政府性債務(wù)是以貨幣或其他經(jīng)濟(jì)資源償還的各種負(fù)債，是政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織，以政府名義向國(guó)內(nèi)外或境內(nèi)外承借或擔(dān)保，政府負(fù)有直接或間接償還責(zé)任的債務(wù)。

　　政府性債務(wù)劃分為顯性債務(wù)、隱性債務(wù)兩種類(lèi)型。對(duì)于隱性債務(wù)往往缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)、管理制度，隱蔽性強(qiáng)，已成為政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要出險(xiǎn)區(qū)。

　　最近幾年，地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，逐漸加大了投入力度。在財(cái)政性資金投入不足的情況下，招商引資、出賣(mài)土地、舉債等成為地方籌措資金的主要手段，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府債務(wù)余額急劇上升。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因地方財(cái)力狀況較好，政府具有一定的償債能力，債務(wù)余額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入的比例相對(duì)合理，對(duì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的快速健康發(fā)展具有重要的作用。

　　以廈門(mén)為例，近幾年，廈門(mén)市貫徹實(shí)施積極財(cái)政政策，通過(guò)融資集資舉債，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，如海滄大橋、環(huán)島路二期、三期等重點(diǎn)項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)，對(duì)改善城市面貌起了巨大的推動(dòng)作用。員當(dāng)湖污水改造成功，成為城區(qū)改造典范；環(huán)島路的建成和市政綠化率不斷提高，獲“東方夏威夷”之稱(chēng)，使廈門(mén)成為溫馨的海上“城市花園”；海滄大橋的貫通，大大縮短了島內(nèi)外距離；火炬高科技園、軟件園、留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園的相繼建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展增添新的動(dòng)力。另外，廈門(mén)東通道的建設(shè)，又將為廈門(mén)“海灣型城市”建設(shè)抹上重重的一筆。2003年廈門(mén)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)760.12億元，增長(zhǎng)17.2%，財(cái)政收入達(dá)149.22億元，增長(zhǎng)18.2%，因此可以說(shuō)，相對(duì)合理的債務(wù)余額，對(duì)廈門(mén)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的快速健康發(fā)展功不可沒(méi)。

　　但大部分經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，舉債規(guī)模偏大，債務(wù)余額所占地方財(cái)政收入的比例偏高，一旦國(guó)家宏觀(guān)政策調(diào)整，銀根緊縮，將出現(xiàn)債務(wù)償還困難。

　　一、地方政府大量舉債的原因

　　地方政府大規(guī)模舉債的原因很多，既有客觀(guān)原因，也有主觀(guān)原因，既有合理的一面，也有不合理的一面。主要有以下幾點(diǎn)：

　　一是轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府過(guò)于龐大的事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)之間的矛盾是形成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最主要、也是最根本的原因。

　　二是地方經(jīng)濟(jì)落后，財(cái)力薄弱。為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府通過(guò)上級(jí)財(cái)政借款、銀行貸款、土地抵押和工程項(xiàng)目欠款等方式大量舉債。但政府在舉債時(shí)，缺少統(tǒng)一管理和約束機(jī)制，多頭并舉，管理混亂，重債務(wù)收入、輕債務(wù)償還，過(guò)分依賴(lài)上級(jí)財(cái)政或金融機(jī)構(gòu)，有的甚至存在逃廢債務(wù)的心理。舉債規(guī)模過(guò)快過(guò)猛，是落后地區(qū)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的主要原因。

　　三是過(guò)濃的政績(jī)意識(shí)助長(zhǎng)了地方政府的大量舉債。地方政府為完成一些不切合實(shí)際的增長(zhǎng)目標(biāo)，不顧財(cái)力所限，盲目上項(xiàng)目，求速度，大量對(duì)外借款，將還債義務(wù)推給下屆政府，明顯的短期行為。

　　四是公共企業(yè)大量貸款，政府承擔(dān)還款責(zé)任。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市人口的膨脹，城市公用事業(yè)建設(shè)面臨著巨大壓力，公共投資體制不健全、民間資本準(zhǔn)入門(mén)檻高，政府用于公用事業(yè)的財(cái)政性資金已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了城市發(fā)展的需要。公益項(xiàng)目的建設(shè)更注重的是社會(huì)效益，而不是經(jīng)濟(jì)效益，債務(wù)的償還還不可能依靠項(xiàng)目的收入完成，大部分還款責(zé)任自然又推到了地方政府的身上，加劇了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，使得投資風(fēng)險(xiǎn)不斷向地方政府集中。財(cái)力匱乏的區(qū)縣一直是典型的“吃飯財(cái)政”、“討飯財(cái)政”，負(fù)債累累。

　　二、地方政府過(guò)渡舉債的危害

　　第一，地方政府負(fù)債投資整體上降低了社會(huì)投資效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動(dòng)的投資項(xiàng)目效率很低，尤其是機(jī)場(chǎng)、公路的重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目有許多建成即虧損，給當(dāng)?shù)刎?cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)，也降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的素質(zhì)和質(zhì)量。

　　第二、債務(wù)約束軟化，惡化了社會(huì)信用環(huán)境。政府信用是社會(huì)信用的基石，地方債務(wù)的展期、拖欠會(huì)嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，財(cái)政該支未支、該補(bǔ)未補(bǔ)還直接損害不少企業(yè)的利益。地方債務(wù)不能到期清償還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場(chǎng)信號(hào)，動(dòng)搖投資與消費(fèi)信心，使得后續(xù)的政府投資項(xiàng)目籌資、經(jīng)營(yíng)變得困難重重。

　　第三，高居不下的地方債務(wù)積累了龐大的金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府通過(guò)對(duì)控股或全資的地方金融機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)，借款墊付地方債務(wù)是轉(zhuǎn)軌時(shí)期各地普遍存在的現(xiàn)象，地方債務(wù)向金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致地方金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況惡化，金融風(fēng)險(xiǎn)累積。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2003年6月末，全國(guó)112家城市商業(yè)銀行貸款余額6523.91億元，其中不良貸款余額1078.11億元，占比達(dá)16.53%.全行業(yè)虧損為55.97億元，歷年累計(jì)虧損的有50多家，占到112家城市商業(yè)銀行的45%，處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的有22家，其中13家已經(jīng)資不抵債。城市商業(yè)銀行平時(shí)的經(jīng)營(yíng)普遍受到當(dāng)?shù)卣�府的�?qiáng)烈干預(yù)，一般地方政府都是城市商業(yè)銀行的最大股東，向大股東的關(guān)聯(lián)貸款龐大是引發(fā)其財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。

　　最后，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)穩(wěn)定的隱患。一些感到財(cái)政收入不足、上級(jí)財(cái)政“補(bǔ)貼”不足、同時(shí)無(wú)力變相發(fā)債或借錢(qián)的地方政府或機(jī)構(gòu)，往往情不自禁地利用手中職權(quán)向社會(huì)強(qiáng)行攤派或收費(fèi)。個(gè)別地方政府及其部門(mén)由于無(wú)法按期歸還銀行債務(wù)本息或拖欠工程款，使他們疲于應(yīng)付籌措資金還債，這不僅使政府的正常工作受到干擾，而且影響了政府在公眾中的形象。

　　三、加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的監(jiān)督

　　隨著政府性債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，債務(wù)總量不斷積累，還本付息逐年增大，特別是一些區(qū)、縣政府超財(cái)力舉債，償債能力低，干擾了正常的財(cái)政預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)政府債務(wù)管理，規(guī)范各級(jí)政府及其所屬部門(mén)舉借和償還政府債務(wù)的行為，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行。

　　一是盡早出臺(tái)地方政府債務(wù)管理和償債機(jī)制辦法，建立政府債務(wù)的管理制度，即建立“借用還”與“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的債務(wù)管理體制、舉債評(píng)審制度、償債責(zé)任制和責(zé)任追究等制度，進(jìn)一步規(guī)范政府債務(wù)管理的舉債、償債程序。同時(shí)，建立行之有效的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析體系，定期匯總、分析地方政府債務(wù)的狀況、構(gòu)成、新債務(wù)產(chǎn)生的原因、趨勢(shì)，以便作出恰當(dāng)?shù)呐袛嗪蜎Q策。建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析體系，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　二是要對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行歸口管理，克服目前政府債務(wù)多頭管理、各自為政、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀，由專(zhuān)門(mén)的部門(mén)統(tǒng)一管理政府債務(wù)，明確其職責(zé)、權(quán)限，賦予相應(yīng)的職能，發(fā)揮管理、監(jiān)控、預(yù)警的作用。

　　三是要建立和完善償債準(zhǔn)備金制度。通過(guò)多渠道籌集償債資金，每年有計(jì)劃地從預(yù)算財(cái)力和政府預(yù)算外資金收入中安排一定比例的資金用于償債，化解償債壓力。

　　四是要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，清理、界定財(cái)政支出范圍，對(duì)不應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的支出項(xiàng)目應(yīng)徹底“斷奶”，騰出部分資金用于償債。此外，要加大對(duì)財(cái)政周轉(zhuǎn)金的清理回收力度，用清理收回的周轉(zhuǎn)金歸還借入上級(jí)周轉(zhuǎn)金和其他債務(wù)。

　　五是若遇到償債高峰期，可適當(dāng)考慮通過(guò)出售、轉(zhuǎn)讓部分國(guó)有資產(chǎn)來(lái)償債。

　　六是不斷完善地方債務(wù)管理的法律框架，修改和完善我國(guó)的法律規(guī)定，強(qiáng)化地方政府的舉債約束和債務(wù)管理，使其與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀相適應(yīng)，并盡可能與國(guó)際接軌。為了使我國(guó)地方債務(wù)的發(fā)展與控制沿著規(guī)范化的方向前進(jìn)，修改《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律的工作應(yīng)當(dāng)盡早提到國(guó)家立法機(jī)關(guān)的議事日程上來(lái)。

　　（作者單位：廈門(mén)市審計(jì)局 ）