1999年以來，我國中央對地方財政轉移支付資金逐年增加：2000年投入800億元，2001年多于1000億元，2002年的投入超過4025億，2005年中央財政安排各類財政轉移支付補助7330億元，加上稅收返還和一些體制性補助，用于推進地區(qū)均衡發(fā)展的資金超過10000億元（吳睿鶇，2007）。然而，我國實施了多年的財政轉移支付制度在實現均等化目標方面的效果并不明顯。

　　一、我國財政轉移支付存在的問題

　�。ㄒ唬┱�府財權、事權劃分不對稱

　　中央和地方實行“分灶吃飯”的分稅制財政體制以來，對財權的劃分還比較明確，而對事權的劃分界定不清晰。財權與事權的不對稱直接導致了各級政府之間對事權和財權支出范圍的隨意和盲目劃分，撥付出去的財政轉移支付資金的運用隨意性很大，產生上下級政府對同一項公共服務重復提供或對某些地區(qū)急需的公共服務因上下級政府推諉責任而無人提供的現象，而且事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致許多政府機關人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，很難快速和明確地界定當事人之間的責任分配，由此導致財政支出整體效益的低下。

　�。ǘ�）財政轉移支付規(guī)模尚小

　　西方發(fā)達國家地方政府一級的財政收入有將近30%—40%來源于聯(lián)邦和州政府的財政轉移支付，有的基層組織如美國的學區(qū)有近60%來源于上級政府的財政轉移支付�，F階段，我國的中央財政仍十分困難，使財政轉移支付制度缺乏充足的財力支持。1993年，中央財政收入占財政收入的比重為22%，到2003年已上升為54.6%.如果計入預算外收入部分，這一比例約45%.稅收返還是中央政府的法定義務，其目的不是為了扶危濟困，更不是為了實現公共服務均等化，應把稅收返還看作是地方對共享稅收入的分享。如果把稅收返還約4000億元計入地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。

　�。ㄈ�）財政轉移支付結構不合理

　　在我國的財政轉移支付構成中，用于稅收返還及補助的數額偏大，而用于縮小地區(qū)差距的數額又偏小。如2003年中央財政總支出預算為15138億元，中央本級支出7201億元，對地方稅收返還和補助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補助326億元，對地方的其他財政轉移支付4207億元。稅收返還占中央對地方全部財政轉移支付的43%.而稅收返還是以保證地方既得利益為依據的，實際上是對收入能力強的地區(qū)傾斜，與公共服務均等化的目標毫無聯(lián)系，致使西部許多地區(qū)由于財政均等能力不足長期無法實現財政平衡。稅收返還延續(xù)和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地區(qū)差距。財政補助由于缺乏科學依據，透明度不高，隨意性很大，常常出現上下級政府討價還價的問題，明顯有失公平。專項撥款也由于缺乏完善的法律依據和有效監(jiān)督，運作不規(guī)范，經常成為地方政府平衡地方財政的工具。

　�。ㄋ模┴斦�轉移支付資金安排缺乏監(jiān)督

　　長期以來人們對財政部門只管撥款。不問資金使用方向的現象已是見怪不怪了。我國較大比例的財政轉移支付資金在撥付到各部門之后就進入失控狀態(tài)。目前屢有項目重復設置、多頭審批、利用職權對本系統(tǒng)資金安排予以“照顧”的案例。這些違規(guī)做法使財政資金難以統(tǒng)籌安排、合理配置，甚至還滋長了政府中狹隘小團體主義和地方保護主義的毒瘤，嚴重違背了財政轉移支付資金撥付的目標和降低了資源配置的效率。

　　（五）財政轉移支付資金安排隨意性大

　　在分稅制國家里，有條件撥款（專項補助）的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級或多級政府共同分攤其成本費用的某些基礎性項目和公益事業(yè)項目內，專項補助資金的分配使用一般都有基礎設施建設法規(guī)或單項事業(yè)發(fā)展法規(guī)作依據。與之相比，我國目前的專項撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業(yè)，到處“撤胡椒粉”：同時，不少專項資金的分配使用缺乏事權依據，亦無相應的基礎設施建設法規(guī)和單項事業(yè)法規(guī)可依，費用分攤標準和專項資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現資金使用的分散、浪費和低效率。

　�。�六）財政轉移支付標準不規(guī)范

　　在我國現行的財政轉移支付的法律形式中，并沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算方法，資金的分配缺乏科學的依據。目前，仍然堅持“存量不動。增量調節(jié)”的原則，并在此基礎上采取“基數法”計算財政轉移支付的資金數額。另外還有一些財政轉移支付資金干脆就根據撥付者的主觀判斷，而不是根據一套規(guī)范的計算程序和公式來分配，這樣勢必造成財政轉移支付的盲目性和隨意性，使財政轉移支付演變?yōu)橹醒肱c地方之間的博弈行為，影響公正性，降低了轉移支付的效率。這樣的財政轉移支付標準不僅不能適當的解決我國嚴重的地區(qū)間財政收入上的差異，而且加劇了這些地區(qū)間的公共服務水平上的差異。

　�。ㄆ撸┴斦�轉移支付立法不完善

　　我國財政轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監(jiān)督機制不健全，主要表現在如下四方面：一是相關的法律法規(guī)體系的建設滯后，我國現行的政府間財政轉移支付制度依據的主要是政府規(guī)章，還沒有專門的或者相關的規(guī)定財政轉移支付的法律。缺乏法律權威性和統(tǒng)一性，客觀上降低了財政轉移支付制度決策和運作的民主性和規(guī)范性。二是沒有專門機構對財政轉移支付進行統(tǒng)一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財政轉移支付之間目標不統(tǒng)一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標實現難以保證。三是財政轉移支付的決定與支付缺乏明確的程序規(guī)范。使支付對象、資金數額、支付時間、支付方式等方面都帶有隨意性和人為因素，四是對財政轉移支付違規(guī)違法行為責任的認定和處罰缺少全面、明確的規(guī)定，很多違法行為都以“內部處理”了事，造成了一些單位和個人對財政轉移支付的有關規(guī)定視而不見。影響了財政轉移支付制度的權威性。另外，審計部門對我國財政轉移支付資金的使用也監(jiān)督不夠。

　　二、進一步完善財政轉移支付的對策

　�。ㄒ唬┻M一步提高兩個比重，擴大財政轉移支付規(guī)模

　　縱觀發(fā)達市場經濟國家的財政轉移支付，無一不是以中央擁有較大財力為基礎的。如美國聯(lián)邦政府掌握了全國財力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亞聯(lián)邦政府掌握了70%，加拿大和德國中央政府也集中了約50%的財力。我國自1994年分稅制改革以后，名義上中央財政收入占全國財政收入的比重已經上升到50%以上，但由于大量的稅收返還，中央財政實際可支配財力增量打了折扣。如果把稅收返還約計人地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。另外，我國財政收入總額占GDP的比重雖有所上升，但總體上還是偏低。所以，提高“兩個比重”在很大程度上制約著財政轉移支付制度的完善。另外。我國國土遼闊，地區(qū)差異大，并且處在由計劃經濟向市場經濟轉變、由二元經濟向現代經濟轉變、快速融入世界經濟體系、快速城市化的社會變遷過程之中，社會矛盾錯綜復雜，政府更需要擁有較為雄厚的財力。惟有如此，才能有效控制社會秩序，有序解決社會矛盾，平穩(wěn)推進社會轉型。當前。許多問題（如農村義務教育、農民醫(yī)療和養(yǎng)老保障等）的有效解決，也都有政府財力不足的制約。

　�。ǘ�）加強財政立法，制定中央級《財政轉移支付法》

　　世界上一些發(fā)達國家紛紛用法律來約束財政轉移支付行為。在德國，財政轉移支付的系數要由立法機構討論確定，財政轉移支付的目標、范圍等也被寫入法律，據以計算均等化撥款的稅收能力和標準稅收需求。其他一些技術性的比例，也用法律的形式加以明確規(guī)定：在日本，各級政府之間的財政收支劃分以及財政轉移支付的三種形式都有相應的立法：美國的主要專項撥款由國會法案確定等。他們對財政轉移支付中的若干內容，包括政府支出責任、收入劃分、財政轉移支付規(guī)模、結算辦法等，均以法的形式加以規(guī)定。因此，建議有關部門借鑒發(fā)達國家財政轉移支付經驗。對財政轉移支付制度的內容、具體用途、監(jiān)督形式、處罰規(guī)則等，以立法的形式明確下來。

　�。ㄈ�）進一步完善我國的分稅制財政體制，明確劃分中央政府和地方政府之間的事權、財權的范圍

　　財政轉移支付手段應當以事權和財權的明確合理劃分為基礎。我國憲法對中央政府和地方政府的職權進行了規(guī)定。政府間的事權劃分應當以成本效益分析為標準，將政府間相互交叉的事權徹底分開，明確各級政府的開支責任，對政府間的共同事務，應當按照支出責任和收益程度的大小確定負擔的比例，并以財政轉移支付的方式將資金歸集到具體事務的承擔政府。

　�。ㄋ模┯谩耙蛩胤ā贝�替“基數法”計算財政轉移支付數額

　　因素法的基本特征是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數量、城市化程度、人口密度等�？梢栽凇哆^渡期轉移支付辦法》的基礎上進一步完善，設計出一套科學的公式，對各地的標準化收入能力和標準化支出需要進行測算，以此確定轉移支付的數額。在因素的選擇上，應全面、客觀，用稅制因素、人口因素、自然環(huán)境因素、經濟實力因素、社會發(fā)展因素和特殊因素等確定各地的需求水平。既要考慮各地經濟發(fā)展水平的高低、財政能力的強弱，又要考慮到各地公共商品和服務支出成本的差異。改革過程中，可以先選取一些最主要的和數據取得相對容易的因素，逐步擴大采用“因素法”核定的范圍，完善評估體系和公式設計。

　�。ㄎ澹�減少財政轉移支付中間環(huán)節(jié)，加強對財政轉移支付資金的監(jiān)督和管理

　　對財政轉移支付的監(jiān)督主要體現在：第一。加強法律上關于財政轉移支付法律責任的規(guī)定；第二，制定一系列的制度來達到監(jiān)督財政轉移支付的目的。這些制度包括，對項目實行執(zhí)行情況定期報告制度和對該項項目實行審計制度等：第三，加強和完善對財政轉移支付行為的審計監(jiān)督。西方發(fā)達國家對財政轉移支付制度的審計監(jiān)督相當發(fā)達，我們應當借鑒；第四，強調財政轉移支付資金使用的事后監(jiān)督，特別對專項項目撥付，應當跟進后續(xù)的監(jiān)督。使整個財政轉移支付在法制軌道中運行。

　　（六）盡快完善省以下財政轉移支付制度

　　近年縣鄉(xiāng)財政收支矛盾加劇，基本保障能力脆弱，相當一部分縣（市）財政支出對上級財政轉移支付依存度越來越高，有些縣鄉(xiāng)財政工資按期發(fā)放都存在困難。這就要求省級財政能統(tǒng)籌兼顧，通盤考慮，在規(guī)范收支行為的基礎上，提高財政的協(xié)調功能，對國民收入進行再分配。按照均等、效率和可計量的尺度，從廣義上確定一個最低補助標準。另一方面，完整意義的財政轉移支付體系包括中央對省、省對市、市對縣鄉(xiāng)的多層次的縱向的財政轉移支付及省與省之間的橫向的財政轉移支付。目前，中央對省級的財政轉移支付好于省以下地方政府的財政轉移支付。相對來說，省以下財政轉移支付制度步履緩慢，這勢必影響了我國整個財政轉移支付體系的全面確立。

　�。ㄆ撸┏闪�專門的財政轉移支付機構

　　我國財政轉移支付的機構建設可借鑒澳大利亞模式——政府機構加咨詢委員會型，一是聯(lián)邦國庫部，二是聯(lián)邦撥款委員會。根據國外經驗和我國實際情況，可以成立一個專門機構來進行財政轉移支付方案的確定和支付資金的撥付，具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機構。該機構還可負責對財政轉移支付的最終效果進行調查、追蹤、反饋、監(jiān)督和考評，使其社會效益和經濟效益盡可能統(tǒng)一，不斷提高財政轉移支付資金的使用效率。

　　（八）逐步建立縱橫交錯的財政轉移支付形式

　　根據我國實際情況，我們可以實行縱向財政轉移支付為主、橫向財政轉移支付為輔、縱橫交錯的財政轉移支付制度。首先，我國中央政府財力比較緊張，具有橫向財政轉移支付的要求。改革開放以來，由于財政體制原因，中央政府的財務窘迫，已連續(xù)多年出現高額財政赤字，不得不靠發(fā)行國債維持，國債依存度高達50%以上，造成中央財政的沉重債務負擔。在這種情況下。如果再單純依靠中央財政的縱向財政轉移支付來平衡地區(qū)問的財政差額，則會更加劇中央財政的財力緊張狀況，從而影響中央政府行使宏觀調控職能。其次，地區(qū)財力差異很大，具有橫向財政轉移支付的能力。由于受自然、歷史、現實條件所限，各地區(qū)經濟發(fā)展極不平衡，地區(qū)財力極不均衡且差額較大。再次，在我國實行橫向財政轉移支付具有一定的基礎。過去我國雖然沒有直接的橫向財政轉移支付方式。但是各地區(qū)之間的人才、物力方面的交流，對受災地區(qū)的支援，發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的對口扶持等形式（雖不規(guī)范、明確、固定），其實質是地區(qū)之間的橫向財政轉移支付，并且取得了一定的成效。最后，縱橫交錯的財政轉移支付方式最大的特別是：能夠充分發(fā)揮中央與地方政府、財務轉出地區(qū)和財力轉入地區(qū)兩個方面的積極性與主動性。地方政府間的橫向財政轉移支付，既能在一定程度上減輕中央政府的壓力（包括經濟壓力和精神壓力），又使財力轉出地區(qū)與財力轉入地區(qū)直接見面，形成明確的授受關系，有利于增強財政轉移支付的透明度。提高資金的使用效率。

　　（九）大力優(yōu)化財政轉移支付結構

　　世界各國的政府間轉移支付，大都采取復合型，即多種轉移支付手法綜合地運用。一般說來，這些形式大致可分為一般性轉移支付、專項轉移支付和分類轉移支付三類。一般性轉移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉移支付，其目標是重點解決各級政府之間財政收入能力與支出責任的不對稱問題，使接受轉移支付的地區(qū)能有足夠的財力履行政府的基本職能，提供與其他地區(qū)大致相等的公共服務。專項轉移支付大多帶有定向支援、定向加強和委托辦理的性質和特點。分類轉移支付，一般只是指定轉移資金的大的使用方向，而不規(guī)定具體的使用項目，接受此種轉移支付的政府擁有一定的決策權。在選擇新的轉移支付形式時，上述三種當然都應加以考慮。但就我國近中期的實際情況看，當轉移支付的模式確定后，似應建立一種以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付作補充的復合型形態(tài)為宜。

　�。ㄊ�）加快建立政府統(tǒng)計信息系統(tǒng)，完善基礎性數據的統(tǒng)計

　　建立規(guī)范的財政轉移支付制度需要大量的基礎數據。數據的準確和完整與否直接影響財政轉移支付資金分配的合理性。由于長期以來我國一直采用基數法，缺乏用“因素法”核定財政收支的數據和經驗，加上對統(tǒng)計資料的不重視，使得基礎性數據殘缺不全、可信度低。今后應加大投入，加快政府統(tǒng)計信息系統(tǒng)的建設。提高政府統(tǒng)計信息的質量。