摘要：部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的預(yù)算編制方法。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實(shí)踐層面對當(dāng)前部門預(yù)算改革中存在的深層次問題進(jìn)行分析和闡述，最終提出進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度的建議和措施。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政部門預(yù)算；問題；對策

　　在我國公共財(cái)政框架的構(gòu)建中，預(yù)算制度改革始終是一個焦點(diǎn)問題。自1998年底財(cái)政部首次提出建設(shè)公共財(cái)政的要求以來，經(jīng)過五年的努力，我國初步建成了部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付制度三位一體的公共財(cái)政框架。財(cái)政預(yù)算改革作為公共財(cái)政框架的核心而倍受關(guān)注。部門預(yù)算提高了預(yù)算的透明度和管理水平，也在相當(dāng)程度上對政府、財(cái)政及部門的行為起到了規(guī)范和制約作用。但在實(shí)踐中這一制度仍然存在許多問題，需要進(jìn)一步改革和完善。

　　一、當(dāng)前預(yù)算編制中存在的問題和弊端

　�。ㄒ唬┎块T預(yù)算編制與政府工作計(jì)劃在時間上的不同步，制約著部門預(yù)算推進(jìn)的進(jìn)程。編制部門預(yù)算必須以部門的工作目標(biāo)計(jì)劃為基礎(chǔ)，但由于部門預(yù)算編制時間的提前，部門（單位）在編制預(yù)算時，無法預(yù)先掌握下年的工作計(jì)劃，部門單位的財(cái)務(wù)人員對要預(yù)算多少經(jīng)費(fèi)才適合本部門單位的發(fā)展需要，心中沒有底。一些資金無法細(xì)化到具體項(xiàng)目，達(dá)不到部門預(yù)算改革的目標(biāo)。

　�。ǘ�）預(yù)算編制內(nèi)容不夠全面。在財(cái)政分配中一般把財(cái)政性資金分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外，但是在當(dāng)前財(cái)政分配中我們實(shí)際上僅僅是對預(yù)算內(nèi)資金，而沒有很好的將預(yù)算外資金作為政府宏觀調(diào)控財(cái)力來使用，使不少預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外，以致帶來許多的問題。預(yù)算收支范圍過于狹窄是規(guī)范預(yù)算管理的重大障礙，盡管各級財(cái)政越來越重視加強(qiáng)預(yù)算外資金“收支兩條線”管理，但是一部分以政府名義收取的基金和收費(fèi)仍游離于預(yù)算管理之外，政府預(yù)算失去了公認(rèn)的完整性。狹窄的預(yù)算收支范圍弱化了應(yīng)有的預(yù)算監(jiān)督，削弱了政府預(yù)算的宏觀調(diào)控能力。

　�。ㄈ�）編制政策、資料依據(jù)掌握不全不準(zhǔn)。財(cái)政部門安排預(yù)算時必須依照法律、按政策規(guī)定編制預(yù)算，但是不少財(cái)政部門對于政策法規(guī)的掌握并不是特別清楚、準(zhǔn)確、全面。例如對于經(jīng)費(fèi)開支規(guī)定，政出多門現(xiàn)象十分嚴(yán)重，往往人事、財(cái)政、勞動、外事、房管局、房改辦、計(jì)生、教育、政法、紀(jì)檢、農(nóng)業(yè)、科技等各部門都有與支出相關(guān)的政策文件。有的地方財(cái)政部門干脆“一刀切”，一概不予列入預(yù)算管理，造成了硬性缺口，影響了部門預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

　�。ㄋ模┦聵I(yè)單位機(jī)構(gòu)改革滯后，致使財(cái)政供養(yǎng)人員增長過快的問題仍未得到有效控制。通過近幾年來的政府機(jī)構(gòu)改革，行政單位人員編制得到有效控制，但事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革明顯滯后，總體上財(cái)政供養(yǎng)人口不但沒有減少，反而有一定程度的增長，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。“養(yǎng)人財(cái)政”造成地方財(cái)力嚴(yán)重不足，無法保障基本支出，甚至對人員工資采用人頭定額，無法按實(shí)核撥。

　�。ㄎ澹┛茖W(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。一些地方的預(yù)算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、簡單平均、硬性包干的方式，方法手段十分簡單，雖然易于操作，但往往導(dǎo)致部門間苦樂不均的情況發(fā)生，合理性差。編制低標(biāo)準(zhǔn)或無標(biāo)準(zhǔn)，如業(yè)務(wù)招待類預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)偏低，實(shí)際支出普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象。目前，業(yè)務(wù)招待費(fèi)按照單位公務(wù)費(fèi)2%編制，預(yù)算金額通常在千余元到幾千元間不等，已不能滿足工作需要。特別是隨著部門間跨地域的業(yè)務(wù)交流活動的增多，招待費(fèi)用需求明顯加大。為兼顧標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際，一些單位多采取在會議費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)中列支，甚至擠占專項(xiàng)資金，造成核算不實(shí)。而會議、物業(yè)管理、辦公樓裝修等公用經(jīng)費(fèi)則無編制標(biāo)準(zhǔn)。目前，對此類費(fèi)用主要是按單位單項(xiàng)核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，同時，加大了資金控制與管理的難度。

　�。�六）人大對預(yù)算的監(jiān)督流于形式。1. 實(shí)效不強(qiáng)。目前人大審議部門預(yù)算的時間很短，在如此倉促的時間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議部門預(yù)算很難做到，只能對預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式上的程序性監(jiān)督。2 .約束力弱化。由于受政策、經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)決策與預(yù)算決策不協(xié)調(diào)、中心工作和重點(diǎn)任務(wù)多等不確定因素影響，預(yù)算執(zhí)行往往缺乏有效的監(jiān)督制約辦法。加上預(yù)算資金未落實(shí)到具體單位和項(xiàng)目，客觀上造成了“部門伸手、領(lǐng)導(dǎo)批條、追加預(yù)算”等隱性分配或二次分配，從而弱化了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和應(yīng)有的約束力。3. 缺乏經(jīng)常性。財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的重要性和必要性不言而喻，但由于人大尚缺乏足夠的專業(yè)人員和力量，難以開展經(jīng)常性的監(jiān)督。一些地方日常監(jiān)督主要由財(cái)經(jīng)工委承擔(dān)，但多數(shù)財(cái)經(jīng)工委卻是“一人代表全委”，加之對口聯(lián)系部門多，難以對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行全方位的跟蹤監(jiān)督。

　�。ㄆ撸�沒有建立對部門預(yù)算編制質(zhì)量和項(xiàng)目績效的考核機(jī)制。盡管部門預(yù)算改革在全國各級機(jī)構(gòu)廣泛推開，但部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，少有人對此進(jìn)行深入探討。同時，部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機(jī)制，在具體編制過程中，由于項(xiàng)目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分清輕重緩急。由于項(xiàng)目資金是財(cái)政無償撥款的，只要有項(xiàng)目，即使浪費(fèi)很大，仍然比沒有項(xiàng)目要顯得有政績，所以任何一個單位都不可避免地存在著追求預(yù)算最大化的傾向，總要找各種理由、編出一大堆支出項(xiàng)目來獲得更多的財(cái)政資金。結(jié)果，財(cái)政支出仍然呈剛性增長，收支緊張的狀況未能從根本上得以改觀。

　　二、深化部門預(yù)算改革的措施和建議

　�。ㄒ唬┏浞直ＷC預(yù)算編制時間。公共財(cái)政要求早編預(yù)算、細(xì)編預(yù)算，編制部門預(yù)算。因而，財(cái)政預(yù)算必須改變過去那種“預(yù)算一年，一年預(yù)算”的傳統(tǒng)做法，扭轉(zhuǎn)“重決算，輕預(yù)算”的狀況，把預(yù)算編制開始時間提前到上一年，使預(yù)算編制時間起碼在9個月以上，保證有充足的編制時間。

　�。ǘ�）預(yù)算編制必須細(xì)化，要細(xì)化到具體部門、具體單位、具體項(xiàng)目。加大編制部門綜合預(yù)算力度，將部門所有預(yù)算內(nèi)外收入、政府性基金、其他收入等全部納入國庫，統(tǒng)一管理，確保綜合財(cái)政預(yù)算的收入到位，從源頭上杜絕隨意開支的現(xiàn)象。各預(yù)算單位必須同步編制部門預(yù)算，有預(yù)算外收入的，須編制包括預(yù)算內(nèi)外收入的綜合預(yù)算，不得私設(shè)小金庫、賬外設(shè)賬、截留財(cái)政收入。預(yù)算一經(jīng)確定，應(yīng)保持其嚴(yán)肅性，堅(jiān)決按預(yù)算辦事，不得隨意更改，徹底解決預(yù)算“預(yù)算粗粗算，追加報(bào)告滿天飛，專項(xiàng)結(jié)轉(zhuǎn)過多”的弊端。

　　（三）建立完備的編制政策、資料數(shù)據(jù)庫，合理測算標(biāo)準(zhǔn)定額。要嚴(yán)格遵循政策法規(guī)，財(cái)政相關(guān)部門應(yīng)把各部門各方面與預(yù)算安排相關(guān)的政策規(guī)定整編收集入政策庫，清理過時和不適合的政策規(guī)定；并要及時更新，實(shí)行動態(tài)管理，確保政策庫維護(hù)更新的連續(xù)性，對行業(yè)及部門出臺的支出政策要進(jìn)行甄別，合理化、政策性的支出應(yīng)給予安排，要防止留下硬性支出缺口，確保預(yù)算的可執(zhí)行性。

　�。ㄋ模┚�簡政府機(jī)構(gòu)，堅(jiān)持用績效預(yù)算來優(yōu)化基本支出預(yù)算，減少財(cái)政供養(yǎng)對象。采取綜合治理措施，控制行政人員和經(jīng)費(fèi)的膨脹，財(cái)政對各類行政單位行政經(jīng)費(fèi)總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標(biāo)，進(jìn)行動態(tài)考核，輔之以一定的獎罰措施。同時清理和規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給范圍。市場經(jīng)濟(jì)條件下，各事業(yè)單位并不都具有公共需要性質(zhì)，財(cái)政不可能也不應(yīng)該對其經(jīng)費(fèi)開支進(jìn)行統(tǒng)包統(tǒng)攬，要將市場機(jī)制引入事業(yè)單位，針對不同的類型采取不同的財(cái)務(wù)管理辦法。通過改革，逐步規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政供給范圍，減輕財(cái)政的經(jīng)費(fèi)供給壓力。

　�。ㄎ澹┐_定合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn)。以本級財(cái)政可用財(cái)力為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)爻杀静町惽闆r及部門之間業(yè)務(wù)量的差異情況確定。對人員經(jīng)費(fèi)，按機(jī)構(gòu)合理的人員編制及工資標(biāo)準(zhǔn)逐人核定；對公用經(jīng)費(fèi)，按部門分類歸檔，以合理的開支定額編制預(yù)算；對于一些沒有明確的政策規(guī)定的或政策規(guī)定比較粗略的公用支出、少數(shù)人員支出，進(jìn)行分類分檔，并出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和定額。對于公用支出， 要區(qū)分項(xiàng)目，進(jìn)行合理的相關(guān)系數(shù)分析，不能簡單地“一刀切”或一律按人均多少分檔。

　　（六）建立健全人大預(yù)算監(jiān)督制度。一方面，要在規(guī)范部門預(yù)算的基礎(chǔ)上加大審查監(jiān)督的力度。人大財(cái)經(jīng)工委要提前介入財(cái)政預(yù)算草案的編制，及時了解政府在制定預(yù)算收支計(jì)劃過程中的主要情況和各部門對預(yù)算安排的意見建議，人大的預(yù)算審查要在做深做細(xì)上下功夫，努力做到由程序性審查逐步變?yōu)閷?shí)質(zhì)性審查，同時要加強(qiáng)對預(yù)算超收收入安排使用和預(yù)算外資金管理的監(jiān)督。另一方面，要采用監(jiān)督的經(jīng)常性與突擊性相結(jié)合，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管。建立重要財(cái)經(jīng)情況報(bào)告?zhèn)浒钢贫群椭卮笾С鲂袨榈膶彶榕鷾?zhǔn)制度，結(jié)合對預(yù)算執(zhí)行的檢查，落實(shí)對預(yù)算違法行為的法律制裁，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。

　�。ㄆ撸╊A(yù)算資金與部門工作績效直接掛鉤，推行績效預(yù)算模式。對發(fā)展性項(xiàng)目支出，年度預(yù)算編制到具體項(xiàng)目，采用必要的方案評估和成本———效益分析，開展科學(xué)的項(xiàng)目可行性論證，編制項(xiàng)目概算，確保有限的預(yù)算資金用于最有價值的項(xiàng)目和用途上；同時制定績效評估指標(biāo)體系，將部門經(jīng)費(fèi)與績效評估直接掛鉤，把部門應(yīng)達(dá)到的績效指標(biāo)與實(shí)現(xiàn)這一指標(biāo)所需要支付的貨幣量聯(lián)系起來，變純粹的財(cái)政撥款關(guān)系為完成任務(wù)與提供相應(yīng)資金的條件關(guān)系，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。在這種預(yù)算模式下，通過績效評價實(shí)現(xiàn)了對資金的到位情況、使用情況、項(xiàng)目的效益情況進(jìn)行跟蹤檢查，那些無績效或部門經(jīng)費(fèi)與績效不匹配的部門必然凸顯出來，這就為財(cái)政合理削減支出及政府機(jī)構(gòu)和人員精簡提供了依據(jù)，也使真正重要而且績效高的部門能獲得更多的預(yù)算撥款。最終實(shí)現(xiàn)了預(yù)算資金的有效配置。

　　參考文獻(xiàn)

　　[1]劉明慧。政府預(yù)算管理[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004.

　　[2]陳工。政府預(yù)算與管理[M].北京：清華大學(xué)出版社，2004.

　　[3]樊勇明。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)引與案例[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003.