財(cái)政支出政策是國家宏觀調(diào)控的重要手段，也是構(gòu)建和諧社會的重要財(cái)力保障。本報告?zhèn)戎鼐臀覈��?dāng)前和今后一個時期財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策思路，從理論與實(shí)踐的結(jié)合上進(jìn)行了比較深入的研究，其主要觀點(diǎn)和建議是：加大改革力度，改變國家財(cái)政包攬過多的分配局面；隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，財(cái)政需要進(jìn)一步加強(qiáng)社會公共性開支；著力強(qiáng)化國家重要產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的財(cái)政投資，增強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展后勁；創(chuàng)新支出管理方法，降低行政運(yùn)行成本。

　　財(cái)政支出政策是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)杠桿，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要財(cái)力保障。近年來隨著改革的深化，我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了積極變化，財(cái)政支出公共化的趨勢非常明顯。但面臨的問題也不容忽視，一方面存在財(cái)政支出范圍過寬、國家包攬過多的弊端，另一方面難以全面、有效和充分地強(qiáng)化國家的重點(diǎn)投入。此外，資金管理缺乏明確的責(zé)任制度和相應(yīng)的監(jiān)督措施，支出管理仍然存在預(yù)算軟化、管理弱化、支出不規(guī)范等問題。因此，針對我國當(dāng)前面臨的矛盾和問題，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，其核心是解決財(cái)政支出“越位”與“缺位”的矛盾，力求通過改革和政策調(diào)整，著力建立起一個支出合理增長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有保有壓、能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求的支出運(yùn)行機(jī)制。這在我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、財(cái)政收支規(guī)模即將突破五萬億的新形勢下顯得非常必要和緊迫�，F(xiàn)就當(dāng)前和今后一個時期我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向和重點(diǎn)，提出一些看法和建議：

　　一、加大改革力度，改變國家財(cái)政包攬過多的分配局面

　　我國現(xiàn)有的財(cái)政供給范圍和支出分配結(jié)構(gòu)是從建國初期的大財(cái)政、供給制發(fā)展而來的，是建立在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上的，其最大特征是國家包攬的面過大，財(cái)政支出范圍過寬，幾乎覆蓋到整個社會生產(chǎn)與消費(fèi)的各個方面，一些本應(yīng)由市場解決的問題被納入財(cái)政分配范疇，這種供給制的分配滯后于當(dāng)前整個經(jīng)濟(jì)分配格局形勢的變化，也與市場經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)，必須進(jìn)行改革。特別需指出的是，現(xiàn)在盡管國家每年的新增財(cái)力較多，而財(cái)政的增支壓力相當(dāng)大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建立社會保障體系、科技教育發(fā)展等都需要財(cái)政加強(qiáng)支持力度，這是關(guān)系到整個社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重大問題。但如果不對現(xiàn)行財(cái)政支出分配格局進(jìn)行調(diào)整，該減的減不了，那么，財(cái)政就無力承擔(dān)和滿足上述政府的重點(diǎn)支出要求，改善和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)就會是一句空話。因此，改變國家包攬過多的分配狀況，將應(yīng)由市場和社會負(fù)擔(dān)的部分從財(cái)政支出中分離出去，這是在市場經(jīng)濟(jì)條件下正確界定財(cái)政支出范圍、強(qiáng)化財(cái)政支出管理需要解決的主要問題，也是優(yōu)化財(cái)政分配結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化重點(diǎn)建設(shè)事業(yè)發(fā)展、改善財(cái)政運(yùn)行狀況的重要條件。

　　這方面主要應(yīng)解決三個問題：

　　一是國家財(cái)政對競爭性領(lǐng)域的投資要逐步退出。按照市場經(jīng)濟(jì)要求，財(cái)政投資的基本政策取向是有所為有所不為，也就是要科學(xué)界定財(cái)政投資的范圍，改變財(cái)政投資包攬過多的弊端，逐步減少和退出競爭性領(lǐng)域的投資，以集中財(cái)力確保國家投資重點(diǎn)。關(guān)于競爭性領(lǐng)域的財(cái)政投資，這是一個十分復(fù)雜的政策理論問題，在不同的國家及不同的發(fā)展階段具有不同的界定。中國是一個發(fā)展中國家，又處于體制轉(zhuǎn)軌時期，當(dāng)前及今后一個時期的財(cái)政投資只能是退出一般競爭性領(lǐng)域，而對于支柱產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)競爭性領(lǐng)域，政府及政府投資還不能過早地退出，應(yīng)當(dāng)采取扶植政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級。

　　二是清理和規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給范圍。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，各事業(yè)單位并不都具有公共需要性質(zhì)，財(cái)政不可能也不應(yīng)該對其經(jīng)費(fèi)開支進(jìn)行統(tǒng)包統(tǒng)攬，要將市場機(jī)制引入事業(yè)單位，針對不同的類型采取不同的財(cái)務(wù)管理辦法。一般地講，事業(yè)單位按其服務(wù)性質(zhì)，可以分為三類：即公益性的、準(zhǔn)公益性的和經(jīng)營性的。其中：公益性的事業(yè)單位，如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、圖書館、計(jì)劃生育等事業(yè)單位，其進(jìn)行的活動屬于典型的社會共同需要，財(cái)政應(yīng)保障其經(jīng)費(fèi)供給。準(zhǔn)公益性的事業(yè)單位，如高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等，這些單位提供的服務(wù)介乎于社會共同需要與個人需要之間，是屬于現(xiàn)代社會的存在與發(fā)展所必需的，也基本屬于政府公共預(yù)算的供給范圍，然而要由享受服務(wù)的對象承擔(dān)一部分費(fèi)用，因此，財(cái)政對其可采取資助的形式。經(jīng)營性的事業(yè)單位 ，如開發(fā)性的科研單位、職業(yè)化的體育運(yùn)動項(xiàng)目、藝術(shù)表演團(tuán)體、藝術(shù)表演場所和社會中介機(jī)構(gòu)等，這些單位提供的服務(wù)一般說不屬于社會共同需要，應(yīng)與財(cái)政供給脫鉤，逐步走向市場�？傊�，通過上述改革，逐步規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政供給范圍，這也有利于更好地發(fā)揮財(cái)政在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控作用。

　　三是對國有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼制度進(jìn)行改革。目前國有企業(yè)自主經(jīng)營的市場主體地位已經(jīng)確立，但自負(fù)盈虧、優(yōu)勝劣汰的機(jī)制尚未完全形成，財(cái)政仍需彌補(bǔ)企業(yè)的虧損補(bǔ)貼。未來對國有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼應(yīng)區(qū)分情況。對一些特殊行業(yè)（如屬于社會公共公益事業(yè)的水、電、城市交通、環(huán)境保護(hù)等）的價格和收費(fèi)仍需由國家進(jìn)行管理，還有一部分國有企業(yè)承擔(dān)著政府特殊的責(zé)任，由此產(chǎn)生的虧損仍應(yīng)由財(cái)政給予補(bǔ)貼。其他大多數(shù)屬于競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，其虧損補(bǔ)貼則應(yīng)隨著企業(yè)改革的推進(jìn)予以取消。

　　二、隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，財(cái)政需要進(jìn)一步加強(qiáng)社會公共性開支

　　社會公共性開支涉及的面很寬，包括科技、教育、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)等，是代表社會共同利益和長遠(yuǎn)利益的支出，也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中一項(xiàng)十分重要的支出。從當(dāng)今世界范圍看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家財(cái)力的增長，西方工業(yè)國普遍強(qiáng)化了社會公共性的開支，政府總支出中社會公共性支出的比重出現(xiàn)了日益上升的趨勢，這對于調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了十分重要的作用。而我國過去長期以來財(cái)政預(yù)算安排中屬于社會公共性的支出預(yù)算不盡人意。在傳統(tǒng)體制下，雖然國家財(cái)力比重較高，但財(cái)力分配的大頭用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，社會公共性支出比重較低、社會發(fā)展的欠賬較多。改革以來，隨著國家財(cái)力的大量分散，不僅導(dǎo)致財(cái)政投資急劇下降，而且連社會公共性支出的最低需求也難以保證。這種狀況如果繼續(xù)維持下去，最終對經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將會形成很大的影響和制約，社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展將是一句空話。因此，從宏觀角度考慮，今后我國的財(cái)政支出政策必須切實(shí)強(qiáng)化社會公共性開支。當(dāng)然，應(yīng)該看到，我國作為一個發(fā)展中國家，和西方工業(yè)國相比處于不同的發(fā)展階段，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力及財(cái)政實(shí)力方面都存在顯著的差距，因此，未來強(qiáng)化社會公共性支出也有一個量力而行的問題，不能超過國力的承受能力。

　　1.教育投入屬于社會性開支，在任何一個國家都是財(cái)政支出的一項(xiàng)重要內(nèi)容。國家財(cái)政要繼續(xù)把支持教育作為重點(diǎn)，采取有效措施，進(jìn)一步提高財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)的比重。目前財(cái)政性教育投入約占我國教育投入總量的80%左右，顯然，增加國家財(cái)政性教育投入是增加教育投入總量的關(guān)鍵。為此，首先需要確�，F(xiàn)有預(yù)算口徑的教育支出穩(wěn)定增長。各級財(cái)政部門要認(rèn)真貫徹《教育法》，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的提高，加大對教育事業(yè)的投入力度。再一個重要思路是，需要改變國家財(cái)政統(tǒng)包教育經(jīng)費(fèi)的傳統(tǒng)做法，動員全社會力量走多渠道籌措資金的路子。實(shí)踐證明，以政府辦學(xué)為主、多渠道籌集資金、多種形式辦教育是適合我國國情的教育發(fā)展模式。首先要研究建立規(guī)范的教育成本補(bǔ)償機(jī)制。對于九年義務(wù)教育，國家應(yīng)該著力抓好，財(cái)政經(jīng)費(fèi)也應(yīng)首先向這方面傾斜。

　　對于非義務(wù)教育如高等教育、職業(yè)教育等，國家無疑也要給予支持，但應(yīng)根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，采取向?qū)W生合理收費(fèi)的做法，這是改變國家對學(xué)生包攬過多的局面和拓寬教育經(jīng)費(fèi)來源的重大改革舉措。這當(dāng)中要注意兩個問題，一是收費(fèi)不能太高，要從我國實(shí)際情況出發(fā)，與居民的實(shí)際收入水平相適應(yīng)；二是進(jìn)一步完善高校獎學(xué)金、學(xué)生貸款和減免學(xué)費(fèi)等制度，健全高校學(xué)生解困機(jī)制。要繼續(xù)鼓勵社會集資、捐資助學(xué)活動。這當(dāng)中要注意從政策上加以引導(dǎo)和規(guī)范，嚴(yán)格履行審批手續(xù)，規(guī)范捐、集資行為，通過建立教育基金會等組織統(tǒng)一管理境內(nèi)外社會團(tuán)體和個人的教育捐贈，引導(dǎo)社會集、捐資的使用方向。此外，國家財(cái)政教育投入結(jié)構(gòu)需進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)長效保障機(jī)制。具體要通過深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的原則，逐步免除農(nóng)民子女義務(wù)教育階段交納的雜費(fèi)、課本費(fèi)，對農(nóng)村貧困家庭學(xué)生補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)，將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)全面納入財(cái)政保障范圍，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育的目標(biāo)；提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平，建立農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造的長效機(jī)制，進(jìn)一步鞏固完善現(xiàn)行教育工資保障機(jī)制；中央重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，兼顧東部困難地區(qū)，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例負(fù)擔(dān)的經(jīng)費(fèi)長效保障機(jī)制，促進(jìn)教育公平。

　　2.社會保障是事關(guān)中國改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定的一個全局問題，需要納入國家財(cái)政政策規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。一是調(diào)整財(cái)政支出分配結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政的社會保障支出。未來中長期隨著老齡人口和失業(yè)群體的擴(kuò)大，社會保障的資金需求會呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢，這無疑將對財(cái)政收支運(yùn)行和分配格局產(chǎn)生深刻的影響。為此，財(cái)政必須按照公共財(cái)政要求，進(jìn)一步調(diào)整現(xiàn)行支出分配結(jié)構(gòu)，盡快使財(cái)政資金退出一般競爭性領(lǐng)域，同時相應(yīng)削減行政經(jīng)費(fèi)和一般事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出，從而真正把社會保障支出作為財(cái)政預(yù)算的一個重要內(nèi)容。從國外發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家看，社會保障制度在戰(zhàn)后有了很快發(fā)展，特別是進(jìn)入20世紀(jì)60年代以來，得到了普遍推行和強(qiáng)化，成為政府財(cái)政支出的一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容，而且社會保障支出占財(cái)政總支出的比重表現(xiàn)出不斷上升的趨勢，目前一般達(dá)40%左右。中國與西方發(fā)達(dá)國家相比，無論是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還是財(cái)政能力都存在很大差距，而且中國正處于體制轉(zhuǎn)軌時期，財(cái)政收支矛盾十分突出。因此，我國社會保障支出的比重?zé)o法達(dá)到西方國家那樣高的水平。但從長期趨勢看，社會保障支出比重不斷上升已日益成為財(cái)政運(yùn)行發(fā)展的一個基本規(guī)律和國際經(jīng)驗(yàn)，這對我們是有啟發(fā)的。因此，中國財(cái)政下一步通過調(diào)整分配結(jié)構(gòu)，著力強(qiáng)化社會保障支出，力爭“十一五”期末從現(xiàn)在的12%上升到15%，這不僅是從中國國情出發(fā)應(yīng)該作出的一個重要戰(zhàn)略考慮，同時也是對國際經(jīng)驗(yàn)的有益借鑒。二是明確財(cái)政社會保障政策的重點(diǎn)。未來城鎮(zhèn)社會保障改革要在拓寬社會保障覆蓋面、做實(shí)社會養(yǎng)老保險個人賬戶、強(qiáng)化社會保障結(jié)余資金管理等方面下功夫；農(nóng)村社會保障改革要力爭在建立農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、以及農(nóng)村計(jì)劃生育獎勵扶助制度等方面取得突破。三是建立社會保障預(yù)算。未來我國財(cái)政預(yù)算將分為公共收支預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。社會保障預(yù)算要解決的核心問題是改變目前社會保障資金收支分散管理的狀況，通過社保預(yù)算方式為社會保障發(fā)展提供穩(wěn)定的財(cái)力保障。

　　3.采取有效措施，加大對科技進(jìn)步與發(fā)展的支持力度。當(dāng)今世界各國都非常重視科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，不斷調(diào)整科技政策和發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)科技事業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國的研究與開發(fā)總投資居世界首位，近年來其投資情況分別為：1993年1373億美元，1994年為1730億美元，1995年為1786億美元，1996年為1843億美元，其投資額超過日、德、法、英科技投入之和。從研究與開發(fā)總投資占GDP的比例看，一些主要工業(yè)化國家均超出2%，如1995年美國為2.45%，日本為2.96%，德國為2.27%，法國為2.35%，英國為2.19%.即使一些新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，也十分重視這方面的投資。我國是一個發(fā)展中國家，為了加速社會生產(chǎn)力發(fā)展，增強(qiáng)國家綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，今后必須采取措施，切實(shí)有效地強(qiáng)化科技投入力度，從而真正發(fā)揮科技進(jìn)步對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用。首先，要繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政科研投入的主渠道作用。在國家重大科技發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施、科技工程的運(yùn)轉(zhuǎn)以及重點(diǎn)科研院所的發(fā)展上，財(cái)政科技投入起著主導(dǎo)作用，直接或間接地影響著產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會的進(jìn)步，國家必須予以重視。從今后一個時期看，國家財(cái)政對于科技投入的重點(diǎn)應(yīng)包括：一是繼續(xù)增加國家重大科研計(jì)劃經(jīng)費(fèi)，如科學(xué)基金、“863”高科技、攀登計(jì)劃和知識創(chuàng)新工程等專項(xiàng)投入，支持國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究單位和超越部門界限、集中學(xué)科優(yōu)勢的基礎(chǔ)科學(xué)研究基地的建設(shè)，為我國基礎(chǔ)研究和高技術(shù)研究的優(yōu)先發(fā)展創(chuàng)造條件。二是對農(nóng)業(yè)科技投入實(shí)行重點(diǎn)傾斜政策，盡快改善農(nóng)業(yè)科研條件普遍落后的狀況。三是優(yōu)先考慮人口、資源環(huán)境、醫(yī)藥衛(wèi)生和信息等方面的需要，促進(jìn)重點(diǎn)社會發(fā)展領(lǐng)域的發(fā)展。其次，財(cái)政部門要利用政策的導(dǎo)向作用，促使企業(yè)建立技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，通過籌集科技研究開發(fā)資金和科技成果轉(zhuǎn)化基金等方式，積極增加技術(shù)開發(fā)經(jīng)費(fèi)，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地推進(jìn)企業(yè)科技進(jìn)步。另外，國家政策性銀行可設(shè)立支持重大科技成果轉(zhuǎn)化的專項(xiàng)貸款，支持發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。財(cái)政還要配合金融部門制訂科技貸款貼息政策，以使科研單位能及時爭取到國家科技貸款的支持。

　　三、著力強(qiáng)化國家重要產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的財(cái)政投資，增強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展后勁

　　在我國未來財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，僅僅重視社會公共性支出是不夠的，還必須重視政府財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資�，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長理論在揭示投資與經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)在聯(lián)系的同時，還深刻地論述了政府投資在整個社會投資中的特點(diǎn)和作用。首先，政府居于宏觀調(diào)控主體的地位，它可以從社會效益和社會成本角度來評價和安排自己的投資，而不以盈利為主要目的，政府投資項(xiàng)目的建成，如社會基礎(chǔ)設(shè)施等，能極大地提高國民經(jīng)濟(jì)的整體效益。第二，政府資本雄厚，而且資金來源一般是無償?shù)模�可以從事大型�?xiàng)目和長期項(xiàng)目的投資。第三，政府可以從事社會效益好而經(jīng)濟(jì)效益一般的投資。這說明政府投資與非政府投資相比，具有明顯不同的特征，政府投資是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。中國仍是一個生產(chǎn)力相對落后的國家，工業(yè)化任務(wù)十分艱巨。一方面是中國現(xiàn)代化建設(shè)的起點(diǎn)低，負(fù)擔(dān)重，另一方面是當(dāng)今世界科學(xué)技術(shù)改革的飛速發(fā)展。如果沒有政府統(tǒng)一的工業(yè)化戰(zhàn)略規(guī)劃和強(qiáng)有力的政府投入，要在不太長的時期內(nèi)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化任務(wù)，順利實(shí)現(xiàn)“三步走”的戰(zhàn)略目標(biāo)，幾乎是不可能的。國際經(jīng)驗(yàn)表明，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系中，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度日漸增強(qiáng)，而財(cái)政投資是實(shí)現(xiàn)國家政策意圖和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，這是銀行信貸政策所不能代替的。從我國的實(shí)際看，在經(jīng)濟(jì)改革中，隨著國民收入分配格局的變化和銀行信貸資金的相應(yīng)擴(kuò)大，銀行適當(dāng)參與投資是必要的，但銀行過分?jǐn)U張投資性貸款或者說銀行信貸資金日益財(cái)政化，這不僅給宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來隱患，加劇重復(fù)建設(shè)和結(jié)構(gòu)失調(diào)，而且銀行的不良債務(wù)份額急劇上升，從長遠(yuǎn)看也會阻礙金融體制改革的深化。因此，今后國家的宏觀調(diào)控必須改變過分依賴銀行的傾向，加大財(cái)政投資的力度，充分發(fā)揮財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的重要作用。

　　今后的財(cái)政投資應(yīng)改變過去“撒胡椒面”的做法，集中財(cái)力，用于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家宏觀調(diào)控最急需的方面。我們認(rèn)為，中長期財(cái)政投資的方向和重點(diǎn)主要包括下述幾個方面：

　　一是支持社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，它是為人類生產(chǎn)與生活提供不可或缺的物質(zhì)載體和基本要素，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中具有重要的產(chǎn)業(yè)地位和戰(zhàn)略地位。國際經(jīng)驗(yàn)表明，社會公共基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的基礎(chǔ)，特別是在工業(yè)化初期，包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，更是推動經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)增長的主動力，盡管目前我國所面臨的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境、科技進(jìn)步等與發(fā)達(dá)國家工業(yè)化初期相比，已發(fā)生了巨大的變化，盡管我國的消費(fèi)結(jié)構(gòu)多樣化比發(fā)達(dá)國家來得更快，但這只能加大我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的難度和緊迫性，要求我國的國民經(jīng)濟(jì)既能夠盡快建立超重化工業(yè)基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)設(shè)施，又能夠滿足消費(fèi)多樣化的要求，而不能跳過工業(yè)化初期階段所必須完成的任務(wù)。由此可見，大力發(fā)展社會基礎(chǔ)設(shè)施如鐵路、公路網(wǎng)的建設(shè)，城市化及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，仍是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可逾越的階段。國家財(cái)政強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，既能有效刺激國內(nèi)需求，迅速帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能避免重復(fù)建設(shè)，有利于調(diào)整改善投資與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且投資風(fēng)險小，長期經(jīng)濟(jì)效益和社會效益好，能為閑散資金找到出路，為下崗職工和農(nóng)村剩余勞動力創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，有利于增加城鄉(xiāng)居民消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)和長期穩(wěn)定發(fā)展。世界銀行1994年《發(fā)展研究報告——為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》深刻論述了基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，指出基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出是同步增長的——基礎(chǔ)設(shè)施存量增長1%，GDP就會增長1%，各國都是如此。該報告甚至還認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施完備與否，有助于決定一國成功和另一國的失敗，無論是在促使生產(chǎn)多樣化、擴(kuò)大貿(mào)易、解決人口增長問題方面，還是在減輕貧困及改善環(huán)境條件方面，都具有顯著作用。因此，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，特別是考慮到中國當(dāng)前內(nèi)需不足、社會公共基礎(chǔ)設(shè)施總體落后的現(xiàn)實(shí)情況，國家財(cái)政采取措施，加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，無疑是一項(xiàng)符合國情的正確選擇。

　　二是著力強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又是市場競爭中的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，世界各國大多都把農(nóng)業(yè)作為政府的保護(hù)對象，而財(cái)政是政府保護(hù)農(nóng)業(yè)的一個重要手段。中國的現(xiàn)代化必須過好農(nóng)業(yè)關(guān)，要實(shí)現(xiàn)未來農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，緩解農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾，必須強(qiáng)化政府對農(nóng)業(yè)的保護(hù)和支持，切實(shí)有效地解決包括財(cái)政在內(nèi)的農(nóng)業(yè)投入問題。財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資的重點(diǎn)在于：支持那些風(fēng)險大、投資經(jīng)濟(jì)效益低、對農(nóng)業(yè)發(fā)展起著保護(hù)性、開發(fā)性或有示范效益的項(xiàng)目，如大中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研和新技術(shù)推廣、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面投資，這是其他農(nóng)業(yè)投資主體所難以承擔(dān)的，也是政府財(cái)政保護(hù)農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)所在。此外，從市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)及其中央與地方所處的地位看，不同政府級次的財(cái)政農(nóng)業(yè)投資應(yīng)該有所側(cè)重。具體主要根據(jù)政府承擔(dān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)與事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的受益范圍大小、外部效果的有無，來劃分各級財(cái)政農(nóng)業(yè)投資范圍，充分體現(xiàn)誰受益誰負(fù)擔(dān)原則。就農(nóng)業(yè)建設(shè)性、事業(yè)性投資的劃分看，大體應(yīng)是：中央財(cái)政應(yīng)主要承擔(dān)關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局、屬于全國范圍或跨地區(qū)、地方無力承擔(dān)或不適宜由地方承擔(dān)的支出，如大江大河治理、大型生態(tài)農(nóng)業(yè)保護(hù)工程、帶有全局性、方向性的重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科技開發(fā)及大型糧棉基地建設(shè)等；省級財(cái)政掌握的投資，應(yīng)主要包括全省性及跨地市水利工程建設(shè)，全省性農(nóng)林水利事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，重大科技成果推廣應(yīng)用等；市地縣財(cái)政應(yīng)在承擔(dān)本區(qū)域農(nóng)業(yè)工程設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)、社會化服務(wù)體系及推廣先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)等。

　　三是積極支持能源節(jié)約。未來政府財(cái)政預(yù)算改革的基本取向是建立公共財(cái)政，預(yù)算資金安排要體現(xiàn)公共性、政策性的客觀要求。由于節(jié)能具有鮮明的公益性特征，屬于社會共同需要的范疇，因此，公共預(yù)算設(shè)立節(jié)能科目與公共預(yù)算的改革方面是吻合的。在我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)的背景下，加之必要的預(yù)算結(jié)構(gòu)調(diào)整，我國的財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算已具備支持節(jié)能支出的財(cái)力基礎(chǔ)。為此，一方面要把每年增加的一部分財(cái)政收入用于節(jié)能預(yù)算資金，另一方面還可以通過調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，壓縮或削減其他支出來解決一部分節(jié)能投入。節(jié)能投入主要用于下述五方面：（1）節(jié)能科技的研究與開發(fā)。科技研發(fā)投入是衡量一國整體科技投入的重要指標(biāo)，是推進(jìn)科技進(jìn)步、增強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)競爭力的關(guān)鍵所在。據(jù)聯(lián)合國教科文組織發(fā)表的《世界科學(xué)報告》，目前發(fā)展中國家的研發(fā)投入占GDP的比例一般在1%左右，而發(fā)達(dá)國家這一比重平均為2.9%.

　　中國20世紀(jì)80年代以來，研發(fā)投入比重不斷下降，1997年僅為0.54%，近幾年有所上升，也不足1%.（2）節(jié)能技術(shù)示范和推廣。這是將節(jié)能技術(shù)變成生產(chǎn)力、推動節(jié)能科技進(jìn)步的重要一環(huán)，政府亦肩負(fù)著組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)的作用。因此，政府預(yù)算需安排必要的資金，以引導(dǎo)能源效率技術(shù)的推廣應(yīng)用。（3）節(jié)能教育和培訓(xùn)。全國節(jié)能重點(diǎn)企業(yè)就有7500家，這是節(jié)能教育和培訓(xùn)的重點(diǎn)。需要編印相關(guān)教材和舉辦培訓(xùn)班，其基本費(fèi)用應(yīng)由預(yù)算予以安排。此外，我國的各類學(xué)校需開設(shè)不同層次的節(jié)能課程，還需充分運(yùn)用電視、廣播、報刊等媒介進(jìn)行節(jié)能方面的宣傳，政府預(yù)算應(yīng)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持。這對于提高全社會的節(jié)能和環(huán)保意識，有效建立節(jié)能型社會，必將發(fā)揮重要作用。（4）節(jié)能管理監(jiān)督體系建設(shè)。20世紀(jì)80年代，我國建立了以節(jié)能服務(wù)中心為主體的節(jié)能服務(wù)體系，全國成立了200多個地方、行業(yè)節(jié)能服務(wù)中心和監(jiān)督中心，擁有數(shù)千人的技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍，為企業(yè)提供節(jié)能方面的信息、咨詢和技術(shù)服務(wù)。節(jié)能服務(wù)中心是我國特有的一支節(jié)能服務(wù)隊(duì)伍，如何在市場經(jīng)濟(jì)下發(fā)揮這支隊(duì)伍的作用，需認(rèn)真研究并妥善處理。對于一部分具備條件的節(jié)能服務(wù)中心，政府可支持其改組為能源服務(wù)公司，使其通過開展節(jié)能技術(shù)的商業(yè)化經(jīng)營，積極為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的能源管理和服務(wù)來求得生存和發(fā)展。對大多數(shù)節(jié)能服務(wù)中心，可給予適當(dāng)?shù)念A(yù)算經(jīng)費(fèi)支持，為其發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，一方面協(xié)助政府部門推進(jìn)企業(yè)的節(jié)能工作，如協(xié)助政府部門貫徹落實(shí)節(jié)能法及其配套法規(guī)、節(jié)能政策，開展節(jié)能宣傳、教育和培訓(xùn)；另一方面為企業(yè)提供能源審計(jì)、檢測、監(jiān)測、節(jié)能項(xiàng)目評估等多方面的、合格的節(jié)能服務(wù)，并將企業(yè)的聲音反映到政府，成為政府和企業(yè)之間聯(lián)系的橋梁和紐帶。（5）要選擇一些特殊重要的、投資數(shù)額巨大的國家級節(jié)能項(xiàng)目，國家財(cái)政可采取直接投資的方式予以支持。當(dāng)然，這類項(xiàng)目并不是由預(yù)算內(nèi)投資獨(dú)立承擔(dān)，而是與企業(yè)融資一道完成。預(yù)算內(nèi)直接投資與貼息貸款比較，對節(jié)能項(xiàng)目的支持力度更大，有利于更好地解決投資來源，并減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和壓力。但受國家財(cái)力制約，節(jié)能的預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目不宜太多。

　　四是關(guān)于促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政投資政策取向。國有經(jīng)濟(jì)在中國國民經(jīng)濟(jì)中始終占居主導(dǎo)地位，而且它是財(cái)政的重要支柱性財(cái)源，因此支持國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展將是國家財(cái)政面臨的一項(xiàng)長期性任務(wù)。特別是入世后國有經(jīng)濟(jì)面臨新的壓力和沖擊，由此客觀上要求進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政的支持力度，而且要有緊迫感。其一，應(yīng)該積極支持國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力培養(yǎng)資本技術(shù)、人才和組織高度集約化的大公司、大集團(tuán)的成長。為此，政府要在逐步提高財(cái)力比重的基礎(chǔ)上，通過投資手段，逐步解決現(xiàn)有一些國有大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)資本金不足的矛盾。財(cái)政還應(yīng)通過投資貸款手段對其補(bǔ)充優(yōu)惠的資金，并引導(dǎo)商業(yè)性金融向其注入資金，以增強(qiáng)國有大中型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)的資金積累功能。對于有發(fā)展前途但目前尚幼小的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)，政府應(yīng)通過財(cái)政投資手段及其政策性融資手段，促其發(fā)展和壯大，并向集約化方向發(fā)展。其二，要支持國有經(jīng)濟(jì)的技術(shù)改造，提高國有經(jīng)濟(jì)的技術(shù)水平和競爭能力。這方面，財(cái)政投資支持的重點(diǎn)在于，積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，鼓勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，加速新產(chǎn)品、新技術(shù)、新裝備的開發(fā)和利用，并按國家產(chǎn)業(yè)政策淘汰落后工藝和設(shè)備，從而真正推動和促進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)上水平。財(cái)政投資手段既包括財(cái)政撥款，也包括財(cái)政貼息。這有助于財(cái)政政策與貨幣政策的配合，從而吸引銀行信貸資金的介入，擴(kuò)大國有企業(yè)技改投入規(guī)模。其三，支持國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)和國有企業(yè)主輔分離的改革。

　　四、創(chuàng)新支出管理方法，降低行政運(yùn)行成本

　　行政運(yùn)行成本是當(dāng)前社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。當(dāng)前行政運(yùn)行成本偏高盡管有計(jì)算口徑變化、工資增長推動、信息化設(shè)備擴(kuò)大等因素，但制度和管理缺失仍是不可忽視的重要原因。因此，深化支出改革，創(chuàng)新管理方法，必將成為降低行政成本的重要途徑，而且這對于推進(jìn)節(jié)約型政府的建設(shè)具有深遠(yuǎn)的意義。

　　1.加強(qiáng)對重點(diǎn)控制支出的管理。在各地不斷完善管理創(chuàng)新方式的基礎(chǔ)上，一方面應(yīng)加快重點(diǎn)控制支出如人員、車輛、會議、電話、網(wǎng)絡(luò)、接待、出國等項(xiàng)目的制度建設(shè)；另一方面，將一些地區(qū)積累的經(jīng)驗(yàn)大力推廣。

　　——完善編制與經(jīng)費(fèi)雙向控制機(jī)制，控制人員支出不合理增長。進(jìn)一步明確機(jī)構(gòu)編制是各級財(cái)政部門擬定財(cái)政預(yù)算和核撥經(jīng)費(fèi)的主要依據(jù)；財(cái)力狀況是制約編制增加的主要因素。只有在機(jī)構(gòu)編制部門審核同意設(shè)置的機(jī)構(gòu)和核批的編制范圍內(nèi)，人事部門才能核定人員和工資，財(cái)政部門才能列入政府預(yù)算范圍并核撥經(jīng)費(fèi)，銀行才能開設(shè)賬戶并發(fā)放工資。而機(jī)構(gòu)編制部門在審核機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制時應(yīng)充分征求財(cái)政部門的意見。

　　——加強(qiáng)公務(wù)用車管理。在有條件的地區(qū)，積極推行公務(wù)用車的貨幣化改革。對暫時不具備貨幣化改革條件的地區(qū)，應(yīng)對車輛配備和購置實(shí)行統(tǒng)一管理，要嚴(yán)格車輛的編制管理，按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)配車，防止單位自行購車和超標(biāo)準(zhǔn)配車；與此同時，進(jìn)一步完善統(tǒng)一保險、定點(diǎn)維修、定點(diǎn)加油制度，降低公務(wù)用車的使用成本，最大限度地提高公務(wù)用車的使用效益。

　　——嚴(yán)格控制會議數(shù)量和規(guī)模。簡化會議形式，壓縮會期和人員，全面推進(jìn)定點(diǎn)辦會，鼓勵實(shí)行無住宿會議，推廣財(cái)政部門派員駐會制度。與此同時，對會議費(fèi)的支出實(shí)行國庫直接支付，減少中間環(huán)節(jié)，提高財(cái)政資金的使用效益。

　　——加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理。規(guī)范公務(wù)接待行為，明確接待范圍和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格公務(wù)接待審批程度，推廣定點(diǎn)接待制度和接待公示制度。加大對接待費(fèi)管理和控制，防止超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)接待。

　　——在電話費(fèi)管理方面，各地應(yīng)積極創(chuàng)造條件，推進(jìn)移動通訊工具貨幣化改革；對辦公電話費(fèi)，推行電話卡制度，定額包干，超支不補(bǔ)。

　　2.加強(qiáng)行政單位樓堂館所管理。對黨政機(jī)關(guān)辦公用房要堅(jiān)持效用和務(wù)實(shí)原則，堅(jiān)決杜絕貪大求洋的不正之風(fēng)。對黨政機(jī)關(guān)辦公樓建設(shè)規(guī)模、占地面積、裝修及設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目工程造價和資金來源要嚴(yán)格控制。現(xiàn)有辦公樓已經(jīng)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，一律不準(zhǔn)改擴(kuò)建或購買辦公樓。對確需新建、改擴(kuò)建和加固改造的黨政機(jī)關(guān)辦公用房，要嚴(yán)格報批。加強(qiáng)對黨政機(jī)關(guān)辦公用房維修管理，防止豪華裝修。

　　3.清理政策外津貼補(bǔ)貼，統(tǒng)一工資和津貼補(bǔ)貼制度，規(guī)范收入分配。清理政策外津貼補(bǔ)貼，統(tǒng)一工資和津貼補(bǔ)貼制度，建立國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的公務(wù)員工資制度，不僅是貫徹實(shí)施公務(wù)員法的重要內(nèi)容，也是規(guī)范政府行政支出行為、深化社會收入分配制度改革的內(nèi)在要求。但是，由于津貼補(bǔ)貼制度的改革涉及到不同地區(qū)間、部門間的切身利益，在具體清理過程中，會遇到很多的困難，切實(shí)推進(jìn)這一工作必須與加強(qiáng)收支兩條線管理緊密結(jié)合，嚴(yán)把預(yù)算外收入關(guān)，使政策外津貼補(bǔ)貼成為無源之水，這樣才能真正規(guī)范收入分配秩序。

　　綜上所述，從今后我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌面臨的任務(wù)出發(fā)，中長期財(cái)政支出的調(diào)整和優(yōu)化，其方向和重點(diǎn)是，一方面要改變政府大包大攬的財(cái)政分配格局，另一方面要強(qiáng)化財(cái)政的社會公共性支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資。只有這樣，才有利于充分發(fā)揮財(cái)政在國民經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控作用，促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。