摘　要：教育預(yù)算資金是教育部門收入的主要來源，教育預(yù)算制度決定了國家和各級各類教育機(jī)構(gòu)獲得教育資金的充足、均衡和效益水平。在分析我國現(xiàn)行的教育預(yù)算制度基礎(chǔ)上，本文提出了目前教育預(yù)算制度存在的問題，給出改進(jìn)教育預(yù)算制度的建議。

　　關(guān)鍵詞：教育預(yù)算；編制；績效評價(jià)

　　一、我國教育預(yù)算制度概述

　　教育預(yù)算與管理是預(yù)算與管理的一部分。教育預(yù)算是國家各級政府和各級各類教育機(jī)構(gòu)的年度收支計(jì)劃，是國家及地方財(cái)政預(yù)算的重要組成部分。國家各級各類的教育預(yù)算資金的來源、分配、使用、收支規(guī)模的確定，都需要通過教育預(yù)算來實(shí)現(xiàn)。預(yù)算制度和教育管理制度決定著教育預(yù)算制度。

　　1995年實(shí)行的《中華人民共和國預(yù)算法》、1996年的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》、1997年的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)會計(jì)準(zhǔn)則》、1997年的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計(jì)制度》以及1998年的《中小學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《中小學(xué)校會計(jì)制度》確定了我國教育預(yù)算制度和管理體制的大致框架以及教育預(yù)算的基本程序和內(nèi)容。

　　本文的研究思路按照政府預(yù)算編制、審批管理、監(jiān)督執(zhí)行與決算的管理流程展開。這種分析框架，更為理論界和實(shí)務(wù)部門所熟悉，也更貼近于現(xiàn)實(shí)預(yù)算管理過程，所提出的某些政策建議更具有針對性。由于篇幅有限，本文將側(cè)重于預(yù)算編制和預(yù)算評價(jià)兩個(gè)方面展開闡述。

　　二、公共財(cái)政框架下我國教育預(yù)算制度的問題

　　構(gòu)建公共財(cái)政框架是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。市場經(jīng)濟(jì)的根本特征是讓市場機(jī)制在資源配置中起主導(dǎo)性和基礎(chǔ)性的作用，政府僅僅是在“市場失靈”的領(lǐng)域發(fā)揮作用。這就要求政府不該管的盡量不去管，同時(shí)該管的一定要管好，只有這樣才能保證市場機(jī)制的正常運(yùn)行。教育具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，按照公共產(chǎn)品理論，政府應(yīng)負(fù)擔(dān)全部或大部分資金。政府不應(yīng)在教育事業(yè)上“缺位”。

　　教育預(yù)算作為政府的教育收支計(jì)劃應(yīng)充分體現(xiàn)出公共財(cái)政框架下政府承擔(dān)的教育責(zé)任。理想的公共財(cái)政框架下的教育預(yù)算制度應(yīng)該具備以下幾個(gè)特征：預(yù)算編制方面，首先應(yīng)滿足教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長”的法定要求，其次，在財(cái)力允許的前提下，保證編制預(yù)算透明、科學(xué)、合理，滿足教育事業(yè)的發(fā)展，義務(wù)教育事業(yè)尤其是農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府全部負(fù)擔(dān)，高等教育和職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)大部分；合理編制教育預(yù)算的基礎(chǔ)上，政府部門應(yīng)對教育經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行評價(jià)，由于教育機(jī)構(gòu)沒有成本最小化的內(nèi)在壓力，公立學(xué)校的資金使用效率總是受到社會、學(xué)生家長以及管理部門的懷疑，教育預(yù)算績效評價(jià)是在教育經(jīng)費(fèi)緊張情況下確保教育財(cái)政資金使用效益的重要手段。

　　比照公共財(cái)政的要求，我國教育預(yù)算制度存在著幾個(gè)較為明顯的問題：

　　1. 教育預(yù)算的法律問題

　　政府預(yù)算是一種法律性計(jì)劃，法治性是政府預(yù)算的根本特性�！坝�(jì)劃”僅是政府預(yù)算的關(guān)鍵形式，唯有“法治性”才是政府預(yù)算的基本內(nèi)容和活的靈魂，是政府預(yù)算區(qū)別于任何其他財(cái)政范疇的根本性質(zhì)。我國有著根深蒂固的人治傳統(tǒng)，盡管幾十年改革使之有了很大改善，但至今尚難說我國已實(shí)現(xiàn)了法治化，具體表現(xiàn)在：

　�。�1）現(xiàn)行《預(yù)算法》與《預(yù)算法實(shí)施條例》亟待改革

　　《預(yù)算法》是新中國成立以來的第一部預(yù)算管理基本法，為依法理財(cái)、依法治財(cái)提供重要的法律依據(jù)，同時(shí)也促進(jìn)財(cái)政體制改革向縱深發(fā)展。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和公共財(cái)政基本框架的逐步構(gòu)建，《預(yù)算法》的體制性、制度性缺陷已日漸顯露，越來越難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)預(yù)算管理的需要，亟需進(jìn)一步改革。

　�。�2）違背確立的政府預(yù)算未受法律懲處

　　對于已通過的《預(yù)算法》等法律條文，各級政府已給予較大關(guān)注并努力遵守之，但目前政府預(yù)算實(shí)際決定權(quán)仍不在人代會手中。對于政府預(yù)算草案，人代會不要說否決或作重大修改，就是小修小補(bǔ)有時(shí)也是困難的。至今為止報(bào)刊雜志大量報(bào)導(dǎo)的只是懲治貪污腐敗的問題，卻幾乎不見違背政府預(yù)算而受法律懲處的報(bào)導(dǎo)。有法不依的行為大量存在。如，《義務(wù)教育法》明確規(guī)定，實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資由國務(wù)院和地方各級人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證，但在農(nóng)村卻把一部分責(zé)任推卸到農(nóng)民和學(xué)生家長身上。另外，《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出，20世紀(jì)末國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)達(dá)到4%，而實(shí)際上2000年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例不到3%.

　�。�3）缺乏社會的公開監(jiān)督

　　政府預(yù)算法治化的實(shí)質(zhì)，是全體社會成員對政府行為的約束、規(guī)范與監(jiān)督。這就需要公開化，需要將政府所有的收支，除某些特殊的之外，都對人代會和社會公眾公開，然后才談得上法律權(quán)威對于政府行為的約束。而目前的問題恰好是編制的部門預(yù)算仍缺乏應(yīng)有的公開性，這就談不上人代會和社會輿論的真正監(jiān)督，更談不上法律條文的真正執(zhí)行了。

　　2. 教育預(yù)算的公開性問題

　　目前編制的部門預(yù)算，在公開性和透明度上仍存在著一些問題：

　　（1）公布的預(yù)算內(nèi)數(shù)據(jù)過粗

　　目前公布的預(yù)算內(nèi)數(shù)據(jù)多是幾個(gè)收支大類的預(yù)決算數(shù)字，加以大量的文字說明，如在我國財(cái)政部網(wǎng)站上只能找到近幾年來中央或地方財(cái)政用于教育的預(yù)算和決算數(shù)字。這類極為粗放的預(yù)算指標(biāo)，對于人大代表和社會公眾來說，是外行看不懂，內(nèi)行也不可能看出問題的，是缺乏透明度的。

　�。�2）預(yù)算外等數(shù)據(jù)沒公布

　　目前即使公開了政府預(yù)算收支指標(biāo)，也不包括預(yù)算外和制度外的收支在內(nèi)。就我國的現(xiàn)實(shí)情況來看，公布預(yù)算內(nèi)數(shù)據(jù)似乎還容易，因?yàn)閹资�年來一直都有公布國家預(yù)算的習(xí)慣，盡管公布的數(shù)據(jù)指標(biāo)過粗過少，而對于預(yù)算外來說，既沒有公布的慣例，又直接涉及地方、部門和單位的既得利益，侵犯其“隱私”，要公布就更不容易了。這也是為什么這些年來盡管一直強(qiáng)調(diào)要公開預(yù)算外，但成效甚微的關(guān)鍵原因所在。至于所謂的“制度外”，其本身就存在是否合法的問題，要公布更是無從談起。因此，在沒能取消預(yù)算外和制度外范疇的背景下，政府預(yù)算是談不上真正的公開化問題的。

　　3. 教育預(yù)算編制問題

　　（1）預(yù)算編審時(shí)間不合理

　　我國預(yù)算編審時(shí)間不合理，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是預(yù)算編制時(shí)間短。從每年11月10日左右國務(wù)院下達(dá)預(yù)算草案指示到次年全國人大審議批準(zhǔn)，中央預(yù)算通常有兩個(gè)月左右的編制時(shí)間，即使加上測算收支指標(biāo)的時(shí)間，整個(gè)預(yù)算編制過程也只有四個(gè)月左右。而地方財(cái)政部門的預(yù)算編制時(shí)間則更短。沒有充分的時(shí)間對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行周密的論證，將直接影響預(yù)算的實(shí)際效力和國家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是預(yù)算審議時(shí)間短。每年一次的人大會期，一般不長，全國人大一般是15天左右，省人大是7天左右。而會議期間用于審議預(yù)算的時(shí)間則更少。全國人大只有1天左右，省、市級人大只有半天左右，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人大審議預(yù)算的時(shí)間只能用小時(shí)計(jì)算。在如此短的時(shí)間里要想認(rèn)真、細(xì)致地進(jìn)行審議是極其困難的。三是存在預(yù)算先期執(zhí)行的問題。我國預(yù)算年度采用公歷年制，即從當(dāng)年的1月1日起到12月31日止。要求政府預(yù)算草案必須在預(yù)算年度開始前，由各級人大完成其立法程序。然而，目前全國人大會議召開的時(shí)間是每年的3月份，省級人大要稍早一些，一般在2月份，至于省以下各級人大，甚至要到每年的5～6月份。這就意味著每年有一個(gè)季度（甚至是半年）的時(shí)間處于無預(yù)算狀態(tài)，存在著“預(yù)算先期執(zhí)行”的問題。這種不規(guī)范的先期執(zhí)行做法，弱化了預(yù)算的法律約束力，容易在制度上使上年同期不合理的支出合法化，給本年預(yù)算留下隱患。

　�。�2）預(yù)算編制方法不盡科學(xué)

　　我國正在推行零基預(yù)算改革，一些地區(qū)和部門也開始實(shí)行，但從實(shí)踐來看，零基預(yù)算的技術(shù)難度太大，其本身方法的可操作性和推廣性值得懷疑�；鶖�(shù)法雖然存在著許多的弊端，但其簡便易行的優(yōu)勢非常明顯。筆者建議采用加權(quán)的基數(shù)法，即利用前幾年的實(shí)際支出數(shù)據(jù)，按照每年的學(xué)生數(shù)或教師數(shù)作為權(quán)重，同時(shí)考慮物價(jià)水平的變動(dòng)，計(jì)算出加權(quán)平均后的下一年支出數(shù)。

　�。�3）尚未建立科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，專項(xiàng)資金項(xiàng)目尚未建立起完整的評估機(jī)制

　　目前教育部門預(yù)算的編制是根據(jù)以前制定的定額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的，項(xiàng)目過粗，定額標(biāo)準(zhǔn)也缺乏科學(xué)合理性，沒有形成涵蓋全部教育經(jīng)常性支出的完整的定額體系，如北京市普通教育事業(yè)公用定額標(biāo)準(zhǔn)于1989年制定，而后于2001年修訂。僅從修改的時(shí)間來看，定額標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行了13年，改革的滯后性顯而易見。而且由于北京各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育發(fā)展的不平衡，統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)造成各區(qū)縣苦樂不均，經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)政收入高的區(qū)縣覺得標(biāo)準(zhǔn)較低，其實(shí)際支出標(biāo)準(zhǔn)高于北京市制定的標(biāo)準(zhǔn)，而經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)政收入低的區(qū)縣又認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)較高難以達(dá)到。合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和定額是編制科學(xué)的預(yù)算所必不可少的基礎(chǔ)，如果不進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，部門預(yù)算就不能擺脫傳統(tǒng)預(yù)算“基數(shù)加因素”的編制方法，因而也不能建立科學(xué)合理的部門預(yù)算編制體系；有些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的提出未通過科學(xué)的篩選和論證，也未結(jié)合教育發(fā)展的總體規(guī)劃突出重點(diǎn)，使教育經(jīng)費(fèi)的使用效益未達(dá)到最大化。

　　4. 預(yù)算評價(jià)問題

　　最近一兩年，績效預(yù)算已成為財(cái)政部部長金人慶反復(fù)提及的名詞；而財(cái)政部在2006年的工作重點(diǎn)中也首次表明，今年要積極推進(jìn)績效考評等工作，逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政資金使用新模式。我們在中部某省調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，教育部門普遍對預(yù)算績效評價(jià)持抵觸態(tài)度，但財(cái)政部門對提高教育資金使用效益，實(shí)行績效評價(jià)興趣頗高，甚至某財(cái)政局長自己設(shè)計(jì)了一套教育績效評價(jià)指標(biāo)體系。

　　基層教育管理部門把教育資金投入不足和提高教育財(cái)政資金的使用效率對立起來，始終認(rèn)為資金投入問題都沒有解決，沒有必要研究資金使用效益問題。筆者認(rèn)為另一種可能是開展教育支出績效評價(jià)將會極大制約教育部門使用資金的自主性和獨(dú)立性。部門預(yù)算、政府采購、國庫集中收付等改革已使財(cái)權(quán)過度集中于財(cái)政部門，而預(yù)算績效評價(jià)將會進(jìn)一步削弱教育管理部門的財(cái)權(quán)。

　　財(cái)政部門試探性設(shè)計(jì)的教育評價(jià)指標(biāo)則沒有考慮教育發(fā)展的自身規(guī)律和特點(diǎn)，完全從財(cái)政的角度出發(fā)考核資金使用情況。如某個(gè)指標(biāo)鼓勵(lì)義務(wù)教育學(xué)校大力增加預(yù)算外收入，暗示性地表明義務(wù)教育學(xué)校有創(chuàng)收任務(wù)，而這明顯違背義務(wù)教育的辦學(xué)目的。

　　目前預(yù)算評價(jià)最迫切需要解決的問題是構(gòu)造一套科學(xué)、統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)、可量化的教育財(cái)政支出評價(jià)指標(biāo)體系。

　　三、政策建議

　　以上分析的教育預(yù)算制度問題是由于多方面、多層次的原因造成的，要解決這些問題，也需要系統(tǒng)性地建立一個(gè)解決問題的框架，此框架內(nèi)包括宏觀性的制度和法律建設(shè)、機(jī)構(gòu)重構(gòu)以及微觀的基礎(chǔ)性工作改進(jìn)和程序優(yōu)化。

　　1. 制度和法律修訂

　�。�1）修改《預(yù)算法》

　　應(yīng)按照公共財(cái)政的要求，修改《預(yù)算法》及《預(yù)算法實(shí)施條例》，應(yīng)增加并明確規(guī)定部門預(yù)算的概念、內(nèi)容、形式和編制方法等條款；應(yīng)按公共財(cái)政口徑， 明確預(yù)算收入和支出的內(nèi)容；調(diào)整和延長預(yù)算編制時(shí)間；在《預(yù)算法》中應(yīng)明確體現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離的運(yùn)行機(jī)制；硬化預(yù)算約束力，嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整。

　　（2）應(yīng)立法保證公共教育投入的嚴(yán)肅性和權(quán)威性

　　對教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的籌集、分配、使用、設(shè)立教育項(xiàng)目、確定支出定額標(biāo)準(zhǔn)以及公共教育資源在地區(qū)和學(xué)校間的配置做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。做到這一點(diǎn)需要人大或人大的專門委員會直接領(lǐng)導(dǎo)。2006年2月國務(wù)院常務(wù)會議原則通過義務(wù)教育法（修訂草案）。該草案將把義務(wù)教育由人民辦轉(zhuǎn)為由政府買單，國家保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入由省級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌。

　�。�3）逐步取消預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金

　　首先保證部門預(yù)算納入所有的資金包括預(yù)算內(nèi)外資金，規(guī)范各種收費(fèi)，如北京市擇校的“三限”規(guī)定。預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金同樣是取之于民，只是途徑和方式的不同，只要建立財(cái)政資金公平分配的機(jī)制，保證該辦的事有財(cái)力保證，長期來看，取消預(yù)算外資金是完全可能的，這樣就能把所有的資金都納入預(yù)算管理范圍內(nèi)。公立學(xué)校收費(fèi)的制定程序要進(jìn)行規(guī)范，學(xué)費(fèi)屬于公共服務(wù)收費(fèi)，應(yīng)該經(jīng)過價(jià)格聽證會論證，由物價(jià)部門向社會公布實(shí)施。

　　（4）改革教育財(cái)務(wù)會計(jì)制度

　　可借鑒西方非營利組織會計(jì)規(guī)范改革我國教育會計(jì)制度，這樣能向社會公眾提供更多的信息；以權(quán)責(zé)發(fā)生制為報(bào)告基礎(chǔ)有利于財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；能全面反映整個(gè)學(xué)校的經(jīng)濟(jì)資源。

　　2. 機(jī)構(gòu)重構(gòu)

　�。�1）建立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)教育預(yù)算或撥款

　　大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都有專門的“中介”預(yù)算或撥款機(jī)構(gòu)，而我國的預(yù)算與撥款權(quán)力集中在財(cái)政與教育部門，財(cái)政資金的分配無法透明。如果在人大成立教育撥款委員會或獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，將能調(diào)節(jié)政府與學(xué)校之間的預(yù)算關(guān)系。有了社會（人大代表）和學(xué)校的共同參與，教育預(yù)算的編制會更好地考慮學(xué)校實(shí)際經(jīng)費(fèi)需求和政府資源供給的可能，既利于政府實(shí)施宏觀調(diào)控，也利于學(xué)校自主辦學(xué)。

　　（2）清晰架構(gòu)預(yù)算監(jiān)督體系

　　明確劃分審計(jì)部門、人大機(jī)構(gòu)以及財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督之間的職責(zé)、權(quán)限。在可能的情況下成立人大及其常委會自己的審計(jì)機(jī)構(gòu)。

　　3. 預(yù)算編制

　　調(diào)整預(yù)算編制時(shí)間，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算；基礎(chǔ)工作做好之后，可以將績效預(yù)算的思想引入預(yù)算編制中。強(qiáng)調(diào)政府產(chǎn)出以績效為目的，以成本為基礎(chǔ)，按職能用途并著重于按最終產(chǎn)品進(jìn)行分類，對各計(jì)劃可從最終產(chǎn)品成本即目的來衡量和評估其業(yè)績，擇優(yōu)把項(xiàng)目列入預(yù)算。預(yù)算應(yīng)由投入式預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暜a(chǎn)出的預(yù)算，盡快設(shè)計(jì)出既符合教育發(fā)展規(guī)律又體現(xiàn)財(cái)政資金使用效率的指標(biāo)體系。

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