多年來，我國地方財(cái)政普遍面臨的一個(gè)老大難問題是：地方財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方財(cái)政支出的需求。為緩解這種矛盾，各級立法部門、行政部門及理論部門就如何增加地方財(cái)力的問題進(jìn)行過許多有益的探討與實(shí)踐，但有限的收入增長始終難以滿足巨大的資金需求，財(cái)政困難依舊，甚至有增無減。它表明，對于問題的解決而言，上述思路的能量是有限的。筆者認(rèn)為，財(cái)政收入作為對政府提供公共商品所付財(cái)政成本的補(bǔ)償，與財(cái)政支出有著本質(zhì)的內(nèi)在聯(lián)系。二者互為因果，而且，從最基本的意義上講，財(cái)政收入是以財(cái)政支出為基本前提的。因此，認(rèn)真研究地方財(cái)政支出是促進(jìn)地方財(cái)政狀況改善的更有效的手段。

　　一

　　自體制改革以來，地方財(cái)政支出作為地方政府履行其職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為我國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。但是，伴隨著改革進(jìn)程的深化，地方財(cái)政支出領(lǐng)域中存在的問題也日趨明顯，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也亟待優(yōu)化。這主要可以通過以下四個(gè)方面的矛盾加以剖析：

　　1.支出總量高速增長與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)失衡的矛盾

　　自實(shí)施“分灶吃飯”的財(cái)政體制以來，地方財(cái)政支出在整個(gè)財(cái)政支出中的份額不斷提高。1983年，預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出中中央和地方所占份額分別為49.7％、50.3％；34.3％、65.7％。到1995年，上述指標(biāo)分別變?yōu)?9.2％、70.8％；15.1％、84.9％。（注：從1993年起，預(yù)算外收支中不含國有企業(yè)和主管部門收支。但是，這一變化并不影響中央和地方財(cái)政支出的總格局，相反，這更清楚地表明了中央和地方實(shí)際使用預(yù)算外資金的情況，即地方是主角，中央是配角。）它表明，地方財(cái)政支出已占整個(gè)財(cái)政支出的三分之二左右，具有舉足輕重的地位，實(shí)際上已形成“大地方、小中央”的格局。十余年來，地方財(cái)政支出迅猛增長，其增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同期財(cái)政收入的增幅。1986年～1992年同口徑比較，地方收支的年均增長速度分別為11.6％和14.3％；從絕對量上看，1996 年的財(cái)政支出是1985 年的4.79倍。然而，在地方財(cái)政支出總量大幅增長的同進(jìn)， 財(cái)政資金所產(chǎn)生的效用并沒有同步增長，且財(cái)政支出結(jié)構(gòu)失衡，其基本表現(xiàn)是：

　　一是地方經(jīng)常性財(cái)政支出在整個(gè)地方財(cái)政支出中所占的比重及增長速度均高于建設(shè)性支出所占的比重及增長速度，從而使地方財(cái)政具有明顯的“吃飯”型財(cái)政特征。1992年～1996年地方本級財(cái)政支出的情況顯示，地方財(cái)政建設(shè)性支出從未達(dá)到過本級財(cái)政支出的30％。這種狀況似乎表明政府正逐步退出私人商品領(lǐng)域，但問題在于，我國財(cái)政建設(shè)性支出中絕大部分項(xiàng)目均屬市場經(jīng)濟(jì)下政府應(yīng)有所作為的領(lǐng)域。因此，這在一定程度上表明了我國整個(gè)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理。

　　二是地方財(cái)政的經(jīng)常性支出中， 行政經(jīng)費(fèi)日益膨脹。 1992 年、 1994年和1996年，全國地方財(cái)政支出中行政管理費(fèi)、公檢法支出之和分別為388.36億元、670.56億元和969.36億元，其占當(dāng)年地方財(cái)政經(jīng)常性支出的比重分別為19.89％、22.43％和22.14％。行政經(jīng)費(fèi)的膨脹， 大量擠占了急需的地方公共支出項(xiàng)目，表明我國公共勞務(wù)提供的成本過高。

　　三是在各單項(xiàng)支出中，人頭經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公用經(jīng)費(fèi)。以1994年為例，我國文教衛(wèi)生事業(yè)支出、教育事業(yè)費(fèi)支出、行政管理費(fèi)類支出中人頭經(jīng)費(fèi)均在80％左右。（注：人頭經(jīng)費(fèi)包括工資、補(bǔ)助工資、職工福利費(fèi)、離退休人員費(fèi)用、人民助學(xué)金和主要副食品價(jià)格補(bǔ)貼。公用經(jīng)費(fèi)包括公務(wù)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、修繕費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、其他費(fèi)用和差額補(bǔ)助。）尤其是工資改革后，人頭經(jīng)費(fèi)在大部分支出項(xiàng)目中更是占據(jù)絕對主導(dǎo)地位。這進(jìn)一步擴(kuò)大了行政經(jīng)費(fèi)在整個(gè)地方財(cái)政支出中的份額，因此，支出總量的擴(kuò)大，不僅未能優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，相反還導(dǎo)致了更為明顯的不平衡與不合理。

　　2.越背越重的赤字“包袱”與日益增長的事業(yè)發(fā)展需要的矛盾

　　受諸多因素的影響，當(dāng)前地方財(cái)政赤字“包袱”越背越重，資金調(diào)度空前困難，部分地方財(cái)政不能按期發(fā)放工資，不能及時(shí)足額報(bào)銷差旅費(fèi)、醫(yī)藥費(fèi)，上級財(cái)政撥付的�？钜虮慌灿枚�常常不能及時(shí)到位。因此，部分地方財(cái)政成為實(shí)實(shí)在在的“吃飯”財(cái)政，少數(shù)地方連“吃飯”財(cái)政都難以維持。資料表明，從1986年開始，預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支中，地方財(cái)政幾乎年年出現(xiàn)為數(shù)不小的財(cái)政赤字。此點(diǎn)在少數(shù)民族地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。在赤字額呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢的同時(shí)，赤字面也呈擴(kuò)大趨勢，使地方財(cái)政支出僅限于保工資和辦公經(jīng)費(fèi)，而且這種“雙�！庇窒抻诘退�平，地方財(cái)政實(shí)際上是以欠帳“包袱”的加重來換取赤字的減少。而這種狀況必然影響“九五”乃至更長時(shí)期地方財(cái)政收支平衡基礎(chǔ)的穩(wěn)固，也必然與日益增長的事業(yè)發(fā)展需要產(chǎn)生矛盾，從而使農(nóng)業(yè)的“基礎(chǔ)”地位，教育的“根本”地位，計(jì)劃生育的“國策”地位，公檢法的“重點(diǎn)”地位，無法從財(cái)政上得到保證，也使得緩解地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的狀況變得極為困難。

　　3.預(yù)算內(nèi)收入短缺與非規(guī)范性財(cái)政活動(dòng)大量進(jìn)行的矛盾

　　統(tǒng)計(jì)資料顯示的地方財(cái)政收支情況幾乎是年年赤字，這表明預(yù)算內(nèi)收入短缺，無法滿足正常的財(cái)政資金需要。但與此同時(shí)，有目共睹的事實(shí)是，由財(cái)政供給資金的單位，無論發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，干部和職工的生活條件卻越來越上檔次、上臺(tái)階。這顯然是一種奇怪的不對稱現(xiàn)象。其直接原因在于預(yù)算外資金的大量存在及非規(guī)范性創(chuàng)收活動(dòng)的“合法化”。它起碼帶來如下三個(gè)后果：其一，預(yù)算內(nèi)收入難以隨著經(jīng)濟(jì)增長而增加；其二，為非規(guī)范性財(cái)政活動(dòng)的進(jìn)行提供可能；其三，預(yù)算外收入成為地方財(cái)政平衡的“蓄水池”，有關(guān)機(jī)構(gòu)與部門難以獲得地方財(cái)政收支情況及其它真實(shí)信息。正因?yàn)槿绱�，我們基本上只能從預(yù)算外收入這個(gè)側(cè)面來考查預(yù)算內(nèi)收入短缺而非規(guī)范性財(cái)政活動(dòng)大量進(jìn)行的直接原因。

　　從全國來看， 同口徑比較， 1992 年全國地方預(yù)算外收入總額是1984年的2.99倍，年均增長速度為14.7％，而同期地方預(yù)算內(nèi)收入年均增長速度只有12.5％。1996年，地方預(yù)算外收入較之1993年的增幅更是高達(dá)171.78％。從積極的方面看，預(yù)算外資金的增長和政府對這部分資金流向的控制，對各級政府綜合平衡社會(huì)財(cái)力，補(bǔ)充國家預(yù)算資金的不足，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，都取得了一定的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。但是也正是這部分資金的相當(dāng)一部分被用于單位辦公條件（包括辦公樓和辦公設(shè)施）的改善，交通、通訊工具的便捷，職工福利（包括職工住宅、補(bǔ)貼、津貼）等額外消費(fèi)的增加，而這些支出基本上是個(gè)人、集團(tuán)消費(fèi)方面的非建設(shè)性支出。它進(jìn)一步使整個(gè)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“一頭沉”的不合理局面。

　　4.不同地區(qū)之間以及同一地區(qū)不同級次之間支出水平、支出結(jié)構(gòu)失衡的矛盾

　　當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同的地區(qū)，人均財(cái)政支出水平極為懸殊。從收入來看，1996年青海省人均財(cái)政收入不到廣東的2％； 從支出來看，排序最末的貴州省，人均財(cái)政支出僅為上海的11.93％。 此種情況直接導(dǎo)致不同地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的差異。例如，僅從財(cái)政經(jīng)費(fèi)占支出的份額來看，1996年上海、北京、天津行政管理費(fèi)占當(dāng)年財(cái)政支出的比重分別為3.55％、5.32％、5.55％，而青海、貴州、西藏分別為15.99 ％、14.86％、21.75％。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政除滿足政權(quán)建設(shè)和一般支出需要外，還有財(cái)力進(jìn)行建設(shè)性支出，而不發(fā)達(dá)地區(qū)，其財(cái)政支出主要用于保工資和最低水平的公務(wù)支出。這種差別除導(dǎo)致地區(qū)之間財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的失衡外，還進(jìn)一步拉大了地區(qū)之間的差距。上述現(xiàn)象在同一地區(qū)的不同級次之間也同樣存在，它使得中央和地方出臺(tái)的統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)在同一地區(qū)的不同級次出現(xiàn)較大差異，從而帶來地區(qū)內(nèi)部不同級次之間的支出水平、支出結(jié)構(gòu)的失衡。

　　二

　　事物都是相互聯(lián)系的，任何一種現(xiàn)象的出現(xiàn)，都可以從某種或某幾種現(xiàn)象上找到原因。當(dāng)前地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的諸多問題，離不開以下一些深層次的原因：

　　第一，在市場經(jīng)濟(jì)下，政府和市場的分工應(yīng)十分明確，即市場能做且做得好的應(yīng)盡量交給市場去做，只有市場做不好或不能做的才應(yīng)由政府去做。但由于我國目前正處于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌變型期，政府、市場、企業(yè)的分工尚未相應(yīng)轉(zhuǎn)軌，因而在相當(dāng)?shù)某潭壬显斐闪水?dāng)前財(cái)政支出的不合理和財(cái)政困難。例如，單純從我國當(dāng)前吃“皇糧”者眾多，且增長過猛，從而導(dǎo)致財(cái)政支出大幅增長的情況就可以說明，當(dāng)前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與我國的改革尚未觸及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立起來的大政府行政機(jī)構(gòu)這一歷史“遺產(chǎn)”相關(guān)。

　　第二，由于歷史、地緣、政策及其他主客觀原因，我國不同地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，且這種不平衡是多方面的，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的總量、人均占有量、城鄉(xiāng)人民的實(shí)際收入和生活水平等等。以農(nóng)民人均純收入為例，沿海部分發(fā)達(dá)地區(qū)相當(dāng)于低收入地區(qū)的15倍以上；以省份為例，1996年，貴州人均GDP與上海相差26倍。不僅如此， 在同一省區(qū)內(nèi)部，也存在較為明顯的地區(qū)差距，例如，1992年廣東最富的珠海市與最窮的河源市，人無GDP相差16.4倍。 而地方財(cái)政狀況作為一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的綜合反映，本身就是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一面鏡子。財(cái)政收不抵支、財(cái)政巨額赤字、中央財(cái)政補(bǔ)助比重高，很大程度上即是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的基本表現(xiàn)形式。而地區(qū)之間財(cái)政收支水平懸殊，財(cái)政收支狀況迥異，則是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的基本反映。

　　第三，財(cái)政體制作為劃分中央和地方分配關(guān)系的制度，是處理中央和地方關(guān)系的基本法律規(guī)范。但自經(jīng)濟(jì)體制改革以來，我國大部分年份實(shí)行的是五花八門的財(cái)政包干制，即使是1994年開始實(shí)行的分稅制，實(shí)行操作中也沿襲包干制下的陳舊做法，有其名而無其實(shí)。由于中央和地方的分配關(guān)系未能從法律上規(guī)范，因此地方各級的分配關(guān)系也不可能規(guī)范，在各級財(cái)政普遍困難的情況下，財(cái)政支出地區(qū)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化亦難以有效進(jìn)行。

　　第四，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引致對地方性公共商品的需求增大。公共支出在不同的國家，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，具有不同的范圍項(xiàng)目與規(guī)模。其一般發(fā)展規(guī)律是：范圍、項(xiàng)目由少到多，規(guī)模則由小到大。我國目前尚處于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型期，在這個(gè)特殊時(shí)期里，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，客觀上要求提供越來越多的帶有明顯地域性的公共商品，但是現(xiàn)行中央和地方的分配制度不能適應(yīng)這種客觀要求。在有限的財(cái)政收入無法滿足巨大的財(cái)政需求，而“創(chuàng)收”制度合法化的情況下，各種稅外收費(fèi)、攤派、罰款、贊助、集資等非規(guī)范性的收入形式大量衍生且魚目混珠，從而導(dǎo)致大量非規(guī)范性財(cái)政活動(dòng)的進(jìn)行。

　　三

　　顯然，目前地方財(cái)政收支狀況及地方財(cái)政面臨的困難，不是或主要不是財(cái)政本身的原因造成的，它是我國歷史的、政治的、經(jīng)濟(jì)的諸多因素綜合作用在財(cái)政上的反映。因此，緩解地方財(cái)政困難，改善地方財(cái)政收支狀況，也是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)大工程，具有長期性、艱巨性和復(fù)雜性。為使短期內(nèi)收到較好的效果，當(dāng)前，必須從財(cái)政內(nèi)外部著手，改造現(xiàn)有環(huán)境，并重點(diǎn)作好以下幾個(gè)方面的工作。

　　1.對政府作用進(jìn)行正確定位，降低公共商品的供給成本

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于政府與市場分工的基本思路與原體制截然不同，因此，列入地方財(cái)政支出的事項(xiàng)大多屬于滿足地方公共需要的層次，即主要為社會(huì)提供難以按市場原則提供的地方性公共商品。公共商品的提供需要成本，但不能帶來任何直接收益，這在客觀上需要政府通過必要的技術(shù)裝置使公共商品的享用者為之付費(fèi)。從這個(gè)意義上看，地方財(cái)政收入是公民為消費(fèi)地方公共商品而付出的價(jià)格或費(fèi)用。而從公共需要的決定到公共商品提供出來，中間還需要經(jīng)過許多環(huán)節(jié)，需要政府設(shè)立相應(yīng)的科層組織。而且，在公民付費(fèi)一定的情況下，政府設(shè)立的科層組織越龐大，公共商品的供給成本越高，公共商品的供給數(shù)量越少，質(zhì)量越差。因此，隨著改革的深入，我國應(yīng)切切實(shí)實(shí)地按照市場經(jīng)濟(jì)原則的要求轉(zhuǎn)換地方政府職能，對地方政府作用領(lǐng)域進(jìn)行正確定位，借第七次機(jī)構(gòu)改革的東風(fēng)，下大力撤消不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)構(gòu)；因崗設(shè)人，降低公共商品的供給成本。

　　2.配合市場化改革進(jìn)程，認(rèn)真清理財(cái)政供給范圍及供給成本

　　隨著市場化改革進(jìn)程的加快，許多原來的差額預(yù)算單位已變?yōu)榛蛑饾u變?yōu)楠?dú)立核算的經(jīng)濟(jì)實(shí)體；許多原統(tǒng)由財(cái)政供給資金的單位無償供給的商品與勞務(wù)已變?yōu)橛袃敼┙o，并逐漸由低價(jià)位供給改為高價(jià)位供給，而且，許多單位的收入已進(jìn)入相對穩(wěn)定階段，如自1997年起，大中專院校招生全面并軌，所有通過入學(xué)考試的學(xué)生都必須交費(fèi)上學(xué)，學(xué)費(fèi)收入已成為此類事業(yè)單位的固定收入。因此，在向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌變型中，應(yīng)十分注意配合市場化的改革進(jìn)程，適時(shí)清理財(cái)政供給范圍，對已經(jīng)或已具備條件按市場化原則提供商品和勞務(wù)的單位不再由財(cái)政供給資金。同時(shí)，重新調(diào)整財(cái)政供給標(biāo)準(zhǔn)，對提供純公共商品的單位，應(yīng)足額供應(yīng)資金，同時(shí)采取措施防止經(jīng)費(fèi)的過快增長；對提供混合商品、有一定收入來源的單位，則可分別具體情況采用定額或定項(xiàng)補(bǔ)助的辦法核撥經(jīng)費(fèi)，以使財(cái)政資金的使用真正限于公共需要的滿足。

　　3.整頓分配秩序，建立規(guī)范化的地方財(cái)政收入體系

　　當(dāng)前，非規(guī)范的、混亂的分配秩序是造成地方財(cái)政困難、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的最重要的原因，也是政府行為不規(guī)范的主要表現(xiàn)。因此，必須在規(guī)范政府行為的基礎(chǔ)上，下大力氣整頓分配秩序。首先，應(yīng)將現(xiàn)行各種收費(fèi)、基金中宜于采用稅收形式的非規(guī)范收入納入稅收征收軌道；其次，應(yīng)適應(yīng)分稅制改革，逐步下放稅權(quán)，適當(dāng)開征地方性稅種，以使地方財(cái)政收入能隨著地方公共商品需求增加而增長；第三，明確費(fèi)權(quán)，并統(tǒng)一預(yù)算管理。費(fèi)與稅均屬財(cái)政收入的必要形式，但二者之間存在著客觀的界限：一般來說，涉及面較廣，延續(xù)時(shí)間較長，收入用于一般性公共支出，而受益的地域性和邊界性相對模糊者應(yīng)用用稅收形式；而涉及面較窄，延續(xù)時(shí)間較短，收入用于專項(xiàng)支出，則受益的地域性、邊界性相對明確者可采用收費(fèi)形式。因此，在確保稅收收入占整個(gè)地方財(cái)政收入主體地位的同進(jìn)，可通過制定收費(fèi)決策程序及相應(yīng)的決策制衡機(jī)制，明確各級地方政府，包括鄉(xiāng)一級政府取得一定收入的權(quán)力。這不僅有助于地方公共收入體系的建立，而且，對于我國分配秩序的改善及財(cái)政收支狀況的好轉(zhuǎn)也是大有裨益的。

　　4.加強(qiáng)中央及省一級地方財(cái)政的財(cái)權(quán)和財(cái)力，完善轉(zhuǎn)移支付制度。

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府一般具有配置資源、平衡收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的三大職能，其中，后兩個(gè)事關(guān)全局利益的職能主要應(yīng)賦予中央政府，中央財(cái)政在宏觀調(diào)控中也應(yīng)居于主導(dǎo)地位。這是國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的基本保證。而我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，聽任這種不平衡發(fā)展，既不利于維護(hù)國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定，也不利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度具有十分重要的意義。一般來說，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度既包括上級政府對下級政府的支出轉(zhuǎn)移，也包括下級政府對上級政府的收入讓渡。這里，主要是指前者。由于我國的政權(quán)組織包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)5級，因此，要建立科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度， 其前提條件是加強(qiáng)中央和省一級支付的財(cái)權(quán)和財(cái)力，即應(yīng)使中央財(cái)政收入在整個(gè)國家財(cái)政收入中、省級財(cái)政收入在整個(gè)地方財(cái)政收入中占有較高的比重。其最終目的是使中央財(cái)政和省一級地方財(cái)政能夠以各種靈活多樣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式對其下級財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)助，以平衡不同地區(qū)的財(cái)政供給能力，緩解我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡并實(shí)現(xiàn)各級政府各自承擔(dān)的基本職能。

　　資料來源：《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》，新華出版社，1993、1994.

　　「參考文獻(xiàn)」

　�、佟吨袊�財(cái)政年鑒》，中國財(cái)政雜志社，1997.

　　②《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》，新華出版社，1994.

　�、邸逗�北財(cái)政年鑒》，1988～1994