一、正確把握財(cái)政基本理論問題

　�。ㄒ唬�從財(cái)政本質(zhì)層次把握財(cái)政基本理論

　　1.對國家本質(zhì)的再思考

　　經(jīng)濟(jì)范疇是對客觀存在的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的高度理論抽象，而財(cái)政作為一個(gè)特定的歷史范疇，也必然隨著社會(huì)生產(chǎn)方式與社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的演進(jìn)而賦予自身以新的內(nèi)涵。由于對財(cái)政分配關(guān)系的主體、客體及其相互關(guān)系的認(rèn)識有所不同，便產(chǎn)生了從國家分配論到公共財(cái)政以及其間一系列各有側(cè)重的理論觀點(diǎn)。然而不可否認(rèn)的是現(xiàn)實(shí)中財(cái)政分配的職能是由政府來完成的，由此認(rèn)識與反思隱含在政府背后的國家本質(zhì)便成為財(cái)政基本理論分析的邏輯起點(diǎn)。

　　在人類思想史上，對國家本質(zhì)的認(rèn)識存在兩種截然不同的思路，一種是建立在個(gè)人主義基礎(chǔ)上的社會(huì)契約論，即認(rèn)為國家和政府的產(chǎn)生、存在及其財(cái)政活動(dòng)，從根本上看都是私人活動(dòng)的結(jié)果，是無數(shù)的私人為了自身的利益達(dá)成社會(huì)契約的結(jié)果。對于后一種觀點(diǎn)，西方從馬基雅弗利到霍布斯等一些早期的思想家，往往主張個(gè)人通過締結(jié)社會(huì)契約把權(quán)力轉(zhuǎn)讓給主權(quán)者，從而更注重國家權(quán)威而不是個(gè)人自由。后期的洛克、孟德斯鳩則奠定了社會(huì)契約論的個(gè)人權(quán)力至上的思想本性，并導(dǎo)致了當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)體系從亞當(dāng)。斯密和李嘉圖開始建立和完善。另一種則是以馬克思主義為代表的階級統(tǒng)治工具論，認(rèn)為國家的存在標(biāo)志著階級和差別的存在，其實(shí)質(zhì)也是由壟斷了暴力潛能的國家來監(jiān)督特定契約的實(shí)施。由此，粗略的鳥瞰使我們認(rèn)識到，對國家本質(zhì)的分析，事實(shí)上就是確認(rèn)國家與個(gè)人、政府與社會(huì)誰更優(yōu)先的問題。從哲學(xué)意義上講，本質(zhì)是事物的內(nèi)在聯(lián)系，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，人們要通過事物的外在形式和現(xiàn)象來把握本質(zhì)，這就受到人類認(rèn)識能力的限制。而處在社會(huì)主義初期階段的我國，注重從包括國家的“階級性”、“公共性”在內(nèi)的多角度來把握國家本質(zhì)，將對我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

　　2.對財(cái)政本質(zhì)的再思考

　　財(cái)政的本質(zhì)，是在其復(fù)雜的現(xiàn)象形態(tài)背后隱含的某種帶有集中性特征的分配關(guān)系，是一個(gè)客觀經(jīng)濟(jì)范疇。對財(cái)政本質(zhì)的正確認(rèn)識和理解，對我國市場化進(jìn)程中財(cái)政職能的完善、財(cái)政運(yùn)行模式的優(yōu)化和財(cái)政政策選擇都有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

　　西方財(cái)政理論基本沒有過多強(qiáng)調(diào)財(cái)政本質(zhì)問題，但對于什么是財(cái)政？財(cái)政與市場經(jīng)濟(jì)的銜接采用怎樣的機(jī)制？仍比較重視。西方財(cái)政理論強(qiáng)調(diào)財(cái)政是政府部門的公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以彌補(bǔ)市場失效為存在前提，以滿足社會(huì)公共需要為理論基點(diǎn)。我國財(cái)政理論界長期以來比較重視通過對財(cái)政本質(zhì)的研究解決“什么是財(cái)政”這一最基本的理論問題，并在長期討論中形成了“財(cái)政是以國家為主體的分配”這一居主流地位的結(jié)論，即“國家分配論”。而隨著我國市場化進(jìn)程的深化，與“公共財(cái)政”相關(guān)的理論觀點(diǎn)開始對我國財(cái)政理論和實(shí)踐產(chǎn)生廣泛影響�！肮�共財(cái)政”主要是借鑒西方財(cái)政學(xué)只從公共角度對政府收支進(jìn)行分析，強(qiáng)調(diào)政府及其財(cái)政必須為市場提供公共服務(wù)的問題。由于我國財(cái)政理論界長期把二者放在對立面，導(dǎo)致了“國家分配論”與“公共財(cái)政論”的理論沖突。然而進(jìn)一步的思考使我們認(rèn)識到，二者是具有合理的內(nèi)在聯(lián)系的。首先，“國家分配論”科學(xué)地反映了公共財(cái)政的國家活動(dòng)本質(zhì)，提煉出了不同社會(huì)類型中財(cái)政的共性。而從“國家分配論”所包含的財(cái)政運(yùn)行模式內(nèi)容來看，也是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期財(cái)政實(shí)踐的正確總結(jié)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對指導(dǎo)我國財(cái)政活動(dòng)起了巨大的積極作用。其次，“公共財(cái)政”則歸納出了市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政一般特征，指出了我國在建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制中政府活動(dòng)的基本原則，是建立合理財(cái)政運(yùn)行模式的出發(fā)點(diǎn)。因此，“國家分配論”是“公共財(cái)政”的內(nèi)在本質(zhì)，而“公共財(cái)政”是國家分配的本質(zhì)觀在市場經(jīng)濟(jì)背景下的具體化體現(xiàn)，是合理的財(cái)政運(yùn)行模式，二者將統(tǒng)一于我國的市場化進(jìn)程。

　　3.討論財(cái)政本質(zhì)的理論與現(xiàn)實(shí)意義

　　從哲學(xué)的角度來看，事物的本質(zhì)是使其不同于其他事物的內(nèi)在的、必然的、不以人的意志為轉(zhuǎn)移的規(guī)定性。對本質(zhì)的把握，是同人類形而上的精神需求相吻合的。由于人們認(rèn)識能力和角度的不同，事物在客觀現(xiàn)實(shí)中就表現(xiàn)為豐富多樣的存在形態(tài)，構(gòu)成各種哲學(xué)的本體論和認(rèn)識論的基礎(chǔ)。人類只有努力提高形而上的辯析能力，才有可能更為準(zhǔn)確地認(rèn)識事物的本質(zhì)規(guī)律，用以指導(dǎo)認(rèn)識和改造世界的實(shí)踐活動(dòng)。因此，我們只有認(rèn)清財(cái)政的國家分配本質(zhì)，才能在發(fā)展完善中國財(cái)政學(xué)時(shí)堅(jiān)持不背離社會(huì)主義道路，努力增進(jìn)財(cái)政學(xué)的科學(xué)性，也才能在財(cái)政體系的改革中不會(huì)用少數(shù)人的“公共需求”替代社會(huì)公眾的“公共需求”；同樣，只有理解公共財(cái)政是財(cái)政本質(zhì)的合理的具體化運(yùn)行模式體現(xiàn)，才能使中國財(cái)政學(xué)的研究主題轉(zhuǎn)移到構(gòu)建有效的政府對市場的作用機(jī)制上來，增強(qiáng)財(cái)政學(xué)對政府政策選擇的理論指導(dǎo)意義，也才能促使政府全面審視與市場的關(guān)系，不斷進(jìn)行自我改革，自我革命，真正使自己的活動(dòng)適應(yīng)體制轉(zhuǎn)軌的要求，更加重視通過提供有效的“公共產(chǎn)品或勞務(wù)”來增進(jìn)市場的效率，從而提高經(jīng)濟(jì)的整體質(zhì)量。

　�。ǘ�）從財(cái)政職能層次把握財(cái)政基本理論

　　1、財(cái)政職能的理論界定

　�、� 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政職能

　　在我國傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府不僅決定宏觀層次的資源配置，還直接決定微觀層次的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。財(cái)政分配不僅要滿足國防、教育、行政等公共支出，還要承擔(dān)國有資本的運(yùn)營、核算、分配和管理。在這種背景下，理論界對財(cái)政職能比較一致的看法是概括為“分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督”三個(gè)方面的職能，其中的分配職能又可分為籌集資金職能和供應(yīng)資金職能。這種傳統(tǒng)的財(cái)政職能理論是從社會(huì)總產(chǎn)品的扣除理論出發(fā)，把財(cái)政只限于分配領(lǐng)域的合理界限之內(nèi)，一方面從財(cái)政概念本身進(jìn)行抽象，認(rèn)為財(cái)政是以國家為主體的分配，因而以組織收入和安排支出為核心內(nèi)容的分配職能是財(cái)政的基本職能；另一方面，基于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政是實(shí)施指令性計(jì)劃的工具，因而又強(qiáng)調(diào)財(cái)政具有調(diào)節(jié)和監(jiān)督的職能。

　　⑵ 西方市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政職能

　　西方財(cái)政理論主要從市場配置、政府監(jiān)管出發(fā)，把財(cái)政同資源優(yōu)化、收入公平、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定直接相聯(lián)系，并且作為政府的公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，貫穿始終。此外，按照西方實(shí)行公共財(cái)政的要求，財(cái)政職能范圍所必須包括的主要是資源配置中市場失靈的領(lǐng)域，財(cái)政對資源的配置要以不損害市場機(jī)制和秩序?yàn)闇?zhǔn)則，這是確定財(cái)政活動(dòng)范圍的必要條件。這樣，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家往往以這種思路把現(xiàn)代財(cái)政的經(jīng)濟(jì)職能概括為資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三大職能。其中，財(cái)政履行資源配置的職能，是由于公共產(chǎn)品或勞務(wù)、外部效應(yīng)和不完全競爭狀態(tài)的存在；財(cái)政履行調(diào)節(jié)分配的職能，是由于西方國家普遍存在的收入分配不公的現(xiàn)象；財(cái)政履行穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能，則是由于市場經(jīng)濟(jì)不可能自動(dòng)、平穩(wěn)的向前發(fā)展。

　　⑶ 社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政職能

　　把握財(cái)政職能的關(guān)鍵在于是否反映了既定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度、資源配置和政府活動(dòng)方式，以及財(cái)政對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其有效運(yùn)行的適應(yīng)程度。因此，在新的歷史條件下，我們必須分析、比較、改革和借鑒計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和西方市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政職能理論，從而對財(cái)政職能重新加以定位。在此，我們把社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政職能界定為資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長、社會(huì)優(yōu)化四個(gè)方面。其中，我國財(cái)政配置資源職能有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是必須以市場配置為基礎(chǔ)，從原先計(jì)劃體制所包攬的一般性競爭領(lǐng)域退出；二是在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)和部分支柱產(chǎn)業(yè)、資本密集型行業(yè)，財(cái)政必須保持強(qiáng)有力的配置功能，以彌補(bǔ)市場配置能力的不足，這也是特定歷史條件下賦予財(cái)政資源配置職能的特定含義。其次，分配職能強(qiáng)調(diào)所得的分配，即在勞動(dòng)力和資本之間以及內(nèi)部進(jìn)行分配，不僅為了聚財(cái)，更重要的是對居民收入進(jìn)行調(diào)節(jié)，服務(wù)于“共同富�！钡哪繕�(biāo)。此外，在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長職能中，同西方國家相比，我國作為發(fā)展中國家，最重要的是經(jīng)濟(jì)增長，這比穩(wěn)定具有更根本的意義，如何處理好二者關(guān)系，是新時(shí)期財(cái)政職能所面臨的挑戰(zhàn)。最后，提出財(cái)政的社會(huì)優(yōu)化職能具有重大歷史意義。所謂社會(huì)優(yōu)化，應(yīng)包括社會(huì)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會(huì)思想文化的優(yōu)化。社會(huì)組織結(jié)構(gòu)涵蓋了國有企業(yè)改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立、政治體制改革和政府部門的機(jī)構(gòu)精簡，以及轉(zhuǎn)軌時(shí)期如何保持社會(huì)個(gè)體與組織的有效聯(lián)系，美國的斯蒂格利茨教授就曾著重強(qiáng)調(diào)合理高效的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)對政府政策實(shí)施、經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)作的重大意義。至于社會(huì)思想文化，是與精神文明建設(shè)聯(lián)系在一起的，我國在特殊文化背景下進(jìn)行的市場化改革進(jìn)一步提出了這種需要，正如馬克思。韋伯指出新教倫理對西方國家近代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用一樣，良好的社會(huì)思想文化模式對發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)騰飛的作用不容忽視。社會(huì)優(yōu)化是我國政府不容置疑的職責(zé)，其研究和改革都需要政府財(cái)力支持，而財(cái)政職能是政府經(jīng)濟(jì)職能的延伸和發(fā)展，提出財(cái)政的社會(huì)化職能，也是適應(yīng)制度變革中的特殊問題，具有歷史合理性。

　　2、財(cái)政職能的實(shí)踐特色

　　財(cái)政職能是指財(cái)政這種分配范疇本身所具有的對社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行分配的內(nèi)在職責(zé)和功能，是財(cái)政本身客觀存在的屬性。講社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政職能，是財(cái)政職能的理論特殊，從理論特殊到實(shí)踐特殊，結(jié)合財(cái)政職能的具體發(fā)揮和運(yùn)用，則應(yīng)總結(jié)出財(cái)政職能所具有的實(shí)踐特色，也就是要明確由于歷史傳統(tǒng)、國情、發(fā)展階段、體制模式等條件賦予政府、財(cái)政的特殊職能體現(xiàn)。

　　對于我國這樣一個(gè)尚處于社會(huì)主義初級階段的發(fā)展中大國，民族振興的主題已明確的規(guī)定為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變，即經(jīng)濟(jì)體制由傳統(tǒng)的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長方式由明顯帶有落后農(nóng)業(yè)國特征的粗放型向與發(fā)達(dá)工業(yè)化水平相一致的集約型轉(zhuǎn)變。因此，財(cái)政除了要完成維持國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)與提供公共產(chǎn)品或勞務(wù)的基本責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)致力于“兩個(gè)轉(zhuǎn)變的總體戰(zhàn)略目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)。具體表現(xiàn)為以下實(shí)踐特色：

　�、� 充分發(fā)揮我國財(cái)政特有的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理職能，以維護(hù)社會(huì)主義初級階段的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。十五大指出，公有制的主體地位更主要體現(xiàn)在控制力上，特別側(cè)重于關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。因此，在大力支持多種所有制形式共同發(fā)展的同時(shí)，必須重視國有經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制的優(yōu)化和效率的提高，要明確國有資產(chǎn)的經(jīng)營代替關(guān)系，處理好所有者權(quán)益、經(jīng)營者利益與企業(yè)發(fā)展的關(guān)系，從而給企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)合理的外部經(jīng)營環(huán)境與良好的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，這也是特定歷史條件賦予財(cái)政職能的首要實(shí)踐特色。

　�、� 控制調(diào)節(jié)投資規(guī)模，實(shí)施有效的產(chǎn)業(yè)政策，以追求經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化。一方面要認(rèn)識到我國的市場仍不夠完善和成熟，“市場失靈”的領(lǐng)域還很多，因此政府應(yīng)當(dāng)注重政策性的重點(diǎn)扶持和財(cái)力資助，并直接實(shí)施部分基礎(chǔ)設(shè)施、高科技產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，另一方面也要認(rèn)清目前存在眾多政府干預(yù)形成的盲目投資和重復(fù)建設(shè)，由此來看，財(cái)政通過自身的體制改革來理順各級政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用關(guān)系，從而真正實(shí)現(xiàn)由政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)而實(shí)現(xiàn)的資源優(yōu)化配置，是財(cái)政職能的又一重要實(shí)踐特色。

　�、� 實(shí)施有效財(cái)政政策，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，以保證經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌的順利進(jìn)行。隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化程度的加深，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行開始表現(xiàn)出市場經(jīng)濟(jì)中經(jīng)濟(jì)周期的特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”已由資源約束成為市場約束，供給結(jié)構(gòu)的非合理性與有效需求不足同時(shí)影響宏觀經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，如何借鑒西方“供給學(xué)派”與凱恩斯主義的政策主張，并結(jié)合我國的經(jīng)濟(jì)背景，采取一系列積極性或平衡性財(cái)政政策，是買方市場下財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)所面臨的新課題。

　�、� 努力增強(qiáng)政府調(diào)控地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別和居民收入分配差別的能力，以服務(wù)于“共同富�！钡哪繕�(biāo)。由于分配秩序的不順，目前灰色收入、隱性收入已成為高收入者的主要收入來源，兩極分化也日益嚴(yán)重，這極可能與經(jīng)濟(jì)、文化的急劇變動(dòng)共同作用而影響社會(huì)的穩(wěn)定。同樣，城鄉(xiāng)差別制約了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和農(nóng)村消費(fèi)水平的提高，而地區(qū)差別則嚴(yán)重影響總體經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。因此，通過轉(zhuǎn)移支付、稅收、補(bǔ)貼、社會(huì)保障等再分配手段對這些差異進(jìn)行調(diào)節(jié)，也是財(cái)政職能邊界在實(shí)踐中所必需的擴(kuò)大和深化。

　　（三）從財(cái)政運(yùn)行層次把握財(cái)政基本理論

　　1、財(cái)政運(yùn)行受財(cái)政本質(zhì)的制約與財(cái)政職能的作用

　　所謂財(cái)政運(yùn)行，是依據(jù)稅收、公債、財(cái)政支出、國有資產(chǎn)管理、分稅制、財(cái)政政策等財(cái)政運(yùn)行規(guī)律，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，所形成的財(cái)政自身運(yùn)作機(jī)制以及財(cái)政與市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)制性對接。財(cái)政運(yùn)行實(shí)際上是財(cái)政本質(zhì)和財(cái)政職能直接或間接對政府具體財(cái)政活動(dòng)所做出的外延界定，首先，國家分配的財(cái)政本質(zhì)從性質(zhì)上決定了我國的財(cái)政運(yùn)行必須以政府為主體，這就要求為了強(qiáng)化政府的財(cái)政主體能力，必須進(jìn)行包括分稅制在內(nèi)的一系列財(cái)政管理體制改革。同時(shí)，由于我國的國家利益與人民利益是一致的，強(qiáng)調(diào)國家分配的財(cái)政本質(zhì)也就要強(qiáng)調(diào)國家財(cái)政為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或勞務(wù)的充分性、必要性、及時(shí)性，這就為財(cái)政運(yùn)行賦予了“公共性”的特征。其次，從體系建設(shè)上，財(cái)政職能的一般決定了財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的主要框架，而財(cái)政職能在我國的實(shí)踐特色則進(jìn)一步構(gòu)劃出財(cái)政運(yùn)行的有效作用邊界。因此，沿著財(cái)政本質(zhì)   財(cái)政職能   財(cái)政運(yùn)行這條主線，財(cái)政分配關(guān)系的內(nèi)在邏輯逐步展開，并最終體現(xiàn)到建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐中，對新時(shí)期財(cái)政體系的構(gòu)建確立了基本規(guī)定性。

　　2、財(cái)政運(yùn)行的其他制約因素

　　財(cái)政本質(zhì)與職能屬于財(cái)政運(yùn)行的內(nèi)在制約因素，而財(cái)政運(yùn)行作為體現(xiàn)政府與市場相互作用的一套機(jī)制，必然也會(huì)受到眾多外在因素的制約。首先，我國目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景決定了哪些是財(cái)政運(yùn)行的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。我國目前正處在從粗放型到集約型經(jīng)濟(jì)增長的重要階段，開始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)周期、買方市場、就業(yè)不足等一系列新的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，這樣，財(cái)政運(yùn)行的重點(diǎn)，就應(yīng)當(dāng)是通過各種財(cái)政手段的內(nèi)在作用機(jī)制，使政府財(cái)力能夠流向亟待支持的領(lǐng)域，更有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，從而使財(cái)政運(yùn)行在整個(gè)市場化進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的穩(wěn)定和調(diào)節(jié)作用。其次，政府地位的轉(zhuǎn)變決定了財(cái)政運(yùn)行的重要地位。建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)就是要打破原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府包攬一切的局面，政府的職能將主要定位于彌補(bǔ)市場失靈與增進(jìn)市場效率。因此，作為政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)職能的體現(xiàn)機(jī)制，財(cái)政運(yùn)行也必須重新加以定位，既要把涵蓋的范圍從某些競爭性領(lǐng)域退出，又要采取強(qiáng)化自身效率的措施，如進(jìn)行費(fèi)改稅以增強(qiáng)政府的收入吸取能力。另外，市場應(yīng)作為資源配置主體的地位確定，決定了財(cái)政運(yùn)行必須能夠產(chǎn)生出有效的“公共產(chǎn)品或勞務(wù)”，即符合中國特色市場經(jīng)濟(jì)的公共產(chǎn)品或勞務(wù)，如利用財(cái)政手段間接優(yōu)化中小企業(yè)和民營企業(yè)的融資環(huán)境，可以培植合格的市場個(gè)體，有利于體制轉(zhuǎn)軌，因此就是有效的“公共勞務(wù)”。

　　3、對財(cái)政運(yùn)行“公共性”的認(rèn)識與比較

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的地位決定了財(cái)政運(yùn)行要涉及消費(fèi)、生產(chǎn)和分配三個(gè)方面，而其“公共性”則體現(xiàn)為： ① 對消費(fèi)品的公共提供，即政府向消費(fèi)者免費(fèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)； ② 公共生產(chǎn)，即以政府為生產(chǎn)資料所有者的生產(chǎn)，其組織形式是政府所屬的行政事業(yè)單位和企業(yè)； ③ 收入再分配，這既可通過公共提供和公共生產(chǎn)來完成，又可以由政府強(qiáng)制地進(jìn)行收入轉(zhuǎn)移。作為與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，其“公共性”是市場經(jīng)濟(jì)賦予的基本性質(zhì)。而我國當(dāng)前的財(cái)政運(yùn)行由于同社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，所以其“公共性”也具有了特有的內(nèi)涵。

　　就西方財(cái)政運(yùn)行來看，一方面市場經(jīng)濟(jì)決定了它具有一般意義上的“公共性”，即必須為市場提供公共產(chǎn)品或勞務(wù)，另一方面私人資本的剝削性又決定了西方財(cái)政運(yùn)行必須同資本主義制度相一致，這是其“公共性”的特殊，最終，其財(cái)政運(yùn)行所體現(xiàn)的就是資本主義的“公共性”。而就我國來說，一方面建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)決定了財(cái)政運(yùn)行的“公共性”具有一般市場經(jīng)濟(jì)下的特征，即為多種所有制形式提供“一視同仁”的服務(wù)，另一方面公有制為主體確定了我國市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義性質(zhì)，這樣，從總體上講，以整個(gè)市場為服務(wù)對象的財(cái)政運(yùn)行便具有了社會(huì)主義的“公共性”，二者相結(jié)合，便形成了我國財(cái)政具有中國特色的“公共性”內(nèi)涵。因此，不斷強(qiáng)化我國財(cái)政有中國特色的“公共性”，將成為從財(cái)政理論到實(shí)踐，從財(cái)政運(yùn)行進(jìn)而討論中國財(cái)政體系構(gòu)建的關(guān)鍵聯(lián)系環(huán)節(jié)。

　　（四）“中國特色公共財(cái)政”的提出

　　中國特色公共財(cái)政

　　財(cái)政職能一般

　　“公共性”一般

　　財(cái)政職能

　　財(cái)政運(yùn)行

　　財(cái)政本質(zhì)

　　財(cái)政職能特殊

　　“公共性”特殊

　　建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)

　　九屆人大二次會(huì)議上，財(cái)政部長項(xiàng)懷誠提出，要轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，逐步建立公共財(cái)政的基本框架，這是我國財(cái)政運(yùn)行方式的重大轉(zhuǎn)變。我國所要構(gòu)建的公共財(cái)政體系，必須從體制轉(zhuǎn)軌的要求出發(fā)，要符合市場經(jīng)濟(jì)的一般原則，符合財(cái)政預(yù)算的范圍、結(jié)構(gòu)和方法，必須與政府職能的范圍和方向相適應(yīng)，要充分體現(xiàn)和滿足公共需要、服從政府職能轉(zhuǎn)變以及我國國情和財(cái)力水平相適應(yīng)的原則。因此，我們提出把中國公共財(cái)政體系構(gòu)建為“有中國特色的公共財(cái)政，即：為了適應(yīng)建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，政府代表國家為市場提供公共服務(wù)、增進(jìn)市場效率，并籍以改善初級階段的制度基礎(chǔ)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

　　從圖一可見，從財(cái)政本質(zhì)    財(cái)政職能    財(cái)政運(yùn)行的分析確定了“中國特色公共財(cái)政”的理論基礎(chǔ)，而貫穿于其間的“建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”的根本歷史命題則確立了“中國特色公共財(cái)政”的實(shí)踐意義，從而最終實(shí)現(xiàn)了理論與實(shí)踐的統(tǒng)一。

　　二 、從財(cái)政本質(zhì)的角度看中國財(cái)政體系的構(gòu)建

　　（一）財(cái)政本質(zhì)與公共財(cái)政體系的內(nèi)在邏輯

　　對于作為財(cái)政學(xué)體系的基石的財(cái)政本質(zhì)加以研究，有助于認(rèn)識一系列具有重大現(xiàn)實(shí)意義的問題，如財(cái)政管理的方針政策、我國財(cái)政應(yīng)實(shí)施的宏觀調(diào)控及體制轉(zhuǎn)軌變革等。在此基礎(chǔ)上，國家分配的財(cái)政本質(zhì)也規(guī)定了建設(shè)“中國特色公共財(cái)政”的基本原則和思路。首先，公共財(cái)政體系的構(gòu)建必須緊緊圍繞財(cái)政是以國家為主體的分配關(guān)系這一經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)。事實(shí)上，體制轉(zhuǎn)軌只是使我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式和政府的經(jīng)濟(jì)職能發(fā)生變化，而沒有改變我國的經(jīng)濟(jì)制度和生產(chǎn)方式，因此并未動(dòng)搖財(cái)政與國家的本質(zhì)聯(lián)系。其次，我國當(dāng)前市場秩序還不規(guī)范，仍處于較低層次的市場經(jīng)濟(jì)，市場失靈領(lǐng)域還比較多，在公共財(cái)政體系的構(gòu)建中，國家干預(yù)的機(jī)制是不可缺少的，這離不開財(cái)政的宏觀調(diào)控。當(dāng)前提出的“振興財(cái)政”，也就是強(qiáng)調(diào)以國家為主體的財(cái)政分配的權(quán)威。由此看來，科學(xué)的財(cái)政本質(zhì)觀已成為構(gòu)建中國特色公共財(cái)政的理論與實(shí)踐的起點(diǎn)。同樣，構(gòu)建公共財(cái)政體系也要求財(cái)政本質(zhì)的現(xiàn)象化存在采取更合理的模式，即購建中國特色公共財(cái)政，這樣，二者都為自己的存在和發(fā)展創(chuàng)造了前提。

　�。ǘ�）以國家為主體，把不同利益主體的分配關(guān)系結(jié)合起來

　　在中國特色公共財(cái)政體系的構(gòu)建中，國家必須注重為社會(huì)的不同利益主體提供一視同仁的服務(wù)，從而把其分配關(guān)系有機(jī)的結(jié)合起來，這是處理好政府與市場關(guān)系的一個(gè)重要原則。一方面，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場交換的各方地位相互平等，任何一方都無權(quán)和無力強(qiáng)制對方按自己的意愿行事，必須由政府來為市場的公平競爭提供同一的規(guī)則，尤其是在我們這樣低層次的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，堅(jiān)持以國家為主體進(jìn)行“公共產(chǎn)品”分配是十分必要的。另一方面，不同利益主體包括社會(huì)的各階層、各集團(tuán)和各種經(jīng)濟(jì)成分，理順這些利益主體之間的分配關(guān)系是國家財(cái)政義不容辭的責(zé)任。財(cái)政分配作為社會(huì)生產(chǎn)方式中廣義生產(chǎn)關(guān)系的內(nèi)在構(gòu)成環(huán)節(jié)之一&shy；      分配關(guān)系的一個(gè)組成部分，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于市場化的總目標(biāo)。具體到實(shí)踐中，公共支出必須著眼于所有的市場主體，公共收入吸取要一視同仁地對待各種市場主體，同時(shí)財(cái)政也要支持政府為市場的公平分配秩序建立相應(yīng)的法制制度。當(dāng)然，這里討論的是構(gòu)建公共財(cái)政體系的基本原則，并不否定政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中進(jìn)行的某些政策傾斜，以及支持國有經(jīng)濟(jì)的主體地位，因?yàn)槲覈�畢竟是社�?huì)主義國家，社會(huì)總體利益從根本上來說是一致的。

　�。ㄈ�）以按勞分配為主體，把按勞分配與按生產(chǎn)要素分配結(jié)合起來

　　黨的十五大指出，要以按勞分配為主體，實(shí)現(xiàn)多種分配方式的結(jié)合。這既強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持按勞分配這一社會(huì)主義的根本特征，又提出了必須接納適應(yīng)社會(huì)主義初級階段的多種分配形式，如按資本、土地和企業(yè)家才能分配，這是我國社會(huì)主義分配理論和實(shí)踐的一項(xiàng)重大變革。財(cái)政是社會(huì)分配關(guān)系中的主體，公共財(cái)政體系的構(gòu)建自然要適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，要促使初次分配和再分配過程與按要素分配過程相適應(yīng)。一方面，政府要繼續(xù)貫徹以按勞分配為主的方針，防止嚴(yán)重的兩極分化。這就要求采取有效的財(cái)政政策手段，如稅收、社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移支付，來對社會(huì)產(chǎn)品的分配加以調(diào)節(jié)；另一方面，政府要鼓勵(lì)各種分配方式的運(yùn)用和完善，這也要求財(cái)政致力于理順按生產(chǎn)要素分配的機(jī)制，如建立對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的合理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，對資本密集型產(chǎn)業(yè)和私人的資本性收入給與適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠、提高農(nóng)民收入等�？傊�，社會(huì)分配機(jī)制的優(yōu)化，正是中國特色公共財(cái)政體系的重要建設(shè)目標(biāo)和存在基礎(chǔ)。

　�。ㄋ模┮怨�共財(cái)政為主導(dǎo)，把規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效益結(jié)合起來

　　構(gòu)建中國特色公共財(cái)政體系，本質(zhì)上是以國家為主體的分配關(guān)系的進(jìn)一步優(yōu)化，最終表現(xiàn)為本著財(cái)政為市場提供合格公共產(chǎn)品的原則，把財(cái)政的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益有機(jī)地結(jié)合起來。首先，財(cái)政規(guī)模的合理化是與“振興財(cái)政”的目標(biāo)緊密結(jié)合在一起的。事實(shí)上，我國目前的財(cái)政規(guī)模十分有限，不僅使政府的宏觀調(diào)控職能受到限制，而且某些地區(qū)政府基本運(yùn)作的維持也發(fā)生困難。19世紀(jì)的德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納曾正確分析預(yù)測了在一國經(jīng)濟(jì)騰飛的初期，公共支出總是隨人均收入提高而不斷增長的規(guī)律。但改革開放以來，我國的財(cái)政收支規(guī)模卻曾長期處于下降趨勢，直到近年才有所好轉(zhuǎn)。優(yōu)化財(cái)政規(guī)模，要注重對收支結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更要重視財(cái)源建設(shè)，支持高效益產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對于財(cái)政結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，一是要使國家財(cái)政適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，退出某些競爭性領(lǐng)域，而加強(qiáng)對某些必要公共事務(wù)的參與；二是要進(jìn)行財(cái)政收支結(jié)構(gòu)自身的改革，如費(fèi)改稅、稅制優(yōu)化、完善政府采購制度等，使財(cái)政自身運(yùn)作更加順暢。對于效益的問題，實(shí)質(zhì)上是對財(cái)政支出的效果進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)的問題。長期以來，財(cái)政理論界和財(cái)政部門往往只把財(cái)政局限在分配領(lǐng)域，而事實(shí)上財(cái)政資金分配后的使用情況也直接關(guān)系到財(cái)政活動(dòng)整體效益，體現(xiàn)出政府的效率，因此，建立包括公共支出后評價(jià)制度在內(nèi)的一系列機(jī)制，將對公共財(cái)政體系整體運(yùn)作質(zhì)量的提高具有重大意義。

　　三 、從財(cái)政職能的角度看中國公共財(cái)政體系的構(gòu)建

　�。ㄒ唬┴�(cái)政職能的現(xiàn)狀分析

　　⒈ 具有長期合理性的財(cái)政職能

　　第一，國有資產(chǎn)管理職能有其長期存在的必然性。我國是社會(huì)主義國家，建設(shè)的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，國家（政府）作為分配主體擁有兩種身份    政權(quán)行使者和全民所有制生產(chǎn)資料所有者；兩種職能    社會(huì)管理職能和經(jīng)濟(jì)職能。因此，不斷改革和優(yōu)化財(cái)政對國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理，是符合我國的長期市場化目標(biāo)的。

　　第二，進(jìn)一步增加有效“公共產(chǎn)品”的提供。目前最基本的社會(huì)公共產(chǎn)品仍提供不足。如教育亟待加大投入，公共設(shè)施建設(shè)在許多領(lǐng)域滯后，已經(jīng)影響了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大局。雖然這些職能的弱化有復(fù)雜的原因，但也說明財(cái)政必須通過必要的投資來滿足起碼的公共需要。作為公共財(cái)政的基本職能，其完善需要長期而艱巨的努力。

　　第三，規(guī)范市場，消除市場行為的外部不經(jīng)濟(jì)影響。從我國的市場發(fā)育來看，許多市場還不成形，有的市場雖已建立，但管理規(guī)范遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。大量的壟斷、欺詐行為與市場價(jià)格的混亂都有待政府來處理。外部不經(jīng)濟(jì)造成的污染、生態(tài)問題也貽害無窮。這些政府職能的補(bǔ)位都需要財(cái)政來完成。

　　第四，社會(huì)收入分配與社會(huì)保障體系的完善。眾多市場漏洞產(chǎn)生大批不合理的高收入者，而行業(yè)或企業(yè)間的職工收入水平的不平衡也不利于社會(huì)穩(wěn)定。失業(yè)和離退休人員的大量出現(xiàn)也成為體制轉(zhuǎn)軌承受的一項(xiàng)重大成本。在此，財(cái)政不斷強(qiáng)化這些方面的調(diào)節(jié)和分配機(jī)制，是適應(yīng)我國將長期處于社會(huì)主義初級階段、又需要盡快確立市場經(jīng)濟(jì)體制這又一事實(shí)的。

　�、� 具有短期合理性的財(cái)政職能

　　第一，關(guān)于政府仍作為市場投資主體問題。首先，地方政府過多介入行業(yè)投資方向，進(jìn)一步加重了重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理。同時(shí)，政府充當(dāng)市場投資主體，既對私人投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，又不利于市場主體的自我完善。但從目前我國正處于特定的體制轉(zhuǎn)軌和市場轉(zhuǎn)型的背景來看，政府的這些職能又具有一定合理性。而隨改革的不斷深入與經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)，這些職能的主動(dòng)削弱甚至取消也是必然的。

　　第二，關(guān)于積極財(cái)政政策的問題。我國目前需求不足的現(xiàn)實(shí)，要求政府實(shí)施積極財(cái)政政策以刺激經(jīng)濟(jì)。但積極財(cái)政政策也同時(shí)會(huì)帶來眾多負(fù)面影響，如赤字和債務(wù)的劇增，因此不應(yīng)當(dāng)也不可能把積極財(cái)政政策作為財(cái)政的一項(xiàng)長期職能來加以實(shí)施，應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)其短期合理性的同時(shí)，注重在財(cái)政職能的現(xiàn)實(shí)需求與長遠(yuǎn)需求之間需求相對平衡。

　　⒊ 非合理性的財(cái)政職能

　　第一，收費(fèi)項(xiàng)目眾多，攤派嚴(yán)重，可以說是政府目前最應(yīng)改變的職能。這雖然不僅是財(cái)政自身的問題，但由財(cái)政主導(dǎo)的費(fèi)稅改革將在很大程度上有利于改變這一局面。事實(shí)上，收費(fèi)的隨意性比較強(qiáng)，標(biāo)準(zhǔn)混亂，已經(jīng)為大量的非生產(chǎn)性“尋租”現(xiàn)象開了方便之門。對此，國家財(cái)政不僅要實(shí)現(xiàn)不合理職能的“退出”，而且要實(shí)現(xiàn)費(fèi)稅改革的成功，盡量使公共物品或勞務(wù)的供給量可以達(dá)到具有效率的最佳水平。

　　第二，對民營企業(yè)、中小企業(yè)的支持仍顯不足。財(cái)政職能的非合理性不僅在于某些現(xiàn)有職能的不合理，而且包括政府應(yīng)有經(jīng)濟(jì)職能的缺位。從這個(gè)意義上說，政府采取包括財(cái)政、貨幣政策在內(nèi)的眾多經(jīng)濟(jì)手段，不斷優(yōu)化民營企業(yè)、中小企業(yè)的生存發(fā)展環(huán)境，才能使市場充滿活力，對民間部門建立直接或間接的支持機(jī)制對國家財(cái)政來說是十分必要的。

　�。ǘ�）公共財(cái)政職能構(gòu)建的思考

　　在就財(cái)政職能的一般和特殊進(jìn)行了總體分析后，我們必須針對公共財(cái)政職能的構(gòu)建進(jìn)行更深層次的思考。首先，人們傳統(tǒng)上認(rèn)為政府控制和市場機(jī)制是解決資源配置問題的替代機(jī)制，當(dāng)出現(xiàn)所謂政府失效時(shí)，就可能采用政府干預(yù)。對此，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的新古典學(xué)派與凱恩斯主義并無根本差異。然而，由于政府的“協(xié)調(diào)失靈”可能比“市場失靈”問題更具根本性，因此應(yīng)當(dāng)在思路上確立為：政府的作用在于補(bǔ)充培育民間部門的協(xié)調(diào)秩序，而不是完全替代民間部門。具體到我國的市場化實(shí)踐中，就要一方面由政府為民營主體發(fā)展提供良好的激勵(lì)機(jī)制，以促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)能力的提高和經(jīng)濟(jì)繁榮。同時(shí)，在民間部門尚未充分發(fā)展的情況下，政府退出眾多領(lǐng)域的調(diào)節(jié)也是不現(xiàn)實(shí)的。因此，在對公共財(cái)政的職能進(jìn)行完善時(shí)，財(cái)政手段必須用來增加民間部門的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)能力，事實(shí)上，政府增加公共產(chǎn)品或勞務(wù)的提供，以及為創(chuàng)造一個(gè)有利的市場環(huán)境而進(jìn)行的干預(yù)，將能夠促既民間部門協(xié)調(diào)能力的強(qiáng)化。此外，在實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量消除機(jī)制不合理所造成的非正常尋租行為，而努力為市場主體提供“相機(jī)性租金”，即租金的實(shí)現(xiàn)視業(yè)績而定（青木昌彥等，1998），例如我國的出口退稅政策，以及對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠�？傊�，體制改革的深化將擴(kuò)大我國的公共領(lǐng)域，而這一領(lǐng)域的邊界將取決于政府同民營部門在市場上進(jìn)行博奕的結(jié)果，因此，完善公共財(cái)政職能的根本思路就是應(yīng)有利于政府利用有效的經(jīng)濟(jì)手段來增進(jìn)市場效率，最終建立以制度和事先的規(guī)則作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基礎(chǔ)的資源配置機(jī)制。

　　由圖二可以看出，我國目前正處于趨向瓦爾拉一般均衡市場的轉(zhuǎn)軌過程中，此間由政府和市場進(jìn)行完全替代的調(diào)控都應(yīng)占比較小的比例，經(jīng)濟(jì)調(diào)控和引導(dǎo)的重點(diǎn)應(yīng)放在由政府為增進(jìn)市場自身協(xié)調(diào)能力而進(jìn)行的調(diào)控上。事實(shí)上，轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府與市場在資源配置中的作用是相輔相成的。圖中淺色陰影部分就代表了政府進(jìn)行市場增進(jìn)的領(lǐng)域，其中產(chǎn)權(quán)的明晰、金融結(jié)構(gòu)的深化與有效公共產(chǎn)品的提供是經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)活動(dòng)的主要內(nèi)容，其中政府對公共產(chǎn)品和具有廣泛外部性的商品進(jìn)行供給或干預(yù)，通常能夠促進(jìn)民間部門在各個(gè)領(lǐng)域的自我協(xié)調(diào)能力。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)     轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)（政府增進(jìn)市場效率）準(zhǔn)瓦爾拉市場

　　完全由市場進(jìn)行資源配置

　　產(chǎn)權(quán)安排

　　金融深化

　　提供公共產(chǎn)品

　�。óa(chǎn)生相機(jī)性租金）

　　經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)基本通過價(jià)格

　　機(jī)制進(jìn)行

　　完全由政府             政府增進(jìn)市場自身調(diào)控經(jīng)濟(jì)               彌補(bǔ)失靈的能力

　　四 、從財(cái)政運(yùn)行的角度看中國公共財(cái)政體系的構(gòu)建

　�。ㄒ唬┕�共財(cái)政是轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)政運(yùn)行模式的合理選擇

　　在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政活動(dòng)覆蓋了包括政府、企業(yè)、家庭在內(nèi)的幾乎所有部門的職能，與此相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行模式就是“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化的推進(jìn)，政府職能開始出現(xiàn)眾多“越位”與“缺位”并存的現(xiàn)象，一方面財(cái)政仍在為許多不合理項(xiàng)目注入資金，另一方面卻到處有對財(cái)政投入不足的抱怨。從表面上看，這些現(xiàn)象是由財(cái)政自身的困難引起的，然而問題的關(guān)鍵，卻應(yīng)當(dāng)從財(cái)政職能范圍同整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境的關(guān)系中去尋找，也就是選擇怎樣的財(cái)政運(yùn)行模式。事實(shí)上，綜觀世界上實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)制度的國家，財(cái)政職能雖然形式多樣，但側(cè)重點(diǎn)都是如何糾正和克服“市場失靈”現(xiàn)象為衡量標(biāo)準(zhǔn)，市場可以解決好的問題，財(cái)政就不介入，市場無法解決或解決不好問題，財(cái)政才必須涉足。在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，“公共財(cái)政”作為一整套關(guān)于現(xiàn)實(shí)財(cái)政的假設(shè)，很好的解釋了轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政現(xiàn)實(shí)，是國家財(cái)政在新的歷史條件下合理的存在形式。當(dāng)然，正如前面所論述，中國仍然是一個(gè)社會(huì)主義國家，國家最重要的任務(wù)就是通過創(chuàng)造財(cái)富來實(shí)現(xiàn)其職能，使人民的物質(zhì)和精神生活得到滿足，所以從總體上要把實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)職能提高到重要的地位。這樣，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政內(nèi)涵既有市場經(jīng)濟(jì)條件下的一般，即公共財(cái)政，也有社會(huì)主義條件下的特殊，即國有經(jīng)濟(jì)的管理，由此決定了轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國必須建立中國特色的公共財(cái)政模式。此外，轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家面臨制度變革與經(jīng)濟(jì)增長的雙重目標(biāo)，因此政府的定位不能立足于同市場進(jìn)行完全的職能替換，即政府不能簡單的致力于彌補(bǔ)“市場失靈”，而應(yīng)增進(jìn)市場自我調(diào)節(jié)的能力，這一事實(shí)賦予了公共財(cái)政體系的“中國特色”以另一方面的重要內(nèi)容。

　�。ǘ�）構(gòu)建“中國特色公共財(cái)政”的現(xiàn)實(shí)選擇

　�、� 制度優(yōu)化與政策選擇的基點(diǎn)——財(cái)政的可持續(xù)性

　　在進(jìn)行中國特色公共財(cái)政的具體制度構(gòu)建時(shí)，必須注重實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)性，既使財(cái)政運(yùn)行盡可能的滿足以國家為主體、為主導(dǎo)的財(cái)力分配的現(xiàn)實(shí)需要，又不至于損害財(cái)力繼承的未來需要及后代人的利益，從而使整個(gè)財(cái)政運(yùn)行有利于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，對于實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行可持續(xù)性的基本內(nèi)涵，可從三個(gè)方面理解：一是財(cái)政體系的運(yùn)作應(yīng)盡可能建立在長期、穩(wěn)固、健康、平衡的基礎(chǔ)之上；二是財(cái)政政策的職能發(fā)揮要盡量與每個(gè)特定經(jīng)濟(jì)時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需要相適應(yīng)；三是財(cái)政制度必須成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制之一。（郭代模、楊濤，1999）政府在進(jìn)行制度建設(shè)和實(shí)施財(cái)政政策時(shí)始終堅(jiān)持這一原則，才能使中國特色公共財(cái)政不斷實(shí)現(xiàn)自身的完善。

　�、� 財(cái)政支出方面的制度完善與創(chuàng)新

　　我國長期以來對財(cái)政支出效應(yīng)的研究不夠重視，投入——產(chǎn)出或成本——效益分析也鮮為人見。反映在實(shí)踐工作中，則是沒有建立對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)進(jìn)行綜合評價(jià)的一套有效機(jī)制。因此，切實(shí)加強(qiáng)對財(cái)政支出、財(cái)政約束、成本——效益分析的相關(guān)研究，不僅是重要的理論課題，也是解決我國當(dāng)前財(cái)政困難、促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必須。具體來看，一是要在明確財(cái)政職能的基礎(chǔ)上，重新界定財(cái)政支出的項(xiàng)目，把支出的重點(diǎn)放到社會(huì)亟需的公共產(chǎn)品或勞務(wù)上；二是要大力推行政府采購制度，把競爭機(jī)制引入政府部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以提高財(cái)政支出的透明度和效率，消除非生產(chǎn)性尋租行為；三是對財(cái)政資金分配后的使用情況加強(qiáng)監(jiān)督和效益評價(jià)，并努力把相關(guān)的措施加以制度化；四是支出的選擇要盡量避免擠出效應(yīng)，防止“擠出”民營部門的有效需求，而應(yīng)注重以財(cái)政投入引入民營部門的追加投資。

　�、� 財(cái)政收入方面的制度完善與創(chuàng)新

　　完善財(cái)政收入制度的首要問題是促進(jìn)稅制改革及結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，逐步完善針對生產(chǎn)要素征收的稅種、稅目，用稅收杠桿推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，走資源節(jié)約使用、要素優(yōu)化組合的路子，也要改進(jìn)針對企業(yè)和個(gè)人所得征稅的稅種、稅目，借以調(diào)節(jié)非公有制經(jīng)濟(jì)稅負(fù)偏低、個(gè)人收入過分懸殊和某些分配不公的問題，如內(nèi)外資企業(yè)所得稅的統(tǒng)一，以及包括遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、證券交易稅等新稅種的出臺。其次，要規(guī)范政府收入機(jī)制，繼續(xù)推行費(fèi)稅改革，取消一切不合理的收費(fèi)，對預(yù)算外資金大力整頓和加強(qiáng)管理，促進(jìn)財(cái)政收入的規(guī)范化、法制化。此外，任何良好的稅制都要依靠征收管理來體現(xiàn)，再嚴(yán)密周全的稅制如疏于管理也必將流于形式。因此，加強(qiáng)稅務(wù)稽查、推行稅務(wù)代理，以強(qiáng)化稅收征管，也是公共財(cái)政體系構(gòu)建的重要內(nèi)容。最后，對于國債的問題，既要看到其可作為政府實(shí)施積極財(cái)政政策的重要資金來源之一，又要看到在我國目前特定的國債運(yùn)行機(jī)制下，過高的中央債務(wù)依存度已經(jīng)蘊(yùn)含了極大的風(fēng)險(xiǎn)。降低這一風(fēng)險(xiǎn)的根本思路在于繼續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革，同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化國債管理和運(yùn)用的相關(guān)制度，如堅(jiān)決杜絕國債資金被用于非生產(chǎn)性項(xiàng)目，以及對國債的發(fā)行和還本交息方式進(jìn)行合理的改革，此間適當(dāng)借鑒西方國家的國債管理經(jīng)驗(yàn)也是很有必要的。

　�、� 財(cái)政管理體制方面的制度完善與創(chuàng)新

　　1999年的分稅制改革在我國初步建立起分稅制財(cái)政管理體制的基本框架，但這次改革也表現(xiàn)出不徹底性，可以說是一個(gè)利益矛盾沖突的妥協(xié)方案。財(cái)政管理體制體現(xiàn)了國家財(cái)政運(yùn)行的組織背景，牽涉到的主要是中央政府和地方政府之間的博弈，尤其是中央和地方的財(cái)政集權(quán)和分權(quán)問題。事實(shí)上，只有在實(shí)踐中進(jìn)行不斷的制度創(chuàng)新，才有可能在體制安排上找到集權(quán)和分權(quán)之間的最佳均衡點(diǎn)。具體來說要進(jìn)一步處理好各級政府間的事權(quán)劃分、稅種劃分，針對各個(gè)地區(qū)財(cái)力不同的情況，歸并和完善轉(zhuǎn)移支付體系，并賦予地方政府以必要的稅收立法權(quán)，努力建立適合省以下的分稅制體系。

　　五 、結(jié)語

　�。ㄒ唬├碚摰闹匦略忈專簣�(jiān)持社會(huì)主義的財(cái)政本質(zhì)論

　　“國家分配論”的財(cái)政本質(zhì)觀，是我國長期財(cái)政理論和實(shí)踐工作的總結(jié)，是以馬克思主義基本原理為指南，結(jié)合古今中外的實(shí)證材料和我國財(cái)政工作的實(shí)踐，逐步形成的一種較為完整的財(cái)政學(xué)基礎(chǔ)理論體系。對此，我們一方面要堅(jiān)持馬克思主義國家觀、所有制與社會(huì)再生產(chǎn)理論，肯定財(cái)政與國家的本質(zhì)聯(lián)系；另一方面要在繼承和發(fā)展中進(jìn)一步豐富“國家分配論”，注重借鑒西方市場經(jīng)濟(jì)國家的財(cái)政學(xué)理論，根據(jù)我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)，不斷完善“國家分配論”的一些基本表述，以增進(jìn)其科學(xué)性，防止各種失之偏頗的傾向�？傊�，使得財(cái)政基本理論能夠適應(yīng)建設(shè)有中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，最終形成合理的財(cái)政運(yùn)行模式，才是對社會(huì)主義財(cái)政本質(zhì)論的正確詮釋。

　　（二）尊重實(shí)踐合理性：選擇現(xiàn)實(shí)合理的財(cái)政運(yùn)行模式論

　　市場經(jīng)濟(jì)體制否定了我國傳統(tǒng)的“大一統(tǒng)”財(cái)政模式，要求政企分開、政資分開。因此，我們在以國家為主體的前提下，提出發(fā)展有中國特色的公共財(cái)政運(yùn)行模式，根據(jù)政府不同的活動(dòng)范圍，確定出該運(yùn)行模式的“兩個(gè)要素，一個(gè)原則”：兩個(gè)要素即一要提供符合公共財(cái)政一般的公共產(chǎn)品或勞務(wù)，二要繼續(xù)優(yōu)化政府的國有資產(chǎn)管理機(jī)制，一個(gè)原則即堅(jiān)持財(cái)政代表國家以增進(jìn)市場自我調(diào)節(jié)能力的原則。堅(jiān)持這一中國特色公共財(cái)政模式，既有利于防止國有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值，又有助于對公共需求的滿足和公共領(lǐng)域的優(yōu)化，是現(xiàn)階段中國財(cái)政實(shí)踐的必由之路。

　�。ㄈ�）把財(cái)政本質(zhì)的把握、財(cái)政職能的健全與公共財(cái)政運(yùn)行模式的構(gòu)建統(tǒng)一于中國式市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之中。

　　中國的社會(huì)主義改革和建設(shè)是史無前例的，市場經(jīng)濟(jì)與我國國情的相結(jié)合也不是一個(gè)簡單疊加的過程，如何建立和完善中國式市場經(jīng)濟(jì)體制，將是決定國家富強(qiáng)與民族復(fù)興的重大歷史命題。對財(cái)政本質(zhì)的把握、財(cái)政職能的健全和公共財(cái)政運(yùn)行模式的構(gòu)建形成了轉(zhuǎn)軌時(shí)期的財(cái)政理論和實(shí)踐，其直接目的就是為推進(jìn)國家財(cái)政的改革，而最終目的則是為中國式市場經(jīng)濟(jì)立憲，即從制度上明確國家與市場之間的分工與合作，也就是要明確界定國家和社會(huì)的權(quán)利邊界，這對于我們這樣一個(gè)長期缺乏制度約束傳統(tǒng)的國家來說尤其重要。事實(shí)上，只有推進(jìn)財(cái)政的制度變革和創(chuàng)新，才能最終使國家既能夠通過提供穩(wěn)定的秩序和產(chǎn)權(quán)保護(hù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，又能防止干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成經(jīng)濟(jì)的長期停滯，從而引入合理的市場經(jīng)濟(jì)秩序，健康地走上跨越社會(huì)主義初級階段的改革之路，這也是中國財(cái)政理論與實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

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