內(nèi)容提要：本文通過對分稅制實行以來中央對西藏自治區(qū)（以下簡稱“西藏”）實施的特殊財稅管理體制進行實證分析，指出了現(xiàn)行政策體系尚存的不足及對西藏財政建設(shè)的影響，提出進一步規(guī)范中央對西藏財稅政策實施機制的思路，并立足長遠就如何實現(xiàn)西藏財政自給提出了建議。

　　關(guān)鍵詞：財稅體制　民族區(qū)域　轉(zhuǎn)移支付　財政自給

　　一、分稅制條件下中央對西藏實施的財稅管理體制及其評析

　　（一）中央對西藏實施的財稅管理體制

　　1994年起，我國全面實行分稅制財政管理體制，西藏也于1994年起開始試行分稅制。1994年3月1日，西藏自治區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)自治區(qū)財政廳《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的試行意見》（藏政發(fā)[1994]21號），1994年4月21曰，自治區(qū)財政廳出臺實行分稅制財政管理體制有關(guān)預(yù)算管理問題的暫行規(guī)定，對分稅制的具體內(nèi)容和有關(guān)預(yù)算管理問題做出了明確規(guī)定。

　　1994年，中央召開第三次西藏工作座談會，并形成了中發(fā)[1994]8號文件，在確立中央對西藏實行分稅制財政管理體制的同時，賦予西藏一系列財稅優(yōu)惠政策。按照中央第三次西藏工作座談會確定的“稅制﹁致、適當變通、從輕從簡”的政策，西藏進行了民主改革以來力度最大、范圍最廣、影響最深的稅收制度改革，而且第一次實現(xiàn)了西藏與全國稅收制度的接軌和基本統(tǒng)一。目前西藏開征了增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、城市維護建設(shè)稅、土地增值稅、耕地占用稅、印花稅、資源稅、車輛購置稅等11個稅種及教育費附加。

　　為加快西藏發(fā)展，2001年，中央召開第四次西藏工作座談會，確定實行“核定基數(shù)、定額遞增、專項扶持”的財政補貼政策，即除關(guān)稅和進口消費稅、增值稅外，目前西藏征收的其他各項稅收全部留給西藏；中央財政適當增加對西藏的定額補助，并逐年遞增；繼續(xù)執(zhí)行全國統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付、少數(shù)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付辦法。中央出臺的重大調(diào)價措施對西藏造成的漲價影響，繼續(xù)由國家財政給予補助。西藏繼續(xù)實行“稅制一致、適當變通、從輕從簡”的稅收政策，除關(guān)稅、進口消費稅、增值稅外，其他各稅的具體管理辦法由自治區(qū)政府擬定，報國務(wù)院批準后實行。今后開征新的稅種，按全國統(tǒng)一的稅制執(zhí)行，如需變通，應(yīng)報國務(wù)院批準。“十五”期間繼續(xù)實行免征農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加的政策。西藏在內(nèi)地所辦企業(yè)，其所得稅仍回西藏繳納。

　　在分稅制財政管理體制下，西藏地方財政在規(guī)定的稅種范圍內(nèi)，具有相對的自主權(quán)，收入征管積極性明顯增強。1994年稅制改革以來，全區(qū)稅收收入進入快速增長時期，年均增長速度達18%以上，各項稅收累計完成65億元。2033年，西藏稅務(wù)部門組織的稅收收入超過11億元，達到實行分稅制前1993年稅收收入的5倍。西藏地方財政收入2002年完成72082萬元，是1994年的7.7倍，平均每年增加7965萬元，年均遞增29.3%.

　　1996年中央開始對西藏實行特殊的轉(zhuǎn)移支付政策，到2002年，中央對西藏過渡期轉(zhuǎn)移支付累計達20.55億元，年均遞增32%，對西藏社會經(jīng)濟發(fā)展。財稅體制的進一步完善都起到了極其重要的作用。

　�。ǘ�）現(xiàn)行分稅制財稅體系的缺陷

　　1.中央與地方職責范圍的界定仍然不夠明確，未能建立起在此基礎(chǔ)上的規(guī)范化的中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度，從而也未能實現(xiàn)長期以來一直想達到的既保證中央的宏觀調(diào)控效果，又能充分調(diào)動地方積極性的目標。1994年的分稅制改革是在各級政府的職責劃分和相應(yīng)的支出范圍沒有調(diào)整的基礎(chǔ)上進行的，政府的各個層次間的職責還未能通過法律的形式加以具體明確的界定，仍然存在事權(quán)不清問題。從西藏的實際來看，政府行政成本過大，應(yīng)由地方政府辦好的事情不能完全辦好。不該由地方政府處理的事務(wù)包攬?zhí)�多。中央政府雖有體制補助、稅收返還、專項補助等措施，但規(guī)模小，辦法隨意性大，作用有限�？陀^上造成了西藏地方政府職責和財力的矛盾。

　　2.轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題。通過幾年的運行，《中央過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》對緩解西藏地方財政的困難起到了十分重要的作用，但由于西藏地方特殊，按該辦法計算的結(jié)果往往與西藏實際產(chǎn)生巨大的差距。以《2002年過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》為例，中央在測算西藏工資薪金所得稅時，未考慮西藏特殊津貼和生活補貼等免稅因素，導(dǎo)致標準收入高估；而在測算支出時，又未考慮西藏的一些特殊情況，如，在職進藏干部職工休假費用、物價水平遠遠高于內(nèi)地的支出成本等因素，導(dǎo)致標準支出低估。此外，在中央對地方的補助中。轉(zhuǎn)移支付比例過小。而沒有統(tǒng)一納入中央政府對地方轉(zhuǎn)移支付范疇的專項補助比例過大，如，2002年中央下達西藏專項補助（不含增發(fā)國債補助）和轉(zhuǎn)移支付二者之比為71：29，由于轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小，均衡各地市發(fā)展的作用受到很大限制。

　　3.現(xiàn)行分稅制財政體制與民族區(qū)域自治制度不盡協(xié)調(diào)。實行分稅制后，無論是在地方固定收入項目的劃分上，還是在共享稅收的分成比例上，都與其他省市沒有區(qū)別；中央在國債分配、外匯留成、出口退稅、中央駐地方企業(yè)的利潤留咸、體制的轉(zhuǎn)軌或局部調(diào)整等方面，無不采取一刀切的辦法，客觀上減少了西藏地方財政收入，進一步拉大了西藏與其他省市的財政差距。

　　二、進一步規(guī)范和完善西藏財稅政策體系的幾點設(shè)想

　�。ㄒ唬┖侠韯澐种醒肱c西藏地方事權(quán)

　　由于目前分稅制對事權(quán)的劃分不夠明確且交叉較多，同時存在中央政府由于財力不足，將本應(yīng)由自己負責的事務(wù)下放給地方的問題。對西藏而言，事權(quán)具有特殊性。全區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)、經(jīng)濟總量、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和水平在短期內(nèi)是無法與內(nèi)地省份相比。加之西藏地處高原，地廣人稀，氣候惡劣，相當一部分地區(qū)的農(nóng)牧民抵御自然災(zāi)害能力差，常常發(fā)生的各類災(zāi)害對當?shù)厝罕娫斐闪素敭a(chǎn)損失和生命威脅。同時，由于特殊的地理位置及政治地位，西藏特殊的事權(quán)引發(fā)的地方財政支出與其他省份有著明顯的差異，維護統(tǒng)一和保持社會穩(wěn)定形成的支出成本高于其他地方。為了改善邊境地區(qū)人民生活生產(chǎn)條件。促進邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。保持社會穩(wěn)定，加強民族團結(jié)，鞏固邊境的基層政權(quán)，這方面的支出逐年增加，邊境縣對資金的需求越來越大。因此。應(yīng)對中央與西藏地方事權(quán)進行合理劃分和準確界定，減輕西藏地方財政壓力，促進西藏經(jīng)濟的發(fā)展。

　�。ǘ�）健全中央對西藏的財政轉(zhuǎn)移支付政策體系

　　在現(xiàn)階段西藏經(jīng)濟發(fā)展水平條件下，通過現(xiàn)行分稅制收入劃分辦法及其財稅政策的調(diào)整和改進，最終只能減少中央對西藏地區(qū)創(chuàng)造的財力的輸出，而不能解決西藏地區(qū)財政向當?shù)靥峁┡c全國大體均等的社會公共服務(wù)的問題，應(yīng)合理運用中央財政對政府間轉(zhuǎn)移支付政策，加大中央對西藏的財政轉(zhuǎn)移支付力度，改變目前稅收增量中央集中大頭后轉(zhuǎn)移支付沒有相應(yīng)到位的現(xiàn)狀，以進一步體現(xiàn)中央對西藏的財政援助。

　　一是建立一般性轉(zhuǎn)移支付補助。主要用于平衡西藏地方預(yù)算，滿足地方履行政府職能的基本支出需要。這部分轉(zhuǎn)移支付補助同現(xiàn)行中央對西藏的定額補助在內(nèi)涵上不同，分配辦法主要根據(jù)西藏財政收支差額給予補助，不規(guī)定專門用途，由西藏地方政府統(tǒng)籌使用。支出基數(shù)的確定，采用因素法，即根據(jù)影響支出的各主要因素的影響程度確定標準系數(shù)，并據(jù)此確定財政支出水平。通過上述基本統(tǒng)一的客觀標準，使中央對西藏的一般性財政補助趨于合理規(guī)范。

　　二是建立專項轉(zhuǎn)移支付制度。主要是按國家產(chǎn)業(yè)政策要求，用于對西藏地區(qū)的交通、能源、通信、郵電、教育、科研設(shè)施以及大型農(nóng)田水利建設(shè)和農(nóng)業(yè)開發(fā)等方面。西藏按國家財政專項撥款補助的目標，根據(jù)財力可能，提供配套資金，發(fā)揮國家財政資金的導(dǎo)向作用，擴大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的總體財力投入量，從而對西藏整個經(jīng)濟繁榮起到啟動和牽引作用。

　　三是建立特殊轉(zhuǎn)移支付補助。中央財政應(yīng)適當增加現(xiàn)有的“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”和“民族補助�？睢睋芸铑~。中央財政從每年預(yù)算中劃出一定比例資金增設(shè)“民族自治區(qū)文化建設(shè)發(fā)展基金”和“民族自治區(qū)科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金”等，增加西藏等民族地區(qū)科技文化建設(shè)事業(yè)投入。中央財政恢復(fù)執(zhí)行《民族區(qū)域自治法》等國家民族法規(guī)賦予民族自治地區(qū)的有關(guān)預(yù)備費、民族機動金以及對民貿(mào)企業(yè)的照顧政策。西藏自治區(qū)機動金、預(yù)備費占當?shù)仡A(yù)算總支出的比例可高于其他省區(qū)。以上各項資金，每年由中央財政單獨專項核撥。

　　四是增加對西藏的政策性轉(zhuǎn)移支付。主要目的是為西藏的宗教信仰、風俗習慣和特有的語言、文字、教育、衛(wèi)生、宣傳等特殊支出需求提供財政資金保障，彌補其因特殊支出需求所引起的公共服務(wù)成本高、費用大而增加的財政支出。因此，中央財政在設(shè)計比較規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度及其具體實施方案時，應(yīng)努力提高政策性轉(zhuǎn)移支付比重，使政策性轉(zhuǎn)移補助額占整個轉(zhuǎn)移支付補助額的比重逐年提高。

　　五是減少財政資金配套。目前，中央安排各專項資金，通常還要求地方安排一定比例的配套資金，但在配套資金比例的確定上，對民族自治地方實行“一刀切”，未能很好地體現(xiàn)中央、國務(wù)院關(guān)于加大對民族貧困地區(qū)投入力度的精神。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2000年西藏用于中央�？钆涮椎闹С鼍瓦_到約3億元。因此，在專項配套資金的分配及其配套比例的確定上應(yīng)切實體現(xiàn)對西藏的重點照顧。應(yīng)按事權(quán)與財權(quán)相一致的原則，確定應(yīng)由中央與西藏地方共同承擔的配套項目。不屬于共同事權(quán)，不應(yīng)納入共同配套項目范圍。中央與西藏地方財政配套比例的確定，應(yīng)同中央與西藏地方財力大體相適應(yīng)，中央對西藏的專項撥款增幅也應(yīng)與中央財力的增幅大體保持同步，專項配套資金也不例外。

　�。ㄈ�）賦予西藏相應(yīng)的財政自主權(quán)

　　一是財政收支自主權(quán)。西藏自主地安排和使用依照國家財政體制規(guī)定屬于地方的財政收入，上級政府及其部門不得擅自改變財政收入用途。在支出方面，西藏可根據(jù)當?shù)厣鐣��?jīng)濟發(fā)展情況，自主地決定支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)及其有關(guān)支出項目的標準和范圍。

　　二是舉借內(nèi)債的自主權(quán)。西藏經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)實情況決定了西藏地區(qū)財政困難的局面將是長期的，即使中央健全規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，也不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)西藏財政經(jīng)濟狀況的根本性好轉(zhuǎn)。為了增加西藏財政的發(fā)展能力，提高財政積累率，可考慮給予西藏舉借內(nèi)債的自主權(quán)。西藏舉借內(nèi)債可用國有資產(chǎn)作擔保，在自我平衡的條件下，根據(jù)當?shù)乜捎秘斄Υ_定一定舉借內(nèi)債比例，如5%.

　　三是財政資金調(diào)劑使用權(quán)。對同一種用途的各項資金包括上級撥付的一些�？睿�允許捆綁起來統(tǒng)一安排，或者在上級撥付的各種專項補助之間適當調(diào)劑，以提高資金的規(guī)模使用效益。

　�。ㄋ模┙�立配套政策體系以提高西藏財稅自給能力

　　建立中央對西藏的各種財政補助制度和措施，最終目標應(yīng)是不斷提高西藏財政的自給能力及西藏經(jīng)濟的發(fā)展能力。要實現(xiàn)西藏經(jīng)濟的全面發(fā)展和現(xiàn)代化，國家的支援固然極為重要，但只給予財稅上照顧和支援是不夠的，還應(yīng)當加快西藏地區(qū)改革開放步伐，從西藏的特點和需要出發(fā)，借鑒東部沿海地區(qū)發(fā)展的一整套特殊政策和靈活措施，尋求更加適合于加快西藏財政經(jīng)濟發(fā)展的新路子，以配合中央對西藏制定的財稅體制和政策的實施。簡要地講。這些政策措施包括：國家允許和鼓勵中外金融機構(gòu)和金融企業(yè)到西藏開展投資業(yè)務(wù)，建立營業(yè)機構(gòu)；擴大西藏對外商投資企業(yè)的審批權(quán)，鼓勵發(fā)展外商投資企業(yè)；對西藏的進出口企業(yè)，應(yīng)區(qū)別于其他地區(qū)，審批權(quán)限應(yīng)下放，審批標準應(yīng)降低，對出口本地區(qū)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品應(yīng)由，自治區(qū)自行審批；對進口加工復(fù)出口的企業(yè)，應(yīng)由自治區(qū)自行確定進出口配額，自行發(fā)放進出口許可證；對直接用于本地區(qū)工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，也應(yīng)由自治區(qū)自行審批；允許西藏設(shè)立保稅區(qū)，以帶動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展；西藏地區(qū)外匯收入歸本地區(qū)自行使用，不應(yīng)完全受國家外匯政策的限制。