最近幾年來財稅改革所取得的成就及其深遠(yuǎn)意義，無論如何評價也不會過高。分稅制財政體制的確立和增值稅作為主體稅種的運作成功，標(biāo)志著新財稅體制的框架已經(jīng)基本形成。然而財稅體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌并沒有完成。深化財稅改革，建立起規(guī)范的強有力的新型財政體系，是“九五”后三年不可拖延的一項十分重要的任務(wù)。

　　一 財政問題是當(dāng)前經(jīng)濟社會�ふ�治矛盾的焦點問題

　　振興財政的意義并不在于簡單地緩解國家預(yù)算困難。這件事情是當(dāng)前和今后實現(xiàn)經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定和國家安全的根本性舉措，事關(guān)全局，事關(guān)長遠(yuǎn)。

　　——當(dāng)前經(jīng)濟運行遇到了深重的結(jié)構(gòu)矛盾。制造業(yè)全面供過于求，產(chǎn)品積壓，資金呆滯，與此同時一大批本應(yīng)成為新的增長熱點和消費熱點的行業(yè)，遲遲不能形成氣候。無論住房、教育、資訊、文化還是城市交通、公共環(huán)境等各種發(fā)展領(lǐng)域，深層的機制原因中，財政體系的缺陷和軟弱是十分要害的組成部分。

　　——適應(yīng)國內(nèi)國際的現(xiàn)實條件，我們提出了轉(zhuǎn)變增長方式、科教興國和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方針。但是，當(dāng)義務(wù)教育不能保證、基礎(chǔ)科研難以為繼、尖端技術(shù)無力攻關(guān)、國土整治沒有資金的時候，這些方針就成為純粹的口號了。

　　——我國經(jīng)濟多年高速增長，國民收入總量平均六、七年就翻一番，但是地區(qū)之間、行業(yè)之間、不同人群之間不合理收入差別始終沒有得到根本性的緩解。從初次分配來看，主要是因為市場關(guān)系尚未完全理順；從再分配來看，則差不多完全是財稅問題。收入的不平衡會導(dǎo)致發(fā)展的進一步不均衡，社會穩(wěn)定必受影響。

　　——經(jīng)濟和社會生活秩序混亂，重要的原因是一些行政和司法機構(gòu)的渙散和低效。正常經(jīng)費不足，亂開創(chuàng)收渠道，從經(jīng)商到攤派，從辦事收費到辦案收費，甚至還有敲詐、勒索行為。政府和法制的權(quán)威、尊嚴(yán)受到極大損害，人民群眾非常不滿。

　　——國家公務(wù)人員工薪待遇過低，各單位普遍設(shè)小金庫搞福利，公務(wù)活動總是伴隨著“禮尚往來”，貪污和受賄屢禁不止。應(yīng)有的合理的收入差別幾乎完全消失，有的則完全反過來了。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)（包括上海），普遍的模式是：省市領(lǐng)導(dǎo)的工薪收入低于區(qū)縣干部，區(qū)縣又低于鄉(xiāng)，鄉(xiāng)則低于村。在邊疆地區(qū)工作的公教人員收入低于內(nèi)地。西藏、新疆原來的工資水平是內(nèi)地的2～2.5倍，現(xiàn)在西藏排第七、八名，新疆則是在第24名之后了。同樣為國家服務(wù)，為什么在艱苦地區(qū)收入更少？這些人穩(wěn)定不住，邊疆的穩(wěn)定和發(fā)展就無從談起。由于留不住人才，落后地區(qū)的政府官員和公共服務(wù)部門人員素質(zhì)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距越拉越大，投資環(huán)境更差，則經(jīng)濟社會發(fā)展就更落后。

　　除上述諸點之外，財稅改革是國有企業(yè)、國有銀行、社會保障和政府機構(gòu)改革的最重要的制約方面，本身與計劃投資體制和培育資本、土地市場的改革高度重合或交叉。財稅不動作，其他改革難有大作為。而且，無論是國有企業(yè)還是國有銀行，其債務(wù)和不良資產(chǎn)繼續(xù)積累所形成的巨大風(fēng)險，最終要由國家財政來承擔(dān)。在1994年以來奠定的基礎(chǔ)上，盡快啟動新一輪財稅改革，已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

　　二 振興財政要有著眼大局的系統(tǒng)目標(biāo)

　　所謂振興財政，我理解，總的目標(biāo)是建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的財稅體系，國家財政能夠基本完整地發(fā)揮其應(yīng)有的職能。這涉及多個方面，需要有一個系統(tǒng)的構(gòu)想。

　　僅從增加政府財力的角度考慮問題，容易出現(xiàn)偏差。其原因在于：第一，如果就政府實際支配的經(jīng)濟資源和財力來說，現(xiàn)在的總量規(guī)模已十分可觀。雖然對具體估算數(shù)字存在很大爭議，但是絕大多數(shù)權(quán)威人士都認(rèn)為，各級政府預(yù)算內(nèi)加預(yù)算外收入的總和占GDP20%左右的估計是較為可靠的。此外，國家銀行每年8000多億元的新增貸款目前還主要用于國有經(jīng)濟和農(nóng)產(chǎn)品收購任務(wù)，假定其中40%是完全因為政府意愿而非商業(yè)決策，那么1996年就有3200億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的將近5%.這種機制實質(zhì)上就是國家通過一種隱蔽渠道大量地發(fā)行國債。再者，非政權(quán)的村級組織，自行收取并用于政府性公共服務(wù)支出（如教育、文化、治安及各種公益事業(yè)等等），各地很不平衡，但總量估計大概也能占到GDP的5%左右。這樣計算下來，政府實際支配的國民收入的比重就接近30%.第二，現(xiàn)有的財力分配格局本身就存在問題。以往的財政體制改革，大都集中于收入方面，而支出方面依然是舊模式沿襲下來，雖然也發(fā)生了一些變化，但比較而言，往往是被動的。說得尖銳一點，我們目前的財政支出體制仍然帶有比較濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。如果支出體制不進行較大的改革，預(yù)算的規(guī)模越大，損失和浪費的規(guī)模也同比例擴大，自然違背我們的初衷。

　　為進一步明確改革的目標(biāo)，需要對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期的財政基本職能和社會主義市場經(jīng)濟條件下財政應(yīng)有的基本職能進行比較和界定。

　　計劃經(jīng)濟條件下的財政基本職能有五個方面：（1）保證政府的各項活動的費用；（2）保證各項社會事業(yè)的費用；（3）管理國有企業(yè)的財務(wù)收支；（4）提供各項建設(shè)資金；（5）在一定程度上安排人民的日常生活。社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政基本職能是：（1）保障公共物品生產(chǎn)和供應(yīng)，包括行政、治安、國防、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、公共衛(wèi)生、國土整治等等；（2）促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，包括提供難以由市場提供的產(chǎn)業(yè)升級所需要的條件，支持高風(fēng)險尖端技術(shù)研制，推廣普及農(nóng)業(yè)先進工藝、產(chǎn)品和技術(shù)等等；（3）與貨幣政策一起維護宏觀總量平衡；（4）調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，抑制過大的收入差距，支持不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展；（5）管理和監(jiān)督國 有資產(chǎn)的運營。對比這兩個職能體系，可以看出，除各自的第1項基本相同之外，其余諸項差異甚大，可以說完全不同。如果將現(xiàn)狀與新體制的職能相比，可以看出，五個方面都有很大差距，其中第1項嚴(yán)重不足，2到4三項的作用則可以說是十分微弱。第5項則剛剛開始探索。新一輪財稅改革的目標(biāo)、任務(wù)及其檢驗尺度，由此可以確定。

　　三 財政支出要徹底擺脫計劃經(jīng)濟的束縛

　　首先要解決認(rèn)識方面的問題。應(yīng)澄清以下幾種說法：

　　“一要吃飯、二要建設(shè)”曾經(jīng)是指導(dǎo)財政平衡和整個財經(jīng)工作的方針，發(fā)揮過良好的作用。但是，在發(fā)展市場經(jīng)濟的條件下，這個說法就不太準(zhǔn)確了。因為，第一，所謂“吃飯”是指消費，“建設(shè)”是指積累，這兩項過去都由財政包攬或主導(dǎo)，今天完全不是這種形勢了。第二，把財政的經(jīng)常性支出說成是“吃飯”，常常帶有貶意，很不恰當(dāng)。例如把目前的財政拮據(jù)歸結(jié)為“吃飯財政”，好像經(jīng)常性支出非常被動和無奈。實際上，用于科技、教育的支出是社會經(jīng)濟效益最高的投入，甚至對個人來說都如此。保證政府和法制的有效性，可以大大減少經(jīng)濟運行的成本，提高整個經(jīng)濟的效率，因而也不能被貶稱為“吃飯”。第三，在市場經(jīng)濟條件下，積累和投資的主體是企業(yè)和居民，政府只承擔(dān)那些不能由市場配置資源的公共物品的投資建設(shè)職責(zé)。否則就不可能實現(xiàn)國民經(jīng)濟的市場化。

　　“支援經(jīng)濟建設(shè)”，似乎是財政不言而喻的首要任務(wù)。迄今為止這也是財政支出的最大項目，而且大家都覺得還有擴大的必要。但是，如果將其列為振興財政的目標(biāo)之一，我以為是非常錯誤的。這個項目非常籠統(tǒng)，包括基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造和新產(chǎn)品試制以及支援農(nóng)業(yè)等等，其中有些科目將來也應(yīng)保留下來，但是總的說來把財政支出的首要任務(wù)界定為“支援經(jīng)濟建設(shè)”恐怕很不合適。首先，因為這個說法過于含糊，幾乎各種項目都可以列入其中。其次，這個說法不能正確反映社會主義市場經(jīng)濟條件下國家財政的本質(zhì)特征，相反還容易引入誤區(qū)。第三，實踐早已證明，財政在經(jīng)濟方面（經(jīng)營性項目）的投資大多效益不佳。

　　“舉辦國有經(jīng)濟是中國財政的特色”。世界上不只中國才辦國有經(jīng)濟，財政對國有經(jīng)濟也確實負(fù)有監(jiān)督和管理職責(zé)，整個公共部門的收支編制預(yù)算也未嘗不可。但是，市場經(jīng)濟決定了必須實行政企分開，一般的財政收支與國有經(jīng)濟的收支絕對不能混同。這是普遍規(guī)律。以特殊性來看，世界上沒有一個國家能舉辦我們這樣大規(guī)模的國有經(jīng)濟，而且我們也不可能再如此舉辦下去。如果財政繼續(xù)把對國有企業(yè)投資（包括資本金注入）作為自己的職責(zé)，一是力不從心；二是必然要犧牲更重要的支出，叫做“撿了芝麻，丟了西瓜”。辦科技、辦教育與辦企業(yè)孰輕孰重，這個問題稍加研究就不難形成共識。

　　在統(tǒng)一認(rèn)識的基礎(chǔ)上，有必要采取一些具體的措施來改革支出體制：

　　一是根據(jù)財政的新職能，逐項清理界定現(xiàn)有的各種支出，重新劃分財政的支出范圍。凡屬企業(yè)可以辦的事情、事業(yè)單位可以辦的事情、市場可以解決的事情，一律不由財政支出�，F(xiàn)有的基建和技改支出，凡屬經(jīng)營性項目都要逐步推向市場。對非義務(wù)教育的支出（大中專學(xué)校）要逐步壓縮，至少不再增長，騰出手來全面保證義務(wù)教育。

　　二是建立相對獨立的國有資產(chǎn)投資賬戶。主要資金來源是出售國有企業(yè)股本和部分土地批租收入�？蛇x擇更多好的企業(yè)在國內(nèi)和海外上市，籌措的資金除安排這些企業(yè)的投資之外，還可以有一部分用于國家需要控股和持股的新建項目，成為資本金。這樣通過調(diào)整國有存量資產(chǎn)結(jié)構(gòu)就可以節(jié)約財政的流量資源，減輕負(fù)擔(dān)，而且還有利于政企分開，明晰產(chǎn)權(quán)。

　　三是改進支出管理的辦法和程序。結(jié)合政府機構(gòu)改革，改變一項支出由多個部門管理，以及多個部門管理一類支出的局面。例如，目前的科技費要經(jīng)過財政、計委、科委、教委、國防科工委、科學(xué)院等多個部門環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)最大限度地減少“跑部錢進”，降低財政成本，提高使用效率。

　　四是調(diào)整合并一些相關(guān)的科目，財政帶頭推行勞動報酬工資化、貨幣化。例如政府公務(wù)員的工資，要把各種暗補（住房、交通、醫(yī)療）統(tǒng)一納入，與此同時減少和取消專門的建房、管房支出，單位自辦車隊、醫(yī)院支出。這既有利于提高資源利用效率，又有利于增加透明度，減少腐敗現(xiàn)象。原來分資金、分項目、分實物的分配形式有許多審批環(huán)節(jié)，從本質(zhì)上就決定了它不可能做到公正和公平。

　　五是研究采取堵導(dǎo)結(jié)合的辦法壓縮不合理開支。各種支出中的實報實銷應(yīng)越少越好，凡可公開定額撥付的一律如此處理。例如公職人員差旅費應(yīng)定額支付給個人；住宅電話費也打入工資，一般不允許用公費配備無線電話；增加帶薪休假時間，相應(yīng)壓縮會議開支。如此等等。

　　六是科學(xué)確定財政供養(yǎng)的人員規(guī)模。按照我國目前的發(fā)展水平，1000萬公務(wù)員是必要的�，F(xiàn)在，政府機構(gòu)的設(shè)置和人員的分布結(jié)構(gòu)有很大問題，不適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，特別是提供信息和服務(wù)、監(jiān)督和檢查的部門不夠有力，稅收、海關(guān)、技術(shù)監(jiān)督、工商管理等等都需要進一步加強，各種維護社會秩序的執(zhí)法機構(gòu)也不夠充實。因此，從總量上說，我們的公務(wù)員并不算多，只是結(jié)構(gòu)上需要進行較大調(diào)整。除公務(wù)員外，需要財政供養(yǎng)的還有科教文衛(wèi)及國防等部門1000萬人，共計2000萬人，占人口總規(guī)模的1.66%.發(fā)達(dá)國家的這項指標(biāo)是3%以上。目前我們在冊的公務(wù)員600多萬，非正式的還有400萬左右，而其他事業(yè)單位的人數(shù)則將近2000萬。總數(shù)有3000萬人吃財政飯，當(dāng)然有的不是全部靠財政。需要盡快清理界定，把該分離出去的、能夠自收自支的機構(gòu)和人員分離出去，剩下該保的則要完全保證下來。

　　四 力爭三年內(nèi)把財政收入比重提高到20%左右

　　我們原來設(shè)想“九五”期間把財政收入占GDP的比重提高到20%左右的目標(biāo)，是有客觀依據(jù)因而能夠做到的。但是要下大的決心，并為之付出艱苦的努力。

　　這方面，財政和稅務(wù)部門已經(jīng)展開了較為充分的準(zhǔn)備工作，甚至是部分實施工作。

　　一是進一步調(diào)整和完善增值稅。擴大增值稅的范圍，加強交叉稽核體系的建設(shè)，改進外貿(mào)增稅和退稅的辦法等等。嚴(yán)格征收關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。

　　二是調(diào)整和完善消費稅和營業(yè)稅。使各種產(chǎn)品和服務(wù)的稅負(fù)符合市場要求和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的需要。

　　三是抓緊出臺修訂后的個人所得稅法，把分項所得稅制改為綜合和分項相結(jié)合稅制。這里，我認(rèn)為一定要把起征點提高，最好按年收入5萬元開征，至少也要按2萬元開征。

　　四是采取過渡辦法統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅。改變內(nèi)資企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系征收的作法。

　　五是對各種預(yù)算外收入進行清理，將其中與政府目的性活動相關(guān)的各種收費納入預(yù)算。

　　六是在嚴(yán)格限定范圍的前提下，從法律上給予地方以確定某些稅費的權(quán)力，開了正門，更有利于堵住旁門左道。

　　這里需要研究一個迄今尚未引起我們重視的大問題：如何對待村一級的經(jīng)濟活動及公共服務(wù)收支問題。目前因村不是一級政權(quán)，所以也沒有進入財政體系的問題。但是，不論從規(guī)范財政收入還是規(guī)范財政支出來看，都有許多不好處理的交叉、重復(fù)及矛盾問題。經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此。例如村辦企業(yè)按道理要和鄉(xiāng)以上企業(yè)一樣照章納稅，可是很難要求其完全如此，因為事實上它們還要負(fù)擔(dān)以工補農(nóng)、農(nóng)村公益和基礎(chǔ)設(shè)施等多種負(fù)擔(dān)。再如從支出方面看，村里的義務(wù)教育、社會治安、環(huán)境保護等等許多事業(yè)，政府本應(yīng)負(fù)更大責(zé)任，但現(xiàn)在村自籌更為主要。一下子全面改變目前的做法非常困難，似乎也不需要。因此我們的建議是加快農(nóng)村城市化的進程，對于沿海比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，凡已達(dá)到以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的，應(yīng)盡快將其改為鎮(zhèn)或市，這不僅有利于理順財稅體制，而且還有利于改善整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有了良好條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以上規(guī)模上水平，農(nóng)村土地也可以大大節(jié)約（居住集中化的必然效應(yīng)），農(nóng)民素質(zhì)可以更快提高。這反過來會推動經(jīng)濟發(fā)展，壯大財政實力。

　　五 充分發(fā)揮政府債券的作用國債在宏觀調(diào)控中具有非常特殊的重要作用。財政政策和貨幣政策的緊密結(jié)合是通過國債市場來實現(xiàn)的。國債的積極意義超過了其消極作用。

　　經(jīng)濟起飛時期的國家，政府為了平衡許多重要領(lǐng)域的發(fā)展，通常都要多發(fā)一些債券，這幾乎是一般規(guī)律。日本、韓國這樣的東亞國家也不例外，我國臺灣地區(qū)更如此。目前發(fā)達(dá)國家平均的債務(wù)余額相當(dāng)于GDP的65%左右，少數(shù)幾個國家甚至超過了100%.我國則只有7%.即使把國有經(jīng)濟的隱性赤字包袱都算上，假定其為15 000億元，則也不超過30%.

　　借錢肯定不能說是最好的選擇。更不應(yīng)當(dāng)主動打赤字。誰都贊成以收定支的道理。但是，政府公共財政有時候要求必須以支定收。道理是，我們必須保證財政的基本職能得到落實。如果正常的稅收一時做不到，只能發(fā)債，因為那些公共支出被迫拖延，將為國家和社會帶來更大更長遠(yuǎn)的損失。

　　當(dāng)許多適齡兒童不能入學(xué)，這意味著將來要有一批文盲；當(dāng)社會治安不能搞好，這意味著經(jīng)濟運轉(zhuǎn)和人民生活受到威脅；當(dāng)國防不能及時加強，就可能受到外來的武力侵犯；當(dāng)公務(wù)員得不到應(yīng)有的薪俸，政府就可能低效和腐敗。這些事情與發(fā)債相比，哪個成本更高，是一目了然的。

　　事實上我們已經(jīng)發(fā)生的債務(wù)規(guī)模，比之名義債務(wù)規(guī)模大得多。用于國有企業(yè)的貸款每年形成了大量積壓，其中至少有2000億是注定不可能得到償還的。與其這樣無效花錢，不如多發(fā)公開的債務(wù)，一部分用于公共服務(wù)支出，增加社會需求，緩解企業(yè)困難，少部分則直接用于補助社會保障基金，將一些企業(yè)的職工養(yǎng)起來，而不是讓其開工生產(chǎn)積壓產(chǎn)品。

　　從實際操作方便的角度來考慮，可能的一個辦法是把國家目前用于經(jīng)營性生產(chǎn)性建設(shè)投資的支出，轉(zhuǎn)移為政策性銀行貸款，從而加大政策性金融債的發(fā)行規(guī)模。因此而節(jié)省出來的預(yù)算內(nèi)財力，可以安排到最緊張的公共服務(wù)項目上去。為解決某些基礎(chǔ)性項目需要國家資本金投入的問題，還可以考慮通過將已有國有資產(chǎn)存量的一部分調(diào)整轉(zhuǎn)讓，獲得現(xiàn)金注入新的項目。

　　還有一個越來越需要提上日程的問題，即如何考慮地方政府債券問題。許多國家通常允許地方政府在一定限度內(nèi)發(fā)行債券。這也有許多好處，可以大大減輕中央的負(fù)擔(dān)，分散風(fēng)險，提高效益。當(dāng)然也有其控制的難度。不過，我國實際早有類似的實踐，例如允許地方自借自還地使用世行貸款，其實就是債務(wù)，而且是外債。這個實踐，總的來說是成功的�？刂频胤桨l(fā)債規(guī)模，可以和其財政收支規(guī)模，經(jīng)濟發(fā)展速度、潛力，以及經(jīng)濟規(guī)模的大小等等指標(biāo)掛起鉤來。必須明確的是，地方政府發(fā)債只能用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而不能用于經(jīng)常性開支。如果我們準(zhǔn)備建立更廣泛的政策性投融資體系，或者是其他一種對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有保障的融資制度（例如以項目名義發(fā)債受到優(yōu)先鼓勵），我們就完全可以不必建立地方政府發(fā)債制度。

　　最后，還有一個國有經(jīng)濟資產(chǎn)債務(wù)重組中財政應(yīng)發(fā)揮的作用問題。我們建立了一個龐大的國有經(jīng)濟，但是財政出資很少，造成國有資本金嚴(yán)重不足和企業(yè)對銀行負(fù)債率過高。本來應(yīng)當(dāng)是財政通過發(fā)債或征稅來建設(shè)，但我們更多地依賴于強制銀行發(fā)放貸款，這使得許多關(guān)系扭曲了。財政把商業(yè)銀行對中央銀行的一部分債務(wù)劃轉(zhuǎn)過來，每年只需支付很少的利息或干脆就不支付利息，因為中央銀行盈利結(jié)余也還要交給財政。這樣，基本關(guān)系就理順了。商業(yè)銀行拿到這部分資產(chǎn)（不用償還的中央銀行再貸款），就可以補充資本金或清理其不良資產(chǎn)。

　　顯然，進一步深化財稅改革必須與金融改革統(tǒng)籌考慮。

　　關(guān)于發(fā)展國債市場的幾點建議

　　關(guān)于國債發(fā)行問題，據(jù)我了解，分歧似乎并不很大�，F(xiàn)將個人的基本看法陳述如下：

　　1.當(dāng)前是發(fā)展國債市場的極好時機。宏觀總量關(guān)系寬松，國內(nèi)儲蓄傾向旺盛，各方面的投資理性和風(fēng)險意識大為成熟，而且國債發(fā)行和流通已積累了豐富的經(jīng)驗。全國中央金融工作會議提出用三年左右的時間基本建立起“三個體系”，其中國債市場是最有希望率先建成的一個金融市場體系。在過去十幾年里，特別是進入九十年代以來，國債的發(fā)行和流通經(jīng)歷了不少的困難和曲折，因為總是有這樣那樣的掣肘因素，現(xiàn)在的形勢已根本好轉(zhuǎn)，國債作為金融投資工具的優(yōu)越性愈來愈得到承認(rèn)。除非不按市場規(guī)律行事，否則不再會有發(fā)不出去，或一上市就跌破面值的現(xiàn)象發(fā)生。

　　2.增強國債的流轉(zhuǎn)能力是現(xiàn)階段發(fā)展和完善國債市場的關(guān)鍵。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，國家債券被稱之為“金邊債券”，因為其風(fēng)險極�。◣缀醯扔诹悖�，變現(xiàn)能力最強。當(dāng)持有者需要現(xiàn)金或發(fā)現(xiàn)新的更佳投資機會時，他隨時可以把國債轉(zhuǎn)讓給別人，因為有一個完善的國債市場，有許多金融機構(gòu)參與其間。特別重要的是，當(dāng)許多持有者要拋售國債時，中央銀行會非常警覺，一旦它認(rèn)為行情太低或有可能太低時，中央銀行就會買入國債。這是它的基本職責(zé)之一，因為一方面它作為銀行的銀行，要對貨幣供應(yīng)的狀況負(fù)責(zé)，另一方面它作為政府的銀行，必須維護國債的信譽。就是說，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，國債是最好發(fā)的債券，是發(fā)行成本最低的債券，因為它轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金的能力是最強的，僅次于現(xiàn)金本身。從理論上說，同樣期限的國債比銀行存款更安全，因為銀行可能倒閉，國家卻不可能破產(chǎn)。奇怪的是，在我們這里，國債的發(fā)行是個問題，而且發(fā)行成本很高。原因在于，我們的國債就總體而言，流動性還比較差，還沒有形成一個允許所有金融投資者（不論是機構(gòu)還是個人）自由進出的國債市場�？梢钥隙ǖ卣f，國債的可流轉(zhuǎn)性越高，其發(fā)行的成本就越低；其價格的確定越自由，其可流轉(zhuǎn)性也就越高。無論二級市場，還是一級市場，國債的價格都可以根據(jù)市場供求來確定。這不僅是外國的經(jīng)驗，而且已經(jīng)是我們自己的經(jīng)驗。總之，我們應(yīng)當(dāng)多發(fā)可上市流通的債券，少發(fā)不上市流通的債券，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　3.允許和鼓勵商業(yè)銀行參與國債市場是非常必要的。這是各市場經(jīng)濟國家的通行做法，但在我國曾經(jīng)有過不良后果。前幾年在體制不順的情況下，出現(xiàn)了一方面商業(yè)銀行大量從中央銀行借款，另一方面又持有許多國債坐吃利差的狀況。為迫使商業(yè)銀行向中央銀行還貸以沖減外匯儲備增加所形成的壓力，國務(wù)院發(fā)文要求商業(yè)銀行不能持有國債�，F(xiàn)在的形勢發(fā)生了根本變化。我們即將改革存款準(zhǔn)備金和備付金管理辦法，要讓商業(yè)銀行完全自主經(jīng)營自負(fù)盈虧，就是說商業(yè)銀行過度依賴中央銀行為其供應(yīng)資金的格局正在改變。允許和鼓勵商業(yè)銀行買賣和持有國債，利越來越大，弊越來越少。從完善國債市場的角度看，商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)參與國債市場可以提高國債的公信力，這就可以降低其發(fā)行成本；由于有這些機構(gòu)投資者入市，市場就可以穩(wěn)定，不會大起大落；而且因為有這些機構(gòu)投資者，國債的流動性更強，國債的結(jié)構(gòu)就可以更多樣化（從幾個月到幾十年期限都能發(fā)得出去，而且持有者的風(fēng)險并沒有特別大的差異）。

　　4.銀行改革和金融宏觀調(diào)控也迫切需要國債市場的擴展。商業(yè)銀行實行資產(chǎn)負(fù)債比例管理，必然要高度重視其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。目前的狀況是資產(chǎn)單一，主要是對國有企業(yè)的貸款，而且其中很高比例是呆壞賬。這是我國金融風(fēng)險的最大隱憂所在。銀行要改善資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，必須允許和鼓勵其持有國債這種安全性和收益率都較為理想的金融資產(chǎn)。中央金融工作會議提出要降低不良資產(chǎn)比率，增加國債，應(yīng)當(dāng)是首選辦法。如果國債都不能持有，等于說凡是好的資產(chǎn)商業(yè)銀行都不要沾邊，降低不良資產(chǎn)比率就無從做起。此外，中央銀行要增強間接調(diào)控能力，必然要發(fā)展公開市場業(yè)務(wù)，通過國債吞吐來實現(xiàn)對貨幣供應(yīng)的管理，其前提是商業(yè)銀行必須持有相當(dāng)規(guī)模的國債。此外，從近期來看，合并準(zhǔn)備金和備付金賬戶并降低準(zhǔn)備率勢在必行，一經(jīng)實施，商業(yè)銀行立即可增加數(shù)千億元的可支配資金，用不出去或不安全地用出去，都會造成很大損失。使其一部分轉(zhuǎn)變?yōu)槌钟袊鴤�是非常理想的一個解決辦法，這也不影響同時考慮解決國有銀行注資問題。完全用來償還中央銀行再貸款，在當(dāng)前形勢下，可能不是一個好辦法。

　　5.居民個人投資國債應(yīng)當(dāng)成為一種正常的市場行為。過去老百姓視國債為攤派，后來又把國債看作某種特殊好處，這都是在扭曲的條件下形成的扭曲的觀念。國債也是一種證券，一種金融投資工具，它也要求持有者在獲得收益的同時，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和風(fēng)險（至少是在此期間內(nèi)放棄現(xiàn)金，推遲消費）。如果這兩方面不平衡，那一定存在機制上的毛病，而且會引出更大的麻煩。例如，我們發(fā)的憑證式國債，持有者得到的好處大大超過其付出的成本。首先利率很高，比同期銀行存款高出近一個百分點（1997年3年期國債高于降息前銀行存款利率0.9個百分點）；其次，這種國債可以隨時到銀行兌取現(xiàn)金，和銀行存款一樣方便。這等于讓銀行為其承擔(dān)了風(fēng)險。如此“過分合算”的投資，在人們金融意識蘇醒之后，必將供不應(yīng)求，買國債就要去走后門了。最公平的做法，是讓大家去排隊，這當(dāng)然要增加額外的成本。即使如此，人們還會說財政部門、銀行部門欺騙百姓，“與民爭利”，因為確實存在這種可能。解決的辦法只能是讓商品成為商品，讓市場成為市場。首先，國債的發(fā)行價格是根據(jù)市場狀況確立的，最好就是直接由金融機構(gòu)（代表了所有投資者）競價確定的；其次，承購包銷者按合理的零售價賣給其他分散的投資者，這個“合理價格”不是規(guī)定出來的，是市場競爭必然可以創(chuàng)造和保持的；再次，在二級市場上，轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)讓價格都由供求雙方自由確定，對每個交易者都是公平的。政府所要做的，就是加強監(jiān)管，懲處那些違規(guī)操作者。

　　總之，1998年的國債發(fā)行要盡可能加大市場機制的作用，少發(fā)不可流通的券種，特別要防止把價格定得過分高于同期銀行存款，因為越是這樣，國債就越有可能被人壟斷，越有可能形成違規(guī)操作，甚至腐敗。這也毋需擔(dān)心發(fā)不出去，只要允許銀行和金融機構(gòu)持有，利率再降也仍有很大吸引力，因為持有國債比其他貸款和投資都有優(yōu)越之處。而居民作為零售環(huán)節(jié)的買賣者，只要他愿意，隨時可以進入國債市場。如果考慮其他因素，需要過渡一下，1998年上半年也可繼續(xù)發(fā)一點面向居民的實物券和憑證式國債。

　　憑證式國債應(yīng)如何流通？

　　國債發(fā)行市場化事關(guān)重要。從當(dāng)前來看，提高國債的流動性，對財政、銀行（不論是商業(yè)銀行還是中央銀行）都有好處，對整個經(jīng)濟體制改革也具有重大意義。另一方面，也需要研究一下如何改進現(xiàn)有的憑證式國債，使之逐步進入市場。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志講了兩條政策，一是購買者提前兌付要有時間限制，比方說一年時間；二是持有者可以轉(zhuǎn)讓給其他購買者，即開設(shè)二級市場流通。如果能采取恰當(dāng)辦法，也許這也可以走出一條過渡的路子來。

　　關(guān)于憑證式國債如何流通，我想可有兩個途徑：一是參考國外存單市場交易的辦法，要求在轉(zhuǎn)讓時進行背書、登記及提供身份證，防止假冒。代銷的金融機構(gòu)負(fù)責(zé)辦理、監(jiān)督。二是憑證式國債在發(fā)行和轉(zhuǎn)讓時都采用記賬的辦法，居民在金融機構(gòu)開戶申購國債，轉(zhuǎn)讓則通過記賬式劃撥。如果是跨機構(gòu)轉(zhuǎn)讓，則需要對憑證式國債進行集中托管和統(tǒng)一清算。

　　另外，憑證式國債的發(fā)行應(yīng)充分考慮明年可能降低存貸款利率的因素�？刹捎梅制诎l(fā)行的辦法，在利率較低時多發(fā)一部分國債，以降低發(fā)行成本。目前國債發(fā)行利率仍可略高于同期儲蓄存款利率，但今后要使兩個利率大致持平。下調(diào)國債利率后，如居民從一級市場購買國債的意愿下降，國債可主要轉(zhuǎn)由銀行持有。無論銀行是主動持有還是被動持有國債，都有利于活躍國債市場，增加國債的流動性，降低發(fā)行成本。

　　關(guān)于財政注資補充國有商業(yè)銀行資本金的建議

　　關(guān)于財政注資補充國有商業(yè)銀行資本金問題，我認(rèn)為是一個存量調(diào)整問題，不需要完全靠增發(fā)新的國債來解決。增發(fā)300億元國債，銀行資本充足率提高不多，但財政明年的發(fā)債規(guī)模就接近3000億元，各方面都可能會覺得增幅太大，協(xié)調(diào)起來較為困難。而銀行資本不足，又確實是一個歷史遺留問題，是與我們特定的非市場經(jīng)濟的財政金融體制緊密連接在一起，這就需要而且可以從存量上作文章。建議采取這樣的辦法：

　　1.財政向國有商業(yè)銀行開出注資的支票，標(biāo)明一定數(shù)額，假定說總額為1000億元；

　　2.國有商業(yè)銀行將收到的支票，一律轉(zhuǎn)付給中央銀行，用于償還對中央銀行的負(fù)債（再貸款），把自己資產(chǎn)負(fù)債表上負(fù)債一方的1000億元對中央銀行欠款轉(zhuǎn)記為資本金，中央銀行相應(yīng)核減自己對商業(yè)銀行的1000億元債權(quán)；

　　3.中央銀行拿到這1000億元的支票，等于對財政有了債權(quán)，財政認(rèn)可是自己的債務(wù)，相當(dāng)于一種國債，期限不定，或定期后不斷展延，同時確定一個利率，假定為6%，這樣，財政每年向這筆國債支付60億元利息；

　　4.中央銀行持有這筆國債，每年可得到60億元利息。由于中央銀行對財政的關(guān)系，它的盈利還要交給財政，所以財政從理論上說沒有新增負(fù)擔(dān)。但中央銀行由于減少了對商業(yè)銀行的1000億元再貸款，利息收入也減少數(shù)十億，財政因此減少了相應(yīng)收入�？傊�，財政增加了一筆利息負(fù)擔(dān)。

　　我曾經(jīng)向人民銀行的一位負(fù)責(zé)同志建議過這個辦法。該同志表示，具體步驟都可以，但涉及一個問題：中央銀行能不能持有國債，這是不是等于財政透支。這個問題需要解釋一下。各國的中央銀行都可以持有國債，不僅如此，而且發(fā)達(dá)國家中央銀行的資產(chǎn)50%以上都是國債。正因為中央銀行可以持有國債，才能調(diào)節(jié)國債買賣，開展公開市場業(yè)務(wù)。這是第一。第二，中央銀行獲得國債，不是從一級市場上直接買入（這樣做就有財政透支的可能），而是從二級市場上買來的。最典型的例子莫過于商業(yè)銀行為獲得資金而把自己手中的國債讓渡給中央銀行。當(dāng)然，從二級市場買入國債也并不是無限制的，中央銀行買賣和持有國債的目的是支持和維護國債市場，絕不是由自己來代替購買國債的機構(gòu)和個人投資者的作用。

　　還需要說明的是，前述辦法中所說的1000億元無疑應(yīng)當(dāng)記入國債余額，這自然使國債余額有所增加，但影響并不大。目前，我國國債余額僅相當(dāng)于年國內(nèi)生產(chǎn)總值的6%左右，加1000億元，會提高一個多百分點，那就是達(dá)到8%左右。發(fā)達(dá)國家（OECD國家）的這個指標(biāo)，平均值是70%左右。一些國家，如意大利、比利時，可能還有加拿大，等等，國債余額相當(dāng)于GDP的100%以上。當(dāng)然，我們這個指標(biāo)如此之低，也是一種假象。因為這幾十年來，國債發(fā)得雖然不多，但銀行向國有經(jīng)濟部門的貸款數(shù)量龐大，許多國有企業(yè)“無本”也能搞起來，就是因為有的銀行無約束條件的貸款。就是說，本來財政應(yīng)該靠征稅或發(fā)債來投資發(fā)展國有經(jīng)濟，但沒這樣做，而是靠國家對銀行的壟斷，通過大量的銀行信貸達(dá)到同樣的目的。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，必須理順這些過去被扭曲的關(guān)系，這樣才能分清責(zé)任，建立起正常的關(guān)系和秩序。因此，前面建議的辦法，是一種積極的、對多方面都有好處的辦法，其實質(zhì)也是一種“暗翻明”，即該由國家認(rèn)的賬不能再背在銀行身上。

　　中國居民的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險在整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，社會保障制度改革是一個非常重要而又十分困難的領(lǐng)域。目前醫(yī)療和養(yǎng)老兩項占中國全部社會保障支出的90%.最近幾年中國對醫(yī)療和養(yǎng)老制度進行了改革，但新的社會保障體系還遠(yuǎn)未完全建立起來，尚不能滿足市場經(jīng)濟的需要。

　　一 醫(yī)療體制改革

　　與其它許多發(fā)展中國家相比，中國人口的健康狀況達(dá)到相當(dāng)高的水平。初生嬰兒預(yù)期壽命約為70年，每千人擁有1.59個醫(yī)生和2.34張醫(yī)院床位。但舊的醫(yī)療服務(wù)供應(yīng)機制正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：成本的增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國民收入的增幅，與此同時效率卻不斷下降。城鎮(zhèn)醫(yī)療舊體制的核心問題是，國有企業(yè)和政府機構(gòu)負(fù)擔(dān)其員工的所有支出，政府負(fù)擔(dān)這些公共部門的所有支出。此外，員工家庭的醫(yī)療也是半免費的，實際上他們的所有支出可能都由公共部門負(fù)擔(dān)。因此，這是典型的軟預(yù)算約束體制。農(nóng)村的情況則有所不同。集體所有的互助醫(yī)療體系盡可能為其成員支付有關(guān)費用，政府并不負(fù)擔(dān)該體系的支出，但會間接地提供一些補貼。

　　隨著經(jīng)濟市場化改革的向前推進，中央政府已經(jīng)很少負(fù)擔(dān)企業(yè)和非政府部門的醫(yī)療支出，因而越來越多的工廠職工和學(xué)校教師面臨一個問題：本單位無法負(fù)擔(dān)其醫(yī)療費用。在這種情況下，他們實際上沒有任何社會保障。農(nóng)村的情況更嚴(yán)重，在許多鄉(xiāng)村，集體所有的合作醫(yī)療體系已經(jīng)崩潰。

　　1993年起，國務(wù)院選擇幾個城市進行醫(yī)療體制改革試點。新體制的要點如下：（1）建立以城市為基礎(chǔ)的醫(yī)療社會保障體制，企業(yè)和職工向基金繳納相當(dāng)于工資總額10%的費用；（2）50%以上的繳費進入個人賬戶，其它進入互助基金或統(tǒng)籌基金賬戶：（3）在新體制下，居民應(yīng)首先使用自己個人賬戶中的資金支付醫(yī)療費，患重病及住院治療的職工個人賬戶用完后可以向統(tǒng)籌基金申請；但即使在這種情況下，個人仍需支付10%左右的現(xiàn)金。

　　改革試點頗為成功，同時也暴露了一些問題。企業(yè)保障變成真正的社會保障，不管國有企業(yè)盈利與否，新體制都涵蓋這些企業(yè)的所有職工。剛開始政府和企業(yè)的醫(yī)療總支出降下來了，接著又有所上升。許多職工的個人賬戶積累了大量資金，但統(tǒng)籌賬戶的缺口很大，要靠向部分個人賬戶的透支來彌補，因而實際上幾乎沒有什么積累。其它問題包括：（1）醫(yī)院性質(zhì)應(yīng)界定為市場化的部門還是公共福利部門？（2）是否應(yīng)將醫(yī)療和藥品管理分開？（3）如何對醫(yī)生進行監(jiān)督以防止醫(yī)療部門濫用職權(quán)？等等。

　　最近幾年，其它各種醫(yī)療保障制度迅速發(fā)展起來。目前有近2000萬人參加所謂的大病保障基金；非國有部門的企業(yè)和職工購買商業(yè)保險的意愿增強；農(nóng)村也開始建立互助合作醫(yī)療基金。此外，慈善和捐贈事業(yè)也開始發(fā)揮一定的作用。

　　二 養(yǎng)老制度改革

　　經(jīng)過兩年的試點，城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度開始走向統(tǒng)一。新制度采用基金制而不是現(xiàn)收現(xiàn)付制，并且同樣把個人賬戶和統(tǒng)籌基金（或統(tǒng)一的互助基金）賬戶結(jié)合起來。該制度的基本原則是：（1）企業(yè)和職工向城市或地區(qū)建立的養(yǎng)老基金繳費；（2）通常繳費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于工資總額的20%；（3）一半以上的繳費，約為工資總額的11%進入個人賬戶；（4）退休職工可享受相當(dāng)于地區(qū)平均工資20%的基本養(yǎng)老金，額外的養(yǎng)老金從個人賬戶列支，每月數(shù)額等于全部積累除以120.

　　到目前為止，有近9000萬城鎮(zhèn)居民參加了養(yǎng)老保險制度。最大的問題是老職工在過去工作年份里幾乎沒有什么積累，更嚴(yán)重的是，越來越多的退休職工同時從統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金，這意味著目前在職職工的個人賬戶實際上是空的。盡管在全國范圍內(nèi)約有500億元的養(yǎng)老金積累，但大多數(shù)城市和省份已經(jīng)出現(xiàn)虧空。顯然我們必須找到一個解決辦法。

　　政府鼓勵補充養(yǎng)老計劃和商業(yè)保險養(yǎng)老項目。有200多萬職工參加工會管理的養(yǎng)老保險項目，另有200萬人參加勞動部的養(yǎng)老保險項目。商業(yè)保險公司提供的各種養(yǎng)老服務(wù)項目發(fā)展迅速，個體戶、私營企業(yè)的職工和合資企業(yè)的雇員傾向于加入這些計劃。在農(nóng)村，大約已有6600萬人加入了民政部組織的養(yǎng)老體系。

　　三 一些相關(guān)問題

　　醫(yī)療制度、養(yǎng)老制度改革都在進行中，現(xiàn)在下結(jié)論為時尚早，但有些情況已經(jīng)看得越來越清楚。

　�。�1）醫(yī)療和養(yǎng)老等居民保障制度需要兩個支柱，一是基本保障，二是補充保障。前者由政府建立，后者則交給市場。但現(xiàn)在兩個支柱都不夠牢靠，因此居民的銀行儲蓄存款仍在大幅度增長。1996年儲蓄存款增加了8859億元，占全部GDP的13%.

　�。�2）在基本養(yǎng)老保障方面，從舊體制向新體制的轉(zhuǎn)軌需要巨額資金來填補缺口。但這是存量問題，不是增量問題，實際上我們需要安全有效的等值資產(chǎn)。由于國家掌握大量的資本和土地，因此在理論上，作一些調(diào)整可以解決這個問題。事實上已經(jīng)有幾個城市為了重新安排富余人員或讓職工下崗，開始這樣做了。

　�。�3）隨著養(yǎng)老和多樣化醫(yī)療保障體制的出現(xiàn)，基金管理對中國經(jīng)濟發(fā)揮著越來越重要的影響。為了防范風(fēng)險，從1994年起，政府要求所有社會保障基金的結(jié)余都用于購買國債。這在現(xiàn)階段是最好的選擇。但對補充保險基金來說，當(dāng)然需要商業(yè)化的投資管理。合格的金融機構(gòu)和稱職的基金管理人員將會越來越受到普遍的重視和歡迎。

　　*這是作者1997年9月22日在香港世界銀行年會一個專題研討會上的講演提綱，原稿為英文。

　　關(guān)于解決養(yǎng)老保險收支缺口的建議

　　今年以來，一些地方養(yǎng)老金支付困難變得特別突出。國務(wù)院已采取了取消行業(yè)統(tǒng)籌、從市縣統(tǒng)籌過渡到省級統(tǒng)籌以及組織臨時性籌資等重要措施，這都是正確的、必要的。但是，隨著企業(yè)改革深入和人口老齡化發(fā)展，這個矛盾還會進一步暴露出來。其根本的原因是，過去長期實行現(xiàn)收現(xiàn)支的養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老基金沒有什么積累，現(xiàn)有職工平均工齡超過了20年，按最低水平估算全國差1萬億元。這項欠賬是一種社會保險方面的隱性負(fù)債，過去沒有受到足夠重視。有些同志雖然意識到這個問題，但是卻認(rèn)為經(jīng)過一段時間過渡之后即能跨越過去。然而，這樣做的前提就是大幅度提高養(yǎng)老金繳費率，降低離退休費標(biāo)準(zhǔn)，這兩條都是不可行的。因此，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶新辦法后，多數(shù)地方的個人賬戶資金實際也被用于支付現(xiàn)期的離退休費，形成了所謂“空賬”；一些地方甚至用完個人賬戶的錢還不能保證當(dāng)?shù)仉x退休費的支付；只有一些富裕地區(qū)或新興城市有點結(jié)余。簡而言之，雖然我們在理論上已經(jīng)實行了部分積累型的新養(yǎng)老保險體制，但是由于歷史遺留的老職工養(yǎng)老保險資金缺口沒有得到解決，所以整個收支體系實際仍然是在老體制的軌道上運行。我們固然可以通過擴大統(tǒng)籌范圍，讓收支有盈余的市縣補貼收不抵支的市縣，但這只能維持很短時間，因為結(jié)余與缺口相比是非常有限的。例如，遼寧的沈陽等老城市靠大連的結(jié)余來過日子顯然不可能長久；全國都吃沿海幾個省市的結(jié)余也只能是權(quán)宜之計。持續(xù)下去，必然的前景是：回到以省市為單位或全國性的現(xiàn)收現(xiàn)支模式，而且勢必會不斷提高養(yǎng)老保險費的收繳水平或增加財政補貼數(shù)額。這不僅是企業(yè)和財政所難以承受的，而且也等于最后搞成了一個歐洲式的效率最低的社會福利體制。

　　建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險體制，是中央十四屆三中全會《決定》提出的，江澤民同志在十五大報告中重申了這一原則。朱�杌�同志從1993年研究養(yǎng)老保險體制改革時就一直力主要搞個人賬戶�？梢哉f，這個目標(biāo)是在既定條件下可能找到的最佳選擇（從理論上說完全積累模式更理想一些）。因此，無論如何不能從這里退回去，再搞現(xiàn)收現(xiàn)支的“大鍋飯”體制。需要解決的問題是，通過多種途徑籌措資金彌補養(yǎng)老保險的積累缺口。這個問題是所有從現(xiàn)收現(xiàn)支制改革為基金積累制的國家都會遇到的，因為在搞了幾十年老體制的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)軌不同于從平地上建立一個新體制，老職工的應(yīng)得養(yǎng)老金是必須保證的。當(dāng)然也要特別注意不能隨意提高養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)。

　　對于如何解決社會保障歷史欠賬問題，前些年我們已做過許多調(diào)研。可能的辦法有兩類。一類是通過國家財政來補償，財政收入不足可以靠分年發(fā)債來解決，智利等國家改革養(yǎng)老保險體制就是這么做的。我將之稱為增量解決法，因為它使用的是增量資源。另一類是存量解決辦法，就是動用資產(chǎn)、土地使用權(quán)等存量資源來補足歷史遺留的社會保險資金缺口。對于我國來說，可以兩類辦法并用，但應(yīng)當(dāng)以存量解決辦法為主，因為我們有這方面的優(yōu)勢。而且從道理上講，之所以有這么龐大的公有經(jīng)濟資源，部分的原因就是因為我們把應(yīng)該留作職工養(yǎng)老保險積累的資金用于了投資建設(shè)。

　　事實上問題早已不限于討論了。在企業(yè)改革過程中，企業(yè)用于安置下崗分流職工的資金主要是來源于設(shè)備、廠房、土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓收入，特別是破產(chǎn)企業(yè)享受使用銀行呆賬準(zhǔn)備金沖銷債務(wù)的政策，就是為了使其資產(chǎn)清算時優(yōu)先用于安置職工。當(dāng)然，這些做法更像是處理失業(yè)保險問題而不是養(yǎng)老保險問題。但實質(zhì)上沒有任何差別。事情已經(jīng)十分清楚，企業(yè)改革、職工分流、社會保險等等方面的問題都緊緊纏繞在一起，必須有通盤的考慮和安排。統(tǒng)籌解決這些問題的條件已經(jīng)越來越成熟。

　　下一步建議采取如下明確的措施：一是各地以市縣為單位將國有企業(yè)資產(chǎn)的一定比例（譬如15%或20%）或撥給養(yǎng)老保險基金，并允許其必要時轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)金，為此應(yīng)盡可能選擇變現(xiàn)能力強的資產(chǎn)，如已上市企業(yè)的國有股或其他經(jīng)營好、市場風(fēng)險小的企業(yè)資產(chǎn)。養(yǎng)老保險基金成為國有企業(yè)持股機構(gòu)，有助于實現(xiàn)政企分開。鑒于當(dāng)前離退休費支付面臨的緊張局面，采取出售國有股和法人股后將所得收入的一部分撥給養(yǎng)老保險基金的辦法可能更理想。二是國家對壟斷或半壟斷行業(yè)推行市場化改革，引入多元投資主體，可采取出售一部分股份的辦法。例如在電信、電力、鐵路、公路甚至國有商業(yè)銀行等部門，不僅允許非國有單位和個人有增量投資，而且也允許購買一部分存量股本進行投資，所籌措的資金可分配于養(yǎng)老保險基金。三是城鎮(zhèn)土地批租收入的一定比例（10%左右）一律劃入養(yǎng)老保險基金，同樣必須由市縣政府負(fù)責(zé)。四是出售公有住房所得收入的一部分（10%左右），也可劃入養(yǎng)老保險基金。公有住房資源總的市場價值額高達(dá)4萬多億元，其中很大一部分要用于補償老職工過去住房工資含量不足造成的差額，還有一部分要用于補貼低收入階層的住房費用，但是管理得好還可以有一定剩余。這個責(zé)任同樣必須明確給城市，由其負(fù)責(zé)收回全部該收的資金并按確定的比例轉(zhuǎn)入養(yǎng)老保險基金。

　　采取上述辦法還不足以完全解決問題或在階段性現(xiàn)金流量上有困難，無疑可以通過財政補貼或?qū)ｍ棸l(fā)債的辦法予以補充。