一、實(shí)施績(jī)效預(yù)算的必要性

　　經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的精心培育，市場(chǎng)在我國(guó)資源配置中的基礎(chǔ)性作用已得到相當(dāng)發(fā)揮。順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)高效率公共部門(mén)和公共財(cái)政成為當(dāng)務(wù)之急。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在集中、管理和使用有限的財(cái)政資源過(guò)程中存在著制度缺失、行為不規(guī)范、重收輕支、效能低下等問(wèn)題，造成了一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，影響了公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給數(shù)量和供給質(zhì)量，損害了整體資源配置效率和社會(huì)福利。這些無(wú)疑對(duì)預(yù)算管理體制改革提出了緊迫的要求。

　　近年來(lái)，財(cái)政部門(mén)進(jìn)行的實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)收付集中、完善政府采購(gòu)、科學(xué)化部門(mén)預(yù)算等一系列改革，都是為了提高財(cái)政資源的運(yùn)用效率。從某種意義上說(shuō)，當(dāng)前預(yù)算改革的方向是實(shí)施績(jī)效預(yù)算。

　　績(jī)效預(yù)算是根據(jù)要達(dá)到的目標(biāo)，確定為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而擬定的計(jì)劃所需的支出，并用量化數(shù)據(jù)評(píng)估計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中取得的效果，據(jù)以劃撥財(cái)政資金的一種預(yù)算。其重點(diǎn)在于要達(dá)到的目標(biāo)和計(jì)劃的執(zhí)行效果，有助于提高預(yù)算的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、效益性，最終推動(dòng)公共部門(mén)的高效運(yùn)作，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　二、績(jī)效預(yù)算的要求與現(xiàn)存問(wèn)題

　　績(jī)效預(yù)算的實(shí)施是一項(xiàng)龐大而系統(tǒng)性強(qiáng)的工程，對(duì)財(cái)政部門(mén)及相關(guān)制度、機(jī)制提出了更高的要求。在預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督的全過(guò)程中，我們必須綜合考慮諸多因素，才能使預(yù)算達(dá)到預(yù)定效果。由于歷史的原因，現(xiàn)存的一些問(wèn)題阻礙了預(yù)算改革，必將制約績(jī)效預(yù)算的推行，不利于公共部門(mén)的高效運(yùn)行。

　　（一）預(yù)算編制要首先考慮宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。預(yù)算反映著政府公共活動(dòng)的范圍和方向。雖然通常做的是年度預(yù)算，但是預(yù)算的影響可能及于數(shù)個(gè)預(yù)算年度。目前，各部門(mén)編制預(yù)算時(shí)往往只著眼于局部利益、短期利益。例如，一些地方政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中相互攀比、不顧實(shí)際需求地重復(fù)建設(shè)；還有，在今年局部投資過(guò)熱的情況下，一些部門(mén)違背宏觀調(diào)控政策，縱容調(diào)控范圍內(nèi)的項(xiàng)目上馬，都造成財(cái)政上的巨大損失，加重了社會(huì)經(jīng)濟(jì)壓力。

　　（二）預(yù)算的執(zhí)行、評(píng)估要求權(quán)責(zé)搭配適當(dāng)。

　　當(dāng)前財(cái)政“越位”與“缺位”現(xiàn)象仍然存在，各級(jí)政府部門(mén)事權(quán)范圍的劃分尚不明確，缺乏合理性。現(xiàn)存預(yù)算方式下，財(cái)權(quán)、事權(quán)的匹配關(guān)系也尚未建立。不該管的事財(cái)政管了，該管的事財(cái)政沒(méi)有管好；不該花的錢(qián)花了，該花錢(qián)的沒(méi)有錢(qián)，造成了效率損失。

　�。ㄈ�）績(jī)效預(yù)算的核心是構(gòu)建一套能夠反映政府公共活動(dòng)績(jī)效的評(píng)估指標(biāo)體系。

　　現(xiàn)在所有部門(mén)編制預(yù)算都使用統(tǒng)一的大而粗的科目，存在著按部門(mén)、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、支出功能等不統(tǒng)一的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)能準(zhǔn)確、全面地反映政府事權(quán)和收支情況，使合理的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的確定成為不可能。

　�。ㄋ模┛�(jī)效預(yù)算要求以科學(xué)、客觀、高效的預(yù)算績(jī)效評(píng)估機(jī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的考評(píng)機(jī)制。

　　我國(guó)公共投資部門(mén)雖提出從立項(xiàng)決策、建設(shè)決策、竣工驗(yàn)收直到財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估全過(guò)程對(duì)國(guó)家重點(diǎn)投資項(xiàng)目要實(shí)行管理，但尚沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的預(yù)算績(jī)效評(píng)估綜合管理機(jī)構(gòu)，傳統(tǒng)的評(píng)估著重經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)包含社會(huì)效益的綜合效益分析重視不夠。同時(shí)，評(píng)估結(jié)果只作為存檔或新項(xiàng)目借鑒，與預(yù)算執(zhí)行主體激勵(lì)機(jī)制不相容，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　�。ㄎ澹┛�(jī)效預(yù)算的實(shí)施需要相關(guān)法律來(lái)規(guī)范預(yù)算程序、嚴(yán)格預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算約束。 經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，我國(guó)已初步建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政法律體系，包括《政府采購(gòu)法》和正在修訂的《預(yù)算法》，但與公共財(cái)政體制的要求仍有一定差距，現(xiàn)行法律法規(guī)相互間不協(xié)調(diào)甚至沖突的現(xiàn)象普遍存在，某些法律法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)，具體操作中問(wèn)題更多，使預(yù)算缺乏法律約束和制度保障，損害了預(yù)算的權(quán)威性。

　　（六）績(jī)效預(yù)算要求具備完整的內(nèi)、外部監(jiān)督體系。

　　目前，財(cái)政監(jiān)督體系并不健全，監(jiān)督的范圍、內(nèi)容和方向都同預(yù)算改革與發(fā)展有不適應(yīng)之處。從各級(jí)財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，存在著重分配、輕監(jiān)督的問(wèn)題，當(dāng)前的財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)也主要監(jiān)督各預(yù)算單位編制和執(zhí)行預(yù)算的規(guī)范性，對(duì)資金使用的效益性和社會(huì)效果的關(guān)注不夠。預(yù)算編制不具體、資金分配不透明、財(cái)政管理不規(guī)范，影響了預(yù)算的透明度和嚴(yán)肅性，社會(huì)公眾的監(jiān)督作用難以實(shí)現(xiàn)。

　　三、實(shí)施績(jī)效預(yù)算、強(qiáng)化預(yù)算管理的思考

　　我國(guó)要建立高效運(yùn)作的公共部門(mén)，加強(qiáng)財(cái)政的科學(xué)化、法治化、規(guī)范化建設(shè)，實(shí)施績(jī)效預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算管理是必然趨勢(shì)。針對(duì)現(xiàn)存的不利因素，相關(guān)方面必須加快配套建設(shè)。

　�。ㄒ唬�強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制的前瞻性和宏觀把握性。

　　各預(yù)算編制部門(mén)要在全面分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的基礎(chǔ)上，服從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府職能的轉(zhuǎn)變，把握本部門(mén)的戰(zhàn)略發(fā)展方向，根據(jù)工作計(jì)劃，合理地預(yù)測(cè)并規(guī)劃預(yù)算收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)，科學(xué)地編制預(yù)算，使財(cái)政預(yù)算的范圍、結(jié)構(gòu)和方向與政府職能的范圍和方向相適應(yīng)。預(yù)算執(zhí)行部門(mén)要配合國(guó)家宏觀政策的實(shí)施，掌握原則性和靈活性，使預(yù)算與經(jīng)濟(jì)社會(huì)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃有機(jī)銜接，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

　�。ǘ�）調(diào)整事權(quán)，相應(yīng)配備財(cái)權(quán)。

　　首先，合理確定公共事務(wù)的范圍，做好政府管理更有效率的事務(wù)，把市場(chǎng)處理更有效率的事務(wù)交給企業(yè)和私人，并按受益原則和適宜原則在各級(jí)政府部門(mén)間合理分權(quán)，把各項(xiàng)公共事務(wù)交給相對(duì)管理成本最低、效率最高、受益最多的一級(jí)政府部門(mén)管理。其次，確保做事的部門(mén)掌握相應(yīng)的財(cái)力，公正科學(xué)地分配財(cái)政資源，既保障各級(jí)公共部門(mén)的基本職能支出，又調(diào)動(dòng)各方面的積極性。

　�。ㄈ�）調(diào)整現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度。

　　考察國(guó)際趨勢(shì)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，及時(shí)研究制定與國(guó)庫(kù)收付集中制、政府采購(gòu)制度和部門(mén)預(yù)算制度相應(yīng)的會(huì)計(jì)賬務(wù)處理辦法，規(guī)范財(cái)政資金的會(huì)計(jì)核算行為。對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)和預(yù)算科目進(jìn)行必要的調(diào)整和改革，科學(xué)合理地分類(lèi)、細(xì)化財(cái)政支出，簡(jiǎn)化報(bào)表體系，明確各項(xiàng)指標(biāo)要求，提高其科學(xué)性和透明度，使之能反映資金的用途。國(guó)家財(cái)政部準(zhǔn)備在編制2006年政府預(yù)算時(shí)試用新的科目，表明在這方面已取得一定成果。

　�。ㄋ模┏闪⒂捎嘘P(guān)專(zhuān)家組成的權(quán)威性的預(yù)算績(jī)效評(píng)估綜合管理機(jī)構(gòu)。

　　該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織和監(jiān)督各部門(mén)績(jī)效指標(biāo)的制定和績(jī)效評(píng)估，對(duì)評(píng)估工作的范圍、程序、權(quán)限及評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用做出具體規(guī)定，促使進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的綜合評(píng)估，接納社會(huì)公眾參與評(píng)估，形成多層次、全方位的預(yù)算績(jī)效評(píng)估機(jī)制。逐步建立預(yù)算績(jī)效反饋體系，部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行效果要與本部門(mén)下年度預(yù)算掛鉤，并聯(lián)系相關(guān)責(zé)任人員的崗位評(píng)估，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行主體的激勵(lì)。

　�。ㄎ澹┘涌熵�(cái)政法律體系建設(shè)。

　　努力提高立法工作的科學(xué)性，按程序研究制定和完善財(cái)政基本法律，抓緊修訂已脫離現(xiàn)實(shí)的法律法規(guī)，進(jìn)一步加強(qiáng)法律法規(guī)間的銜接與協(xié)調(diào)，形成符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政要求的法律完備、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)部協(xié)調(diào)、運(yùn)行有效的財(cái)政法律體系，使預(yù)算部門(mén)能有法可依。同時(shí)，加大執(zhí)法力度，做到有法必依，把預(yù)算工作納入法制化、規(guī)范化軌道。

　�。�六）強(qiáng)化預(yù)算過(guò)程的監(jiān)督。

　�。ㄗ髡邌挝唬杭�美大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院）