我國財政當(dāng)前面臨的問題：一是財政支出用于消費的比例過大；二是財政用于投資的部分少，而投資領(lǐng)域又過于分散。財政配置資源的領(lǐng)域過于寬泛，就難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，為此，發(fā)揮財政在社會主義市場經(jīng)濟體制中配置資源的作用，關(guān)鍵是要解決我國財政職能定位問題。

　　一、社會主義市場經(jīng)濟體制下財政是公共財政

　　市場經(jīng)濟體制下財政是公共財政，這是由市場經(jīng)濟體制本身所決定的。我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制，由市場經(jīng)濟的共性決定，財政職能必然定位于公共財政。

　　公共財政是指財政資金重點流入公共產(chǎn)品投資領(lǐng)域，也就是財政配置資源的作用主要表現(xiàn)在對公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資。這里我們需要說明的是，財政在國民經(jīng)濟活動中主要承擔(dān)三種職能：資源配置職能、調(diào)節(jié)分配職能和宏觀調(diào)控職能，對于后兩種職能，在任何經(jīng)濟體制下都是一樣的，就是說，它們沒有因經(jīng)濟體制的不同，其職能作用的范圍受到限制。在計劃經(jīng)濟體制下財政起調(diào)節(jié)分配和調(diào)控總量的作用，在市場經(jīng)濟體制下相同，而且都是對全社會經(jīng)濟運行的調(diào)節(jié)。對于資源配置職能，在不同的經(jīng)濟體制下，其作用的范圍不同。計劃經(jīng)濟體制下，財政起著對全社會資源配置的作用，而純粹市場經(jīng)濟體制下，市場起著對全社會資源的配置作用。純粹的市場經(jīng)濟體制只是理論上的假設(shè)，在現(xiàn)實經(jīng)濟中，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是政府調(diào)控的市場經(jīng)濟。我國建立的社會主義市場經(jīng)濟是現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制，在市場起著配置資源基礎(chǔ)性作用的同時，政府也發(fā)揮配置資源的作用，而政府配置資源的職能也就是財政配置資源的職能。所以關(guān)于我國財政職能定位其重點是財政配置資源的職能。

　　在市場經(jīng)濟體制下，財政履行資源配置的職能，主要是由于公共產(chǎn)品或勞務(wù)的存在。公共產(chǎn)品相對于私人產(chǎn)品而言。在經(jīng)濟學(xué)文獻(xiàn)中，公共產(chǎn)品的特征歸納起來可以有兩點：一是非排他性或共同受益；二是非競爭性。由于公共產(chǎn)品的特點，在市場經(jīng)濟體制下，價格調(diào)節(jié)作用難以發(fā)揮作用，導(dǎo)致市場失靈，在這個領(lǐng)域資源配置缺乏效率，需要政府介入。就是說，公共產(chǎn)品需要財政支持是資源配置效率決定的。經(jīng)濟學(xué)中，關(guān)于資源配置效率含義最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕忉�，也是最通常所使用的解釋是“帕累托效率”�?zhǔn)則，即如果社會資源的配置已經(jīng)達(dá)到這樣一種狀態(tài)，即任何重新調(diào)整都不可能在不使其他任何人境況變壞的情況下，而使任何一個人的境況更好，那么，這種資源配置的狀況就是最佳的，也就是具有效率的。如果達(dá)不到這種狀態(tài)，即可以通過資源配置的重新調(diào)整而使得某人的境況變好，而同時又不使任何一個的境況變壞，那就說明資源的配置狀況不是最佳的，也是缺乏效率的。當(dāng)然，“帕累托效率”準(zhǔn)則，只是一個理想的狀態(tài)，現(xiàn)實中難以實現(xiàn)。那么，我們?nèi)绾魏饬啃�率實現(xiàn)，效率的實現(xiàn)條件是配置在每一種物品或勞務(wù)上的資源的社會邊際效益均等于其社會邊際成本，即MSB=MSC. 用此來分析公共產(chǎn)品必需政府介入的原因。依據(jù)公共產(chǎn)品的兩個特征：一是公共產(chǎn)品的非競爭性。公共產(chǎn)品的非競爭性，使得增加一個人的消費所引起的邊際成本為零，但是，新增加的消費者的邊際成本為零，并不說明提供這一產(chǎn)品不需要成本，需要成本就需要費用來彌補成本，而收費就會阻止人們消費這種產(chǎn)品，由此，公共產(chǎn)品由市場提供時，就會導(dǎo)致公共產(chǎn)品閑置；二是公共產(chǎn)品的非排他性。公共產(chǎn)品的非排他性，使得人們完全有可能在不付任何代價的情況下，享受通過其他人的捐獻(xiàn)而提供的公共產(chǎn)品或勞務(wù)的效益，即免費搭車。由于免費搭車現(xiàn)象大量存在，對公共產(chǎn)品的需求會大大增加，而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給量不足。由于公共產(chǎn)品特征所決定的，上述兩個方面的效率損失意味著在公共產(chǎn)品領(lǐng)域資源配置的市場失靈，必須由政府直接提供，即通過財政投資來解決社會公共產(chǎn)品的供給問題。

　　在現(xiàn)實中，公共產(chǎn)品或勞務(wù)滿足其兩個特征的情況又是不同的。不是所有的向整個社會共同提供的物品和勞務(wù)，都同時具有非排他性和非競爭性。例如，公路所提供的服務(wù)，無疑具有非競爭性，但是它卻不一定滿足非排他性的條件，因為在實踐中，完全可以通過收取養(yǎng)路費的方式將不愿為修路付款的人排除在公路使用范圍之外。那么，公共產(chǎn)品根據(jù)其“公共”性質(zhì)因表現(xiàn)的非排他性和非競爭性的強弱不同，可分為，第一，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)。只有同時滿足公共產(chǎn)品兩個特征的產(chǎn)品，即消費上不具有競爭性和排他性的物品和勞務(wù)，就是純粹的公共產(chǎn)品。純粹公共產(chǎn)品最典型的例子就是國防。在任何國家要想排斥任何本國居民從中受益是不可能的，也是不合理的。第二，半公共產(chǎn)品或勞務(wù)。在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)與純粹的私人產(chǎn)品或勞務(wù)并不十分普遍，而更多的居于兩個極端中的物品或勞務(wù)，即具有私人產(chǎn)品或勞務(wù)的特性。半公共產(chǎn)品或勞務(wù)又可分為，一是擁擠性的公共產(chǎn)品，是指隨著消費者人數(shù)的增加而產(chǎn)生擁擠。它的特點是，具有非排他性或消費者共同受益，但消費上具有一定程度的競爭性。例如，公路，當(dāng)行駛的車輛達(dá)到一定數(shù)量之后，追加的車輛便會阻礙交通，造成公路擁擠。二是，價格排他性的公共產(chǎn)品，是指具有非排他性的產(chǎn)品。但它的排他性的特點，一方面是具有共同受益的特點，即誰都可以享用；另一方面，它在受益上是不完全的，可以排他，即誰花錢誰受益。如，中央政府或地方政府興建的公園，名義上全社會的成員都可以到公園游覽，享受公園提供的消費，而實際上由于公園收費，只有為此花錢的人才能進(jìn)入公園。這就是價格排他的公共產(chǎn)品。

　　對于不同的公共產(chǎn)品，財政采取的支持方式是不同的。純粹的公共產(chǎn)品由財政直接投資進(jìn)行建設(shè)，而半公共產(chǎn)品即可以由私人部門通過市場提供，也可以由政府部門直接提供，或是由政府部門給予補助的辦法通過市場提供。在半公共產(chǎn)品中，對于第一種擁擠性的公共產(chǎn)品，它只有在消費者達(dá)到一定數(shù)量之前，其消費才具有非競爭性。這可以通過對消費者收取一定費用去實現(xiàn)排他性。由此，既可以選擇市場供給，也可以選擇政府供給。世界各國情況不同，一般講，公路、橋梁和類似的公共設(shè)施建設(shè)，通常是以政府投資，政府經(jīng)營，而消費者向政府交納一定的使用費。而電影院、劇院、體育設(shè)施等，則一般由私人部門出面提供，其投資，一方面來源于向使用者收取的費用，另一方面也有部分政府補貼。在這里，市場和政府共同發(fā)揮作用。對于第二種價格排他性的公共產(chǎn)品。這些部門，市場和政府相互作用，即或是私人部門通過市場提供，由政府進(jìn)行補貼；或是由政府直接出資經(jīng)營，通過市場渠道銷售，利用市場價格機制。如學(xué)校、醫(yī)院、大型交通設(shè)施等。

　　由此可見，在市場經(jīng)濟體制中，財政發(fā)揮配置資源的作用是由于公共產(chǎn)品的存在，以及資源配置效率在公共產(chǎn)品領(lǐng)域失靈，而要求政府干預(yù)所決定的，所以說，公共財政是我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。

　　我國財政職能定位于公共財政，除了建立市場經(jīng)濟體制本身的需要外，還是我國財政現(xiàn)實的選擇。自1978年以來，我國財政收入占GDP 的比重逐年下降。1978年國家財政收入占GDP的比重為31.2％，到1980 年降到25.7％，1990年降到15.8％，1996年國家財政收入占GDP 的比重只有10.8％。財政收入是財政支出的前提。隨著財政收入在經(jīng)濟總量中所占份額的減少，財政如何發(fā)揮財政資金效益就是目前財政運行的關(guān)鍵。由此，財政再像傳統(tǒng)計劃體制下，全方位、多領(lǐng)域地投資，已經(jīng)不現(xiàn)實，也不可能，而且也難以使有限的財政資金起到合理、有效配置資源的作用。

　　應(yīng)該說，我國建設(shè)性財政的現(xiàn)狀與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制相關(guān)，我國原有的統(tǒng)收統(tǒng)支和指令性計劃經(jīng)濟體制，決定國家是唯一的投資主體。計委制定基本建設(shè)計劃，財政出錢投資建廠，形成國有企業(yè)，國有企業(yè)利潤全部上交財政，再由財政進(jìn)行再分配。在這種體制下，從基礎(chǔ)設(shè)施到針頭線腦都是關(guān)系國計民生的產(chǎn)品，都屬于財政投資的領(lǐng)域�？梢哉f，我國國有企業(yè)囊括范圍有多廣，財政投資范圍就有多大，但是規(guī)模不經(jīng)濟。

　　據(jù)統(tǒng)計，1996年我國獨立核算工業(yè)企業(yè)有506445個，其中，國有經(jīng)濟為86982個，占17.2％。而在國有經(jīng)濟中，小型企業(yè)有71219個，占國有經(jīng)濟企業(yè)個數(shù)的81.9％。下表通過資本金、固定資產(chǎn)原值和固定資產(chǎn)凈值三個指標(biāo)來分析我國現(xiàn)在國有工業(yè)企業(yè)規(guī)模狀況。

　　我國國有工業(yè)企業(yè)中，小型企業(yè)在資本金和固定資產(chǎn)總值方面所占的比例并不高，可企業(yè)數(shù)量大，由此，規(guī)模不經(jīng)濟。平均每個企業(yè)的資本金是287.4萬元；固定資產(chǎn)原值685.9萬元；固定資產(chǎn)凈值483.9萬元。這些小型國有企業(yè)遍布我國工業(yè)每個行業(yè)。當(dāng)然， 我們不能說，這些小型企業(yè)現(xiàn)在的資本金全部都來自于財政撥款，但起碼是通過財政投資形式建造的。因資料的原因，我們現(xiàn)在很難將財政資金剝離出來，得出量化的概念。即使在經(jīng)濟體制改革之后，因為經(jīng)濟體制的變更，非國有經(jīng)濟的生長和財政本身財源的有限，財政在國民經(jīng)濟總投資的比重在縮小。1996年全社會固定資產(chǎn)投資中，國家預(yù)算內(nèi)資金投資占2.7％，但投資的范圍并沒有相應(yīng)地縮小。 近幾年國有工業(yè)企業(yè)的數(shù)量仍在增長。國有工業(yè)企業(yè)個數(shù)1995年比1994年增長15.5％， 1996 年比1995年下降3.6％，但比1994年增長11.4％。所以， 在財政資金有限的情況下，再像撒胡椒面一樣投資，已難以為繼。財政收縮投資領(lǐng)域，由目前的吃飯財政和建設(shè)性財政轉(zhuǎn)向公共財政，是市場經(jīng)濟體制的要求，也是我們財政現(xiàn)實的必然選擇。

　　二、我國財政如何向公共財政過渡

　　我國財政從目前的吃飯財政和建設(shè)財政轉(zhuǎn)到公共財政，必須進(jìn)行兩方面的改革：整個經(jīng)濟體制改革；財政自身的改革。

　　從整個經(jīng)濟體制改革講，首先解決財政負(fù)擔(dān)吃飯人口過多的問題。一是改革政府機構(gòu)。我們目前正在進(jìn)行的政府機構(gòu)改革，就是從減少政府辦事機構(gòu)入手，從根本上實現(xiàn)減員的目的。二是改革事業(yè)單位。財政負(fù)擔(dān)的吃飯人口，還有一部分屬于事業(yè)單位，改革事業(yè)單位的經(jīng)費來源也是機構(gòu)改革的一部分。這就要將除基礎(chǔ)研究和國家必需撥款的研究機構(gòu)外的應(yīng)用研究單位推向市場，使他們充分發(fā)揮自身的作用，提高經(jīng)濟效率，使它們適應(yīng)市場需求，面向市場進(jìn)行實用性研究，并將成熟科研成果逐步轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。三是提高政府機構(gòu)成本意識。目前，我國政府機構(gòu)運行中的一個重要問題是不講成本。應(yīng)該說，一個廉潔的政府同樣是廉價的政府。所以樹立成本意識，少花錢，高效率是建立廉價政府的關(guān)鍵。

　　從財政自身來講，第一，確定財政配置資源的范圍。公共財政與傳統(tǒng)建設(shè)財政的不同在于，公共財政要求財政配置資源的范圍是公共產(chǎn)品領(lǐng)域。我國財政由目前建設(shè)性財政轉(zhuǎn)到公共財政，主要問題是解決財政投資范圍。1996年我國財政收入是7408億元，財政占GDP的比重為10. 8％。財政建設(shè)性支出1923億元，占財政支出的24.2％，其中生產(chǎn)建設(shè)性基本建設(shè)支出619億元，占財政總支出的7.8％。在我國財政收入有限，又不可能在短期內(nèi)有根本改變的情況下，用好現(xiàn)有的財政資金則是當(dāng)務(wù)之急。好鋼用在刀刃上。收縮財政投資范圍，一是將有限的財政投資資金用在急需國家投資和國家應(yīng)該投資的領(lǐng)域，即基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。二是財政投資于水、電、路、氣、交通、通訊等行業(yè)。這些行業(yè)具有規(guī)模效益遞增的特點，即經(jīng)營規(guī)模越大，經(jīng)濟效益越好，獨家經(jīng)營效益優(yōu)于多家競爭。由此，天然存在競爭失靈的可能性，需要政府介入。三是環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。我國經(jīng)濟迅速發(fā)展與環(huán)境的不斷惡化成正比，所以，如何在經(jīng)濟發(fā)展中保護(hù)環(huán)境已成為我國經(jīng)濟發(fā)展中亟待解決的問題。而環(huán)境保護(hù)同時又是外部效應(yīng)影響所致，它必須通過政府的非市場方式進(jìn)行矯正或解決帶有外部效應(yīng)的物品或勞務(wù)的供給。這里財政不是以直接投資方式，而是以補貼方式來實現(xiàn)其職能。

　　第二，采取多種財政配置資源的方式，也就是說，改革公共產(chǎn)品的供給方式。財政投資于公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域，不等于要財政投資，政府直接生產(chǎn)。財政投資于公共產(chǎn)品生產(chǎn)的形式可以是多種多樣的。就是說，公共產(chǎn)品政府供給和公共產(chǎn)品政府生產(chǎn)是兩個概念。公共產(chǎn)品政府供給是指，公共產(chǎn)品所需資金是通過政府預(yù)算獲得的，并且無償使用，而公共產(chǎn)品政府生產(chǎn)是指公共產(chǎn)品所需的資金不僅來自于政府預(yù)算，而且其生產(chǎn)還在政府的直接管理下進(jìn)行的。前者是資源利用的概念，后者是生產(chǎn)組織的概念，由此可見，公共產(chǎn)品的政府供給和公共產(chǎn)品的政府生產(chǎn)是兩個概念。公共產(chǎn)品政府供給不是必須要求政府生產(chǎn)。在市場經(jīng)濟條件下，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)可以采取公營和民營的兩種生產(chǎn)形式。1981年美國公共產(chǎn)品中公營生產(chǎn)的比重約占49.6％，民營生產(chǎn)的比重約占50.4％，大約是一半對一半。所以，改革我國公共產(chǎn)品供給方式十分必要。

　　1、改革政府包攬全部公共產(chǎn)品生產(chǎn)的狀況， 實現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的民營化。政府干預(yù)公共產(chǎn)品（或半公共產(chǎn)品）是公共產(chǎn)品的特征所決定的，但是政府供給和政府生產(chǎn)又是兩個不同概念，政府供給的條件下，公共產(chǎn)品可以采取公營生產(chǎn)，也可以采取民營生產(chǎn)，這是由其效率決定。所以，政府轉(zhuǎn)變職能收縮投資范圍，改變直接經(jīng)營私人產(chǎn)品生產(chǎn)狀況，同時，也應(yīng)該改革包攬全部公共產(chǎn)品生產(chǎn)的狀況，逐步實行公共產(chǎn)品生產(chǎn)的民營化。從市場國家的經(jīng)驗看，一般民營生產(chǎn)比公營生產(chǎn)具有更高的效率，而且可以減輕政府財政負(fù)擔(dān)，所以，我們可以借鑒現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家已有的成熟做法，推進(jìn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的民營化。

　　2、政府減少對公共產(chǎn)品的直接經(jīng)營， 而轉(zhuǎn)向?qū)�公共產(chǎn)品供給的管理方面。政府通過財政收支規(guī)�？刂坪陀绊戀Y源在私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的配置；政府通過對公營企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和管理，使其提高效率，改進(jìn)服務(wù)，同時，在允許民營企業(yè)進(jìn)入公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域時，進(jìn)行規(guī)劃，制訂相應(yīng)的法律、法規(guī)保護(hù)民營企業(yè)進(jìn)入和公平競爭。改革我國公共產(chǎn)品供給體制，減少政府對公共產(chǎn)品的直接經(jīng)營，目前，政府應(yīng)采取逐步退出的方式。一是財政將原來撥改貸資金、財政基本建設(shè)投資轉(zhuǎn)為資本金，以企業(yè)股東身份參與企業(yè)管理，退出直接生產(chǎn)經(jīng)營。二是通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，將國有企業(yè)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出去，并通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，允許民營企業(yè)參股國有企業(yè)。三是對進(jìn)入公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的民營企業(yè)，在加強管理的同時，采取優(yōu)惠政策，以便引進(jìn)競爭機制，搞活國有企業(yè)。

　　3、允許民營企業(yè)進(jìn)入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域。目前， 我國某些公共產(chǎn)品領(lǐng)域的民營化已經(jīng)開始起步。比如，城市交通方面的民營承包小公共汽車和個人出租汽車等等的運營；通訊方面的BP機無線尋呼系統(tǒng)等等，這些公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的民營進(jìn)入改變了原有公營企業(yè)一家壟斷的局面，在適應(yīng)社會需求、方便人們生活方面已經(jīng)顯示出一定的活力。

　　4、采取多種不同的公共產(chǎn)品供給方式。 政府投資于公共產(chǎn)品生產(chǎn)只是為了保證公共產(chǎn)品的供給數(shù)量，所以，只要達(dá)到目的，公共產(chǎn)品的供給方式可以是多樣的。一是政府招標(biāo)，與民營企業(yè)簽訂供給合同。這一般適用于具有規(guī)模經(jīng)濟效益的城市基礎(chǔ)設(shè)施和部分公共服務(wù)行業(yè)。政府提供招標(biāo)項目，企業(yè)投標(biāo)，在多方競爭后，政府選擇最有利的企業(yè)，與其簽訂供給合同。二是政府授權(quán)經(jīng)營。這一般適用于城市公共服務(wù)行業(yè)，如自來水公司、電話、供電等行業(yè)。在國外，影視、廣播報紙出版行業(yè)也采取這種方式。當(dāng)然，必須建立嚴(yán)格的申請審批制度。我國目前也出現(xiàn)民營的影視公司，為繁榮文化，活躍人民生活起到積極作用。三是政府采取補助津貼、優(yōu)惠貸款、無償贈款、減免稅收、直接投資等形式，資助提供公共產(chǎn)品生產(chǎn)的民營企業(yè)。這一般適用于科技開發(fā)、教育、衛(wèi)生保健、圖書館、博物館、城市住宅建設(shè)等領(lǐng)域。公共產(chǎn)品的供給方式是多種多樣的。我國在改革公共產(chǎn)品供給方面，應(yīng)該更加靈活地采取多種形式，以提高公共產(chǎn)品的供給效率。由此，通過改革，最終使我國財政由現(xiàn)在的吃飯財政、建設(shè)財政轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲�適應(yīng)市場經(jīng)濟的公共財政。