摘　要：本文從公共服務(wù)型政府的概念、特征、職能等方面進(jìn)行了分析，提出了構(gòu)建我國公共服務(wù)型政府的原則和方向。

　　關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；職能；建立方向

　　一、公共服務(wù)型政府概念的界定及特征

　　公共服務(wù)型政府是指按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和服務(wù)、以回應(yīng)公民和社會(huì)的需要為政府職能定位，建設(shè)依法、有效、透明、負(fù)責(zé)和公正的政府，其根本的目標(biāo)是公眾滿意。因此，公共服務(wù)型政府既不是簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)服務(wù)態(tài)度的轉(zhuǎn)變，即所謂“微笑服務(wù)”，也不僅僅是把政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┕�共服�?wù)為主，而是強(qiáng)調(diào)這種對(duì)公共服務(wù)的提供是按照公民的意愿提供的，追求的根本目標(biāo)是公民滿意。從一般意義上來說，效率、公正、責(zé)任、規(guī)范、透明、合法等無疑都是現(xiàn)代政府的特征，也是現(xiàn)代社會(huì)中任何一個(gè)謀求合法性的政府必須倡揚(yáng)的價(jià)值和目標(biāo)。但現(xiàn)代政府最本質(zhì)的特征在于對(duì)其角色的基本設(shè)定，即按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和服務(wù)，回應(yīng)公眾的要求。這也是服務(wù)型政府區(qū)別于其他類型政府，如透明政府、責(zé)任政府、效能政府的基點(diǎn)。

　　二、公共服務(wù)型政府的主要職能

　　作為公共服務(wù)型政府，應(yīng)具備以下主要職能：

　　提供制度供給服務(wù)。作為秩序化的代表的政府，必須為人們和社會(huì)提供社會(huì)秩序的制度供給，也就是要為社會(huì)制定一個(gè)權(quán)威的、人人必須遵守的制度框架或者制度模式。制度供給的內(nèi)容非常多。如法律制度、政治制度、財(cái)產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)政制度、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)保障制度等等。服務(wù)型政府最好和最大的服務(wù)就是良好的制度供給。

　　提供良好的公共政策服務(wù)。服務(wù)型政府制定公共政策要從公共性的角度出發(fā)，為解決社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題制定政策。如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、義務(wù)教育政策、金融政策、財(cái)政政策等。政府在基本制度已經(jīng)確立以后，其主要的服務(wù)就是提供良好的公共政策服務(wù)。

　　提供公共產(chǎn)品。從理論上講，公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征決定了不能通過市場(chǎng)解決，而只能由政府來提供。公共產(chǎn)品的提供可以根據(jù)實(shí)際需要，盡可能在政府支持的情況下，讓社會(huì)組織來提供，但是政府要做好組織工作。

　　提供公共服務(wù)。公共服務(wù)是政府機(jī)關(guān)及其工作人員滿足社會(huì)公共需要、提供公共產(chǎn)品時(shí)的勞務(wù)行為的總稱。實(shí)際上，它是解決政府如何提供制度供給，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共產(chǎn)品的問題。服務(wù)型政府要求政府機(jī)關(guān)及其工作人員在服務(wù)行政理念的指導(dǎo)下，在服務(wù)程序、態(tài)度、效率等方面為當(dāng)事人提供熱情、快捷和周到的服務(wù)，而不是冷漠的官僚主義者。

　　三、構(gòu)建公共服務(wù)型政府的基本原則

　　分權(quán)原則：建設(shè)公共服務(wù)型政府要遵循科學(xué)分權(quán)原則。首先是政府、市場(chǎng)、第三部門的合理分權(quán)，使權(quán)利科學(xué)定位并準(zhǔn)確歸位；其次是權(quán)力下放，科學(xué)分解職能，擴(kuò)大地方府、市場(chǎng)和第三部門的自主治理權(quán)；再次是通過制度和體制創(chuàng)新使社會(huì)公眾切實(shí)享有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的參與權(quán)和管理權(quán)。

　　法治原則：公共服務(wù)型政府是法治政府，是有序的政府。政府要依法行政，無論是服務(wù)的政策、手段，還是服務(wù)的程序都要法治化。法治原則要求政府建立健全適合現(xiàn)代服務(wù)行政要求的行政程序法和行政實(shí)體法，依法重構(gòu)和規(guī)范行政審批制度。

　　責(zé)任原則：服務(wù)就是履行責(zé)任。責(zé)任原則要求政府建立一套完整而有制約機(jī)制的服務(wù)行政責(zé)任體系，使社會(huì)公眾能夠有效監(jiān)督政府，真正實(shí)行民主行政和責(zé)任行政。服務(wù)行政責(zé)任體系應(yīng)當(dāng)由經(jīng)濟(jì)、政治、法律、道德沮會(huì)等方面的責(zé)任制度構(gòu)成。

　　效能原則：效能是效率、成績(jī)、功能的統(tǒng)一體，效能最大化是現(xiàn)代管理的本質(zhì)要求和最終目的�？茖W(xué)的發(fā)展觀更加注重政府的服務(wù)功能，因此，公共服務(wù)型政府不僅要追求可以量化的服務(wù)成效，更要追求能夠使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的服務(wù)功能。

　　競(jìng)爭(zhēng)原則：公共服務(wù)型政府是以現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為運(yùn)作平臺(tái)的，競(jìng)爭(zhēng)型政府主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面表現(xiàn)為政府與市場(chǎng)、社會(huì)公眾之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，要求還權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)公眾，還利于民；另一方面表現(xiàn)為區(qū)域政府之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，要求引入企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理理念，服務(wù)、推動(dòng)并參與競(jìng)爭(zhēng)，政府通過競(jìng)爭(zhēng)更好地履行公共服務(wù)職能。

　　四、構(gòu)建公共服務(wù)型政府的方向

　　根據(jù)政府服務(wù)職能的定位，構(gòu)建公共服務(wù)型的政府模式必須做到如下幾點(diǎn)：

　　（一）公共服務(wù)職能的顧客導(dǎo)向

　　新公共管理理論認(rèn)為，政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)。在新公共管理中，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是“顧客”或“客戶”。企業(yè)家式的政府應(yīng)該是能夠提供較高服務(wù)效率的政府，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客要求或市場(chǎng)為導(dǎo)向。只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府，才能提供多樣化的社會(huì)需求并促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高。

　　在傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)體系下，政府常常以行政計(jì)劃替代公眾意愿，以精英設(shè)計(jì)替代公眾參與，忽視公眾的需求和偏好，公眾的影響較為有限，這就直接導(dǎo)致了大多數(shù)公共組織弄不清誰是它們的顧客或服務(wù)對(duì)象，而且服務(wù)水平低劣。以顧客或市場(chǎng)為服務(wù)導(dǎo)向，就是公共服務(wù)提供從政府本位、官本位向社會(huì)本位、民本位轉(zhuǎn)變的思路選擇，也是政府與社會(huì)之間正確關(guān)系的體現(xiàn)。其主要途徑有：一是擴(kuò)大政府決策的公眾參與度。政府提供什么公共服務(wù)、怎樣提供，應(yīng)當(dāng)事先聽取公眾的意見，以公眾意愿作為第一價(jià)值取向，并建立有關(guān)了解民意、公共參與決策的渠道、規(guī)則和程序；二是政府公共服務(wù)如何應(yīng)當(dāng)以社會(huì)的評(píng)價(jià)為主，以服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià)為主，加大公眾意見在評(píng)估中的作用。

　�。ǘ�）公共服務(wù)職能的市場(chǎng)化

　　通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來提高政府服務(wù)的效能，是現(xiàn)代政府服務(wù)模式轉(zhuǎn)換的一個(gè)流行趨勢(shì)，也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，公共服務(wù)在生產(chǎn)和提供上是可分的；在付費(fèi)和使用上，公共產(chǎn)品和服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，并不意味著它們只能由政府直接提供，通過重新設(shè)計(jì)政府與市場(chǎng)主體的分工，適用“誰受益誰付費(fèi)”的原則，可以較為公正高效地來加以提供。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域。

　　在這里，競(jìng)爭(zhēng)至少可以分為三類：一是公對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng)，即讓公營(yíng)組織和私營(yíng)組織都來提供公共服務(wù)，從而促使其競(jìng)爭(zhēng)；二是私對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng)，即政府要求私營(yíng)企業(yè)彼此競(jìng)爭(zhēng)，以提供一些公共服務(wù)；三是公對(duì)公的競(jìng)爭(zhēng)，即政府促使自己內(nèi)部組織之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以達(dá)到良好的服務(wù)效果。公共服務(wù)職能市場(chǎng)化的范圍包括以下幾個(gè)方面：

　　第一，在公共工程建設(shè)領(lǐng)域，凡是屬于經(jīng)營(yíng)性或競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)通過公共招標(biāo)、內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)、合同外包等市場(chǎng)方式營(yíng)造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不能事先假定公營(yíng)部門就一定比民營(yíng)部門強(qiáng)，或者民營(yíng)部門就一定比公營(yíng)部門強(qiáng)，關(guān)鍵是要有公正規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

　　第二，除了義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、社會(huì)保障、公共安全等必須由政府提供的最基本公共服務(wù)外，在教育、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制產(chǎn)生的壓力促使服務(wù)提供主體不斷改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。

　�。ㄈ�）公共服務(wù)職能的社會(huì)化

　　公共服務(wù)職能的社會(huì)化，主要是指將原來由政府承擔(dān)的一些公共服務(wù)職能，大量地轉(zhuǎn)移給非政府組織和私人部門，即從公共服務(wù)和公共產(chǎn)品完全由政府部門或國有企業(yè)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府利用社�?huì)的力量由社會(huì)自治和半自治組織以及私營(yíng)企業(yè)向公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。一些私營(yíng)部門、獨(dú)立機(jī)構(gòu)、社會(huì)自治和半自治組織等組織都將成為公共物品及服務(wù)的提供者，為提供相同的公共物品和服務(wù)展開競(jìng)爭(zhēng)。政府通過對(duì)社會(huì)力量的組織、利用和管理，實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會(huì)化。

　　公共服務(wù)職能的社會(huì)化是以顧客為中心的管理模式（顧客導(dǎo)向），公共服務(wù)的提供不再由政府獨(dú)自承擔(dān)，政府不再是管理公共事務(wù)的唯一機(jī)構(gòu)，許多非政府機(jī)構(gòu)加入到公共服務(wù)產(chǎn)品的提供隊(duì)伍中來，政府可以部分甚至完全地從日常事務(wù)中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行。

　　對(duì)于公共服務(wù)的客體來講，公共服務(wù)職能的社會(huì)化意味著把對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)容、方式及其評(píng)價(jià)的選擇權(quán)交給了公眾，這樣就會(huì)迫使公共服務(wù)的供給主體不得不把公眾作為顧客，樹立顧客意識(shí)，當(dāng)服務(wù)不被顧客接受時(shí)，他們也就失去了自己的市場(chǎng)份額。

　　（四）公共財(cái)政體制的結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　所謂公共財(cái)政，就是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府分配行為，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種財(cái)政管理體制。它主要著眼于滿足社會(huì)公共需要，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失效”缺陷。從公共支出的領(lǐng)域來看，政府公共服務(wù)可分為經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)兩部分。經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)是政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而直接進(jìn)行各種投資；社會(huì)性公共服務(wù)是指政府通過轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政手段支持教育、科技、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目。

　　構(gòu)建公共服務(wù)型政府模式應(yīng)逐步加大公共支出結(jié)構(gòu)中社會(huì)性支出的比重，不斷提高社會(huì)性公共服務(wù)的地位與作用。從我國目前的情況來看，一方面應(yīng)建立公共收入制度，逐步增加全社會(huì)的公共財(cái)政收入總額；另一方面應(yīng)建立健全公共財(cái)政體制，調(diào)整和優(yōu)化政府公共服務(wù)結(jié)構(gòu)，增加政府公共服務(wù)支出，重點(diǎn)增加社會(huì)性公共服務(wù)支出，逐步實(shí)現(xiàn)由生產(chǎn)投資型公共財(cái)政向公共服務(wù)型公共財(cái)政體制的轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持“以人為本”，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會(huì)保障水平，將財(cái)政支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面，為整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

　�。ㄎ澹┕�共保障機(jī)制的建立與優(yōu)化

　　公共保障是指國家和社會(huì)為了維護(hù)社會(huì)成員的基本生存權(quán)利，保證和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)社會(huì)成員在面臨生、老、病、死、傷、困等各種生活境況時(shí)給予一定物質(zhì)幫助和福利服務(wù)的社會(huì)制度。其本質(zhì)是社會(huì)財(cái)富在時(shí)間和空間上的再分配，并具備明顯的國家性、強(qiáng)制性、再分配性和基本保障性。其目的是為改革、發(fā)展和穩(wěn)定創(chuàng)造條件。

　　構(gòu)建公共服務(wù)型政府需要建立并優(yōu)化公共保障機(jī)制，變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為政府協(xié)助型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式�，F(xiàn)代意義上的政府，應(yīng)扮演市場(chǎng)活動(dòng)中的客體，理應(yīng)為微觀市場(chǎng)主體提供服務(wù)保障，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，政府客體服務(wù)、服從于市場(chǎng)主體，這是規(guī)律。然而，過去我們的政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方面能量很大，常常決定著一些微觀市場(chǎng)主體的興盛與衰敗，權(quán)力色彩濃厚，而公共服務(wù)型政府模式要求政府更多地提供服務(wù)，矯正主客體錯(cuò)位的現(xiàn)象，保障市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)運(yùn)行。

　�。�六）公共突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建

　　當(dāng)今世界的公共突發(fā)事件類型多、范圍廣。從公共衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)攻擊到恐怖襲擊，從交通安全到生產(chǎn)事故，影響人身安全、食品安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全、國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的衛(wèi)生、金融、政治、經(jīng)濟(jì)等公共突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，損失慘重，影響巨大。

　　政府應(yīng)急能力的建設(shè)并不是某一個(gè)具體部門的事情，也不是一個(gè)單純的投入問題，而是由政府應(yīng)急職能、應(yīng)急體制、應(yīng)急投入等構(gòu)成的一個(gè)系統(tǒng)，并且其基本的統(tǒng)籌次序應(yīng)該是“確定應(yīng)急職能范圍、構(gòu)成應(yīng)急體制框架、安排應(yīng)急投入資源”，只有這樣才可能使整體應(yīng)急處理能力達(dá)到最大化。

　　政府應(yīng)急職能的界定包括三個(gè)方面：一是危機(jī)管理的劃分和主要內(nèi)容應(yīng)該是準(zhǔn)確的；二是中央政府、地方政府和各個(gè)部門在體系中的職能分工應(yīng)是相對(duì)獨(dú)立、相互信任、相互協(xié)調(diào)的；三是服務(wù)于職能發(fā)揮的基本資源儲(chǔ)備、信息體系建設(shè)應(yīng)是配套的。

　�。ㄆ撸└�新行政文化

　　行政文化是行政管理的靈魂。在現(xiàn)階段，主要是在各級(jí)政府和公務(wù)員隊(duì)伍中深入開展執(zhí)行文化的學(xué)習(xí)，大力推進(jìn)政府執(zhí)行文化建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)行意識(shí)，改進(jìn)執(zhí)行方式，加大執(zhí)行力度。大膽借鑒企業(yè)管理和私人部門的成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地運(yùn)用企業(yè)家的思維方式和優(yōu)秀企業(yè)的管理理念，牢固樹立“管理就是服務(wù)”的觀念，用“企業(yè)家政府”的精神代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“官本位”思想，增加政府為社會(huì)、為企業(yè)服務(wù)的主動(dòng)性和時(shí)效性，把顧客滿意，取得最佳績(jī)效作為衡量自身工作的準(zhǔn)則。同時(shí)在公共管理部門中強(qiáng)化效率觀念，引入成本—效益分析，控制行政成本，提高行政效率。

　�。ò耍┨岣吖珓�(wù)員素質(zhì)

　　公務(wù)員是公共服務(wù)型政府的人員載體，其素質(zhì)在很大程度上決定政府提供公共服務(wù)的能力、范圍和質(zhì)量。在公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)上要注重綜合性與專業(yè)性的結(jié)合，改變過去單一的人才知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力結(jié)構(gòu)；深化公務(wù)員培訓(xùn)的教學(xué)改革，使政府工作人員既掌握最新的政府治理理念和發(fā)展動(dòng)態(tài)，又熟稔現(xiàn)代行政技術(shù)與方法，全面增強(qiáng)公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)、創(chuàng)新觀念和執(zhí)行能力，建立一支學(xué)習(xí)型的高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍。