「摘　　　要」對(duì)政府采購(gòu)中尋租行為的表現(xiàn)、影響及其原因進(jìn)行分析，提出治理政府采購(gòu)中的尋租行為，應(yīng)完善有關(guān)政府采購(gòu)的法律法規(guī)，建立全方位的政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制，建立政府采購(gòu)執(zhí)行人員資格管理制度，完善政府采購(gòu)程序，提高政府采購(gòu)效率。

　　「關(guān)　鍵　詞」政府采購(gòu)；尋租行為；經(jīng)濟(jì)學(xué)分析；治理

　　實(shí)行政府采購(gòu)制度是建立公共財(cái)政體制的內(nèi)在要求，是推進(jìn)依法行政、規(guī)范政府行為、加強(qiáng)行政監(jiān)督和廉政建設(shè)的重要舉措。政府采購(gòu)也稱公共采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣�眾提供服�?wù)的需要，依據(jù)一定的原則，以法定方式、方法和程序，利用國(guó)家財(cái)政資金和政府貸款，從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上購(gòu)買貨物、工程和服務(wù)的消費(fèi)行為[1].由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不夠完善，關(guān)于政府采購(gòu)方面的法律法規(guī)還不夠健全，政府采購(gòu)中尋租行為時(shí)有發(fā)生。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，所謂尋租是指憑借政府權(quán)力優(yōu)勢(shì)和保護(hù)尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移而造成的資源流失和浪費(fèi)。正確分析和認(rèn)識(shí)尋租行為存在的原因，有利于有效防止尋租和腐敗行為的發(fā)生。

　　一、政府采購(gòu)中尋租行為的表現(xiàn)及其危害

　　1、政府采購(gòu)中尋租行為的表現(xiàn)

　　政府采購(gòu)中尋租的途徑和形式多種多樣。最典型的情況是某個(gè)公司向決策委員會(huì)的某一個(gè)或幾個(gè)成員行賄，使自己中標(biāo)。這種情況很普遍，但是并不是唯一途徑。政府尋租的另一個(gè)途徑是，不告訴其他人有關(guān)項(xiàng)目采購(gòu)的意圖，從而使“朋友”得到合同。政府采購(gòu)者還可以有意制造時(shí)間緊迫的氣氛，以至于沒(méi)有時(shí)間競(jìng)標(biāo)，從而使“唯一”的可選方案被采用。還有一個(gè)辦法就是制定只有某供應(yīng)商才能滿足的技術(shù)細(xì)節(jié)，盡管有時(shí)候，這種細(xì)節(jié)要求是無(wú)關(guān)緊要的。在評(píng)估的環(huán)節(jié)，評(píng)估者由于得到了行賄者的好處，有意的向某些技術(shù)細(xì)節(jié)傾斜，得出有利于行賄者的評(píng)估結(jié)果[2].

　　2、政府采購(gòu)中尋租行為的危害

　　尋租行為是一種社會(huì)交易成本極高的“負(fù)和博弈”，會(huì)對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生巨大的負(fù)外部效應(yīng)。（1）社會(huì)資源的浪費(fèi)。首先，供應(yīng)商為了獲得供應(yīng)特權(quán)或合同， 需要進(jìn)行游說(shuō)所花費(fèi)的精力和時(shí)間，以及為疏通層層關(guān)系而支出的禮品和金錢；其次，政府采購(gòu)相關(guān)官員為使尋租者支付的租金達(dá)到自己滿意的水平以及為了保護(hù)自身而付出的時(shí)間、精力和資源；再次，政府為了對(duì)付尋租者的游說(shuō)與賄賂而進(jìn)行反尋租所耗費(fèi)的時(shí)間、精力和資源。（2）供應(yīng)商的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率低下。通過(guò)尋租活動(dòng)獲得供應(yīng)特權(quán)或合同的供應(yīng)商往往沒(méi)有動(dòng)力去改進(jìn)技術(shù)，提高其商品、工程或服務(wù)的質(zhì)量、降低成本，來(lái)增強(qiáng)自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，由于尋租活動(dòng)的存在，造成了資源配置的扭曲、生產(chǎn)活動(dòng)的低效率。（3）嚴(yán)重?fù)p害政府形象和信譽(yù)。政府采購(gòu)相關(guān)官員的設(shè)租行為，腐化了黨風(fēng)、政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，破壞了社會(huì)的正當(dāng)價(jià)值觀念，破壞了社會(huì)公平的基本原則，破壞了黨和政府與人民群眾的關(guān)系，給政府部門形象和信譽(yù)抹上了一層陰影。

　　二、政府采購(gòu)中尋租原因的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

　　由于信息不對(duì)稱和契約的不完備性而帶來(lái)的委托代理問(wèn)題，在政府采購(gòu)中同樣客觀存在。政府采購(gòu)過(guò)程實(shí)際上也是一個(gè)委托代理過(guò)程。[3]納稅人作為政府采購(gòu)資金的供給者，將政府采購(gòu)資金委托給國(guó)家公共事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)———政府，形成了納稅人———政府的初級(jí)代理關(guān)系。政府將采購(gòu)資金委托給財(cái)政部門，形成了政府———財(cái)政部門間的二級(jí)代理關(guān)系。財(cái)政部門在其內(nèi)部設(shè)置專門職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的管理和協(xié)調(diào)，并負(fù)責(zé)向采購(gòu)人進(jìn)行采購(gòu)資金的撥付，從而又形成了財(cái)政部門———采購(gòu)人的三級(jí)代理關(guān)系。采購(gòu)人委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或其他有資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)，從而形成采購(gòu)人與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)及其他代理機(jī)構(gòu)之間的四級(jí)代理關(guān)系。最后，具體的采購(gòu)活動(dòng)是由具有專門知識(shí)的采購(gòu)人員來(lái)執(zhí)行的，從而形成了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或其他有資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)———采購(gòu)人員間的五級(jí)代理關(guān)系。

　　按照上述分析，在傳統(tǒng)的政府采購(gòu)過(guò)程中，一般會(huì)形成納稅人———政府———財(cái)政部門———購(gòu)辦———采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)———具體采購(gòu)人員這樣長(zhǎng)長(zhǎng)的委托代理鏈。政府采購(gòu)執(zhí)行人員是最終的代言人，鏈的另一端是初始委托人即政府采購(gòu)資金的供應(yīng)者———納稅人。在這個(gè)委托代理鏈中，作為初始委托人的納稅人實(shí)際并無(wú)行為能力，因?yàn)樗�既不能在市�?chǎng)上進(jìn)行決策、簽訂契約，也不能從中獲得利益。政府采購(gòu)資金所有權(quán)與使用權(quán)的分離，是產(chǎn)生尋租的基本原因。

　　在政府采購(gòu)委托代理鏈中起決定作用的是各級(jí)政府官員。官員是理性人，它會(huì)追求自身利益最大化，因此它不可能自然而然地嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)法規(guī)，不折不扣地保證政府采購(gòu)職能的實(shí)現(xiàn)。正是由于委托人和代理人不同的利益取向，天然地會(huì)產(chǎn)生委托人和代理人激勵(lì)不相容的問(wèn)題。相反，出于自身利益的追求，采購(gòu)執(zhí)行人員、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)甚至采購(gòu)監(jiān)管部門和供應(yīng)商的利益極易趨同，這是產(chǎn)生尋租行為的重要原因。

　　另外，委托人和代理人存在信息不對(duì)稱問(wèn)題，即由于政府采購(gòu)的專業(yè)性很強(qiáng)，代理人特別是政府采購(gòu)監(jiān)管人員和執(zhí)行人員，他們是政府采購(gòu)方式的審批者和執(zhí)行者，一般擁有比委托人更多的私人信息，委托人除非付出很高的成本，否則無(wú)法獲得相應(yīng)的信息。由于搜尋有關(guān)信息需要付出成本，因此，在政府采購(gòu)中委托人的決策往往受到提供信息代理人的左右�？梢�，這種信息不相容有可能成為代理人偏離委托人委托目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。再加之我國(guó)政府采購(gòu)法律、法規(guī)不健全，政府采購(gòu)監(jiān)管部門自由裁量權(quán)無(wú)限擴(kuò)大且監(jiān)管乏力，考核機(jī)制不完善，責(zé)任不能直接量化到個(gè)人等是產(chǎn)生尋租的直接原因。

　　三、政府采購(gòu)中尋租行為的治理路徑

　　1、完善政府采購(gòu)的法律、法規(guī)

　　配合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，要制定大量的配套法規(guī)，如對(duì)供應(yīng)商資格的規(guī)定、招投標(biāo)中介組織管理的規(guī)定、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序的規(guī)定、采購(gòu)從業(yè)人員資格的規(guī)定、仲裁程序的規(guī)定等，健全政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制，使得每一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益集團(tuán)，包括政府在內(nèi)，都能在法律程序和框架內(nèi)追求自身的合理、合法的利益，以形成一種有度、均衡、恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)機(jī)制，保證決策者在追求自身利益最大化的同時(shí)，提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。

　　2、建立全方位的政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制

　　法國(guó)思想家孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”�？梢�，權(quán)力如果不被控制和監(jiān)督，就極易走向腐敗，無(wú)法避免以權(quán)謀私，權(quán)錢交易。因此必須對(duì)政府采購(gòu)設(shè)置監(jiān)督力量，政府采購(gòu)不但要完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，還要積極配合紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門加強(qiáng)監(jiān)督，完善外部監(jiān)督機(jī)制，形成有效而嚴(yán)密的內(nèi)部和外部的監(jiān)督網(wǎng)。首先，在加強(qiáng)對(duì)集中采購(gòu)監(jiān)管的同時(shí)，加大對(duì)分散采購(gòu)的監(jiān)管。可以通過(guò)編制政府采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃、建立分散采購(gòu)項(xiàng)目申報(bào)制、公開發(fā)布信息、抽取專家、采購(gòu)合同備案、信息報(bào)告、采購(gòu)資金集中支付等制度和程序加以約束和牽制；同時(shí)制定和完善分散采購(gòu)監(jiān)督管理體系，加大執(zhí)法檢查力度，確保分散采購(gòu)行為的規(guī)范；其次，在組織機(jī)構(gòu)和操作流程上建立相互分離、相互制約的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行監(jiān)管、采購(gòu)分離；在具體操作過(guò)程中，做到采購(gòu)、付款、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)相分離，逐步形成有關(guān)各方相互制約的監(jiān)督機(jī)制；再次，堅(jiān)決按照政府采購(gòu)法規(guī)定的透明度原則，在信息公開、采購(gòu)流程、采購(gòu)結(jié)果公告、采購(gòu)糾紛仲裁等實(shí)行全面徹底公開；第四，對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，要建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制管理制度，嚴(yán)肅人員工作紀(jì)律，建立崗位考核體系。

　　3、建立政府采購(gòu)執(zhí)行人員資格管理制度，加強(qiáng)采購(gòu)人員職業(yè)道德建設(shè)

　　要制定政府采購(gòu)執(zhí)行人員從業(yè)準(zhǔn)則和崗位標(biāo)準(zhǔn)，建立培訓(xùn)和考核制度，提高從業(yè)人員的思想水平和專業(yè)技能。各級(jí)政府采購(gòu)每年的采購(gòu)量少則幾百萬(wàn)元，多則數(shù)以億元計(jì)，這么大的采購(gòu)量，完全由少數(shù)人掌握操作，稍有不慎就會(huì)變成權(quán)、錢交易。據(jù)有關(guān)報(bào)道，南方某城市行政機(jī)關(guān)采購(gòu)一批辦公電腦，單價(jià)竟然高達(dá)25000元，這就不能不令人深思。因此，除了要有相應(yīng)健全的制度，更重要的是要求執(zhí)業(yè)人員要常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心。采購(gòu)人員一旦喪失職業(yè)道德，勢(shì)必會(huì)侵犯他人的正當(dāng)權(quán)益，損害政府采購(gòu)形象，殃及采購(gòu)工作質(zhì)量等等。

　　4、完善政府采購(gòu)程序，提高政府采購(gòu)效率

　�。�1）加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理。政府采購(gòu)預(yù)算編制是否科學(xué)、規(guī)范，采購(gòu)項(xiàng)目是否完善、細(xì)致，直接關(guān)系到整個(gè)政府采購(gòu)活動(dòng)的質(zhì)量。首先，要強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算管理，要求各采購(gòu)單位及時(shí)做好全年采購(gòu)計(jì)劃，詳細(xì)列出年度采購(gòu)項(xiàng)目和資金。政府采購(gòu)預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，要嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)無(wú)采購(gòu)預(yù)算或超預(yù)算采購(gòu)的，財(cái)政部門不予支付采購(gòu)資金，以增強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算的剛性，硬化政府采購(gòu)預(yù)算的約束。其次，優(yōu)化政府采購(gòu)預(yù)算的編制。從預(yù)算編制入手，細(xì)化采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算的編制工作，制定切實(shí)可行的采購(gòu)計(jì)劃，增強(qiáng)采購(gòu)的計(jì)劃性，減少隨意性[4].（2）規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高采購(gòu)工作效率。一是繼續(xù)深入推進(jìn)管理職能與操作職能分離工作，逐步建立財(cái)政部門、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人職責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作機(jī)制；二是規(guī)范集中采購(gòu)行為，優(yōu)化集中采購(gòu)程序和采購(gòu)方式，在供應(yīng)商資格審查、采購(gòu)文件的制作、評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)等方面盡量縮短時(shí)間，從而達(dá)到提高集中采購(gòu)效率的目的；三是優(yōu)化內(nèi)部崗位設(shè)置，建立協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)部工作機(jī)制。制定嚴(yán)格的內(nèi)部管理制度，包括質(zhì)量控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、內(nèi)部工作規(guī)程、人員工作守則、檔案管理制度、監(jiān)督檢查制度等，并對(duì)每個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)行量化管理，明確時(shí)間要求，從機(jī)制上提高采購(gòu)工作效率；四是創(chuàng)新采購(gòu)方式，積極推行協(xié)議供貨制度。對(duì)于配置標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格透明的通用設(shè)備實(shí)行協(xié)議供貨制度，可以有效減少重復(fù)采購(gòu)、小批量采購(gòu)的次數(shù)，提高采購(gòu)工作效率。

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