiān)管方面多傾聽(tīng)國(guó)庫(kù)部門(mén)的建議和呼聲。最大限度地讓國(guó)庫(kù)部門(mén)能夠及時(shí)？準(zhǔn)確獲得相關(guān)部門(mén)最新的政策？制度信息，以增強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。

　　二是增強(qiáng)預(yù)算管理政策公眾透明度和國(guó)庫(kù)信息反饋的及時(shí)性。國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的作用范圍可上至國(guó)家機(jī)關(guān)，下到普通百姓。特別是退庫(kù)業(yè)務(wù)，政策依據(jù)繁多，涉及各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體，國(guó)庫(kù)？征收機(jī)關(guān)？納稅人等各方需要有統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)。在日常工作中，要注重利用各種網(wǎng)絡(luò)？媒體優(yōu)勢(shì)，搞好對(duì)服務(wù)對(duì)象的政策宣傳，增強(qiáng)預(yù)算管理政策的透明度，合理利用各種信息資源和人力資源，在提升國(guó)庫(kù)服務(wù)水平的同時(shí)，增強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作力度和實(shí)施效果。

　　（四）搞好國(guó)庫(kù)工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)

　　首先，定期舉辦橫跨財(cái)政？稅務(wù)？國(guó)庫(kù)等部門(mén)業(yè)務(wù)的高層次國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。把加強(qiáng)國(guó)庫(kù)工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高國(guó)庫(kù)工作人員綜合素質(zhì)的工作制度化，以增進(jìn)國(guó)庫(kù)工作人員對(duì)國(guó)庫(kù)相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)和各項(xiàng)政策的認(rèn)知程度。

　　其次，合理利用國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)交流網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，拓寬國(guó)庫(kù)工作人員異域業(yè)務(wù)交流領(lǐng)域。定期梳理國(guó)庫(kù)規(guī)章制度，建立內(nèi)控制度交流機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)工作人員智慧共享。打造應(yīng)急業(yè)務(wù)快速反應(yīng)團(tuán)隊(duì)，為全體國(guó)庫(kù)在崗工作人員提供遠(yuǎn)程即時(shí)業(yè)務(wù)支持。籌劃國(guó)庫(kù)監(jiān)管電子預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)行國(guó)庫(kù)監(jiān)管站位前移，發(fā)揮事前監(jiān)管群體優(yōu)勢(shì)。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]黃紅梅，2005：《當(dāng)前國(guó)庫(kù)監(jiān)管存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》，《武漢金融》第3期。

　　[2]王家紅，2005：《基層人行履行國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能的思考》，《金融會(huì)計(jì)》第10期。

　　[3]柳曉春， 2006：《加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的難點(diǎn)及對(duì)策》，《內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)》第2期。