摘要：隨著改革的深入，行政審批制度改革已處于尷尬的境地。原因是行政審批制度的痼疾已不是僅僅靠單純的審批制度改革就能解決的，只有諸如社會(huì)中介組織改革、公共財(cái)政改革、人事改革以及政府管理方式改革等多種措施配套實(shí)施，行政審批制度改革才能突破瓶頸，朝縱深方向發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：行政審批制度；人事；中介組織；公共財(cái)政體制；政府管理方式

　　隨著行政審批制度改革不斷地深入，政府部門越來(lái)越清楚地發(fā)現(xiàn)，行政審批的許多痼疾并不僅僅是由行政審批制度本身引起的，而是多種因素共同造成的。于是，轉(zhuǎn)變政府職能，把一些政府不該管也管不了的職能歸還給社會(huì)和市場(chǎng)；清理社會(huì)團(tuán)體，讓社會(huì)團(tuán)體脫離政府的蔭庇獨(dú)立承擔(dān)社會(huì)職能；改革公共財(cái)政體制，清理行政事業(yè)性收費(fèi)和部門小金庫(kù)，規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)；精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；轉(zhuǎn)變觀念，變單純的管理為管理和服務(wù)并重，改革行政管理方式等就成了當(dāng)務(wù)之急。

　　到目前為止，行政審批制度改革已經(jīng)處于瓶頸的境地，沒有這些改革措施的配套進(jìn)行，行政審批制度改革就不能進(jìn)一步向縱深推進(jìn)，行政審批制度改革就不可能獲得真正意義上的成功。因此，從某種意義上說(shuō)，行政審批制度改革其實(shí)是一場(chǎng)深層意義上的行政管理體制改革。沒有全局性的行政管理體制內(nèi)的各項(xiàng)具體制度的改革共同配合實(shí)施，任何一項(xiàng)改革都不可能取得成功。行政審批制度改革改變目前的這種尷尬境地，就需要各項(xiàng)配套改革與之齊頭并進(jìn)。

　　一、轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府和社會(huì)各司其職

　　行政審批是帶有濃郁的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的政府管理方式，也曾被認(rèn)為是最有效的管理方式。事無(wú)巨細(xì)都要征得政府部門的許可和批準(zhǔn)。這種“無(wú)限”型的政府過(guò)分突出市場(chǎng)和社會(huì)的缺陷，忽視政府自身的弱點(diǎn)。然而，殊不知政府和市場(chǎng)都是有其內(nèi)在缺陷的，都不是全能的。隨著建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立，“全能”政府的弱點(diǎn)也就不斷地凸顯出來(lái)。社會(huì)和市場(chǎng)主體的自主性完全被扼殺，政府包辦了一切。現(xiàn)在中國(guó)又加入了世貿(mào)組織，將在很大程度上進(jìn)入國(guó)際化市場(chǎng)，面臨國(guó)際規(guī)則的挑戰(zhàn)，中國(guó)政府惟有轉(zhuǎn)變職能，變“無(wú)限”型政府為“有限”型政府，才能更好地發(fā)揮政府和社會(huì)應(yīng)有的職能，輕裝上陣，迎接新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

　　那么應(yīng)如何轉(zhuǎn)變政府職能呢？政府與社會(huì)以及市場(chǎng)的界限在哪兒呢？政府應(yīng)把自己的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體和中介組織的積極性，按照市場(chǎng)和社會(huì)規(guī)律辦事。

　　新出臺(tái)的許可法規(guī)定，凡是公民、法人或者其它組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)都可以不設(shè)定行政審批。

　　二、培育社會(huì)中介組織，使其自食其力

　　轉(zhuǎn)變政府職能，把政府管不了和管不好的職能交還給社會(huì)和市場(chǎng)，由社會(huì)和市場(chǎng)獨(dú)立承擔(dān)這些分離出來(lái)的職能，就必須大力培育中介組織，發(fā)揮它們?cè)谧晕夜芾碇械淖饔谩５�是，從行政審批制度改革過(guò)程中對(duì)社會(huì)團(tuán)體的清理來(lái)看，情況卻不容樂(lè)觀。

　　一是一些社團(tuán)組織的合法性有待質(zhì)疑。四川省在“四項(xiàng)清理”（行政審批、行政事業(yè)性收費(fèi)、銀行帳戶、社會(huì)團(tuán)體）中，在國(guó)土、建設(shè)、工商、質(zhì)監(jiān)四個(gè)試點(diǎn)部門中共清理出協(xié)會(huì)學(xué)會(huì)等社團(tuán)組織50個(gè)，經(jīng)審核，注銷協(xié)會(huì)學(xué)會(huì)11個(gè)，保留39個(gè)，注銷的比例為22%.

　　二是一些社團(tuán)組織獨(dú)立性不強(qiáng)�；�?yàn)檎�府部門的變相分支，“官辦性”很強(qiáng)，在人、財(cái)、物等各方面與政府部門有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系；或千方百計(jì)找靠山，找掛靠單位，依賴于政府部門，靠與政府部門的特殊關(guān)系，拉攏業(yè)務(wù)，尋求保護(hù)，從而給政府部門一定的物質(zhì)利益。

　　這樣，必然造成政府部門和中介組織不分的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府部門對(duì)某些中介服務(wù)的壟斷，影響中介組織的獨(dú)立性和公正性。

　　而造成這種局面的原因卻是由來(lái)已久的，“每次機(jī)構(gòu)改革，都會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的政府機(jī)關(guān)人員被分流，將分流出來(lái)的人員組建成為本行業(yè)提供中介服務(wù)的社會(huì)中介組織，就成為安置分流人員的一個(gè)重要渠道”。這在我們的一些關(guān)于行政審批制度改革的調(diào)研中也得到了證實(shí)。

　　不僅如此，中介組織自身的素質(zhì)也很堪憂，而且政府對(duì)中介組織的管理不到位。這些都將影響政府職能的轉(zhuǎn)變。因此，在進(jìn)行行政審批制度改革中，清理社團(tuán)組織，大力培育和規(guī)范管理中介組織是當(dāng)務(wù)之急。

　　首先是全面清理整頓，鞏固脫鉤改制成果。要求城區(qū)各中介機(jī)構(gòu)按照脫鉤改制進(jìn)行自查，確保與原掛靠單位在人員、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、名稱、辦公地點(diǎn)等方面徹底脫鉤。對(duì)未徹底脫鉤和不具備職業(yè)資格條件的中介機(jī)構(gòu)由工商部門予以注銷；黨政機(jī)關(guān)及其工作人員不得以任何理由、任何手段干預(yù)中介機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；各類中介性事業(yè)單位必須改制為中介機(jī)構(gòu)；規(guī)范中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制；建立執(zhí)業(yè)質(zhì)量審核制度，加強(qiáng)執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范。

　　其次是培育中介市場(chǎng)，發(fā)展壯大中介機(jī)構(gòu)。引導(dǎo)和支持中介機(jī)構(gòu)采用聯(lián)合、兼并等方式進(jìn)行優(yōu)勝劣汰，逐步引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平高、發(fā)展前景好的中介機(jī)構(gòu)聯(lián)合組建中介集團(tuán)公司，大力發(fā)展技術(shù)創(chuàng)新中介服務(wù)體系。

　　最后是加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作。成立市中介組織發(fā)展局，實(shí)行由市中介組織發(fā)展局統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)督管理、中介行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理的運(yùn)行機(jī)制，并由市中介組織發(fā)展局加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管。

　　三、構(gòu)建公共財(cái)政體制，規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)

　　行政審批中的收費(fèi)混亂是企業(yè)和公眾反應(yīng)最強(qiáng)烈的一個(gè)問(wèn)題。從某種意義說(shuō)，行政審批權(quán)是與行政收費(fèi)聯(lián)系在一起的。這就是為什么行政審批的范圍如此之廣，項(xiàng)目如此之多，程序如此之繁雜，時(shí)限如此之長(zhǎng)的重要原因，也是為什么沒有審批權(quán)的政府部門要設(shè)置審批項(xiàng)目的原因。利益的驅(qū)動(dòng)，使行政審批制度改革遭遇到了重重阻力，也不利于觀念的改變。

　　因此，各級(jí)政府在進(jìn)行行政審批制度改革時(shí)，一般都對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)和銀行帳戶進(jìn)行了清理。四川省在四個(gè)部門的試點(diǎn)中，共清理出銀行帳戶223個(gè)，撤銷銀行賬戶108個(gè)，保留賬戶115個(gè)，撤消比例占48 43%.

　　四川省財(cái)政廳、物價(jià)局聯(lián)合對(duì)省級(jí)各部門開展了“四項(xiàng)清理”中收費(fèi)項(xiàng)目的清理工作，決定從6月18日起，在全省范圍內(nèi)取消行政事業(yè)性收費(fèi)97項(xiàng)，暫停3項(xiàng)，涉及37個(gè)部門。這次取消（暫停）收費(fèi)，涉及全年收費(fèi)金額17352萬(wàn)元。上述行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目取消后，各部門、各單位履行政府職能所需經(jīng)費(fèi)，按照公共財(cái)政的要求，由同級(jí)財(cái)政納入部門綜合預(yù)算安排。

　　這一舉措對(duì)于清除遺留問(wèn)題、規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)具有重要意義。但是，要進(jìn)一步遏制部門利益，從源頭上防止腐敗，就要實(shí)行“收支兩條線”部門財(cái)政預(yù)算以及國(guó)庫(kù)統(tǒng)收統(tǒng)支，構(gòu)建公共財(cái)政體制，當(dāng)然這將是一個(gè)逐步實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。

　　改革開放以后，我國(guó)財(cái)政體制改革作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，率先打破與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，在中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系、政府與國(guó)有企業(yè)的財(cái)政關(guān)系以及稅收制度方面進(jìn)行了一系列的改革。特別是1992年確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，我國(guó)政府逐步明確了財(cái)政體制改革的目標(biāo)是建立公共財(cái)政體制，并為此在財(cái)政收入體系、財(cái)政支出體系和財(cái)政宏觀調(diào)控體系三方面進(jìn)行了一系列全方位、根本性的改革。

　　2003年深化公共財(cái)政體制改革的任務(wù)，一是財(cái)政收入改革要進(jìn)一步完善。包括深化“收支兩條線”管理改革，研究并逐步規(guī)范政策外補(bǔ)貼和銀行帳戶，改革非稅收入收繳制度；二是支出體制改革要繼續(xù)深化和擴(kuò)大。部門預(yù)算改革要在市、縣一級(jí)取得明顯突破；國(guó)庫(kù)集中收付制度改革要結(jié)合貫徹《政府采購(gòu)法》，使政府采購(gòu)規(guī)模有更為明顯的擴(kuò)大。

　　四、進(jìn)行人事和機(jī)構(gòu)改革，解決后續(xù)問(wèn)題

　　行政審批制度改革使政府將把一些職能外移給中介組織，也就是說(shuō)，政府職能的轉(zhuǎn)變，將直接與機(jī)構(gòu)改革同時(shí)進(jìn)行。因?yàn)榧热徽�府的職能�?guī)范化了，原本不應(yīng)由政府管理的事務(wù)被分離出去了，那么相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置就應(yīng)該取消了，那么原來(lái)這些職能機(jī)構(gòu)的工作人員也就面臨下崗了。同樣，行政審批制度的改革必然會(huì)削減大量的行政審批項(xiàng)目，而這直接會(huì)引起工作量的減少，導(dǎo)致對(duì)行政工作人員的需求的減少。那么這些被減下來(lái)或說(shuō)是分流出來(lái)的人員該何去何從？

　　這些都是在行政審批制度改革中所應(yīng)同時(shí)解決的問(wèn)題，只有這些問(wèn)題解決了，行政審批制度改革才能無(wú)后顧之憂。進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是容易的，關(guān)鍵在于如何安置這些被分流出來(lái)的人員。前幾次從中央到地方的機(jī)構(gòu)改革之所以不盡人意，矛盾還在于人員的問(wèn)題無(wú)法妥善解決，所以機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、膨脹又精簡(jiǎn)，進(jìn)入一個(gè)怪圈。

　　如何來(lái)解決這些被分流出來(lái)的人員，就成為解決問(wèn)題的關(guān)鍵之所在。隨著社會(huì)的發(fā)展和觀念的改變，公務(wù)員已不是以前所謂的“鐵飯碗”了。公務(wù)員制度的一個(gè)重要機(jī)制就是競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)。也就是說(shuō)從被錄用到考核、晉升，都要不斷地面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行優(yōu)勝劣汰。現(xiàn)在政府機(jī)關(guān)還在實(shí)行末位淘汰制，盡管這一作法是否科學(xué)有待商榷，但這至少說(shuō)明，公務(wù)員也只是一種職業(yè)，它同樣會(huì)面臨下崗。這種觀念上的改變是非常重要的。

　　要使人員能夠自由流動(dòng)，關(guān)鍵還在于要建立起統(tǒng)一完善的社會(huì)保障機(jī)制，解決人員流動(dòng)的后顧之憂，才能真正把單位人變成社會(huì)人，保證出口暢通，讓進(jìn)口與出口良性循環(huán)起來(lái)，才能逐步實(shí)現(xiàn)人力資源的社會(huì)化配置。

　　五、轉(zhuǎn)變觀念，改變行政管理方式

　　行政審批制度已成為政府轉(zhuǎn)變觀念、改變行政管理方式的突破口。行政審批是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代典型的行政管理方式，隨著改革的深入，強(qiáng)制性和指令性的管理方式已逐漸為開放性、柔和性的服務(wù)方式所取代。盡管領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、長(zhǎng)官意志在短時(shí)間內(nèi)是不會(huì)消逝的，但是，這至少是可喜的第一步。

　　目前，許多城市都以行政審批制度改革為契機(jī)，把建設(shè)規(guī)范化服務(wù)性政府作為自身的奮斗目標(biāo)。規(guī)范化服務(wù)性政府是基于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“企業(yè)型政府”改革與中國(guó)國(guó)情之實(shí)際而提出來(lái)的。它的目標(biāo)是要求政府改變觀念，構(gòu)建“顧客導(dǎo)向型”服務(wù)模式；轉(zhuǎn)變政府職能，提高社會(huì)自我管理能力；規(guī)范政府行為，依法行政；完善內(nèi)部管理，提高工作效率；創(chuàng)立行政問(wèn)責(zé)制，建立責(zé)任政府；拓展公眾參與渠道，真正體現(xiàn)為民服務(wù)宗旨，等。

　　此外，政府部門還開始引入質(zhì)量管理體系，進(jìn)行質(zhì)量管理體系認(rèn)證，用最權(quán)威的國(guó)際質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)來(lái)構(gòu)建并規(guī)范自身管理體系。政府部門通過(guò)質(zhì)量體系認(rèn)證可以促進(jìn)政府行為更加公開、公正、公平，進(jìn)一步規(guī)范行政程序，規(guī)范政府管理，規(guī)范每一個(gè)公務(wù)員的行為。通過(guò)引進(jìn)質(zhì)量管理體系的管理理念和管理辦法，建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的政府管理機(jī)制和體系，從而規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，全面提高全體工作人員的素質(zhì)，以此達(dá)到深化行政機(jī)關(guān)效能監(jiān)察和全面提升行政效能的目標(biāo)。