「內(nèi)容提要」農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下是我國三農(nóng)問題中的一個長期癥結(jié)，這既體現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給的一般問題，也反映了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的特殊矛盾。本文從供給制度的角度剖析了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困境，并初步探討了相應(yīng)的配套改革措施。

　　「摘 要 題」農(nóng)村公共物品

　　「關(guān) 鍵 詞」農(nóng)村/公共產(chǎn)品/供給制度

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品向農(nóng)村地域的延伸，是公共產(chǎn)品的一個重要的組成部分。建國以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，但每次變遷的結(jié)果都沒有從根本上解決供給效率低下的問題。這既體現(xiàn)了農(nóng)村公共產(chǎn)品作為一種特殊的產(chǎn)品，其供給制度本身的一般困境，也反映了作為我國三農(nóng)問題復(fù)雜性的冰山一角——農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所面臨的特殊矛盾。本文試圖從改革開放前后我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的變遷入手，剖析我國目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度困境并提出相應(yīng)的改革措施。

　　一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度變遷

　　現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制是在人民公社時期制度框架的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的，受農(nóng)村土地制度因素變遷的影響，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給經(jīng)歷了兩個階段。在政社合一的人民公社體制下，基本生產(chǎn)資料歸集體所有，公共產(chǎn)品的供給和使用都是由集體統(tǒng)一組織、安排。政府作為惟一的供給主體，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中擔當了號召者、組織者的角色。在當時重工輕農(nóng)戰(zhàn)略及財政收入有限的條件下，制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給嚴重不足，人民公社正常運轉(zhuǎn)所需的公共產(chǎn)品支出不得不主要依靠制度外供給，實際中采用的則是以勞動力代替資本的方法，由政府以行政命令的方式動員并組織勞動力承擔土壤改良、水利建設(shè)、道路修建等勞動密集型投資項目。這些措施的結(jié)果是擴大了灌溉面積8018萬畝，并使全國水災(zāi)面積由1949年的1億多畝縮小到1952年的1600多萬畝。同時對一些水災(zāi)比較嚴重的河流，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河等開始了全流域的根本治理，長江、黃河也采取了一些臨時有效的措施，以解除洪水的威脅。根據(jù)統(tǒng)計資料，從二五時期開始到1979年，國家用于農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)投資占國家全部基建投資的比重從9.8％升至17.7％，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平在解放后30年有了較大的改觀。

　　1978年之后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)民作為生產(chǎn)經(jīng)營主體擁有了一定的剩余索取權(quán)和財產(chǎn)分配權(quán)。在“交夠國家的，留足集體的，剩下的是自己的”的體制激勵下，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有了很大的提高。但是與農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給激勵問題不僅沒有得到相應(yīng)地解決，反而大大弱化了。從1980年到1988年，我國用于農(nóng)業(yè)的基建投資比重呈下降趨勢，由原來的9.3％下降至3.0％，表現(xiàn)為一些新的公共產(chǎn)品供給不但沒有滿足，而且原有的供給水平也遭到相當程度的破壞，道路年久失修、水利設(shè)施淤塞，導(dǎo)致抗災(zāi)能力減弱，影響了農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。究其原因，主要有以下幾個方面：一是從1985年我國財稅制度改革之后，原來統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制被打破，中央政府下放了事權(quán)，卻沒給予地方相應(yīng)的財權(quán)，地方政府即使心有余也力不足。尤其是分稅制之后，各農(nóng)戶繳納的農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要來源，農(nóng)業(yè)稅長期的輕稅政策和某些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的停滯使地方稅收極其有限，公共財政的預(yù)算內(nèi)低收入導(dǎo)致制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給不足。二是在農(nóng)業(yè)比較利益低下的情況下，農(nóng)村資金通過財政、金融渠道外溢現(xiàn)象十分嚴重，進一步加劇了資金的短缺。如1991年，農(nóng)村資金通過財政渠道凈流出629億元，所占比重為77.2％；通過金融渠道流出186億元，占22.8％。三是農(nóng)民缺乏對公共產(chǎn)品進行投資的激勵。由于公共產(chǎn)品本身的特性決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品不可能由農(nóng)民私人來提供，每個人都希望由別人來提供，自己能成為“免費搭車者”。在農(nóng)地制度改革初期，農(nóng)民只擁有土地的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，土地的頻繁調(diào)整造成的經(jīng)營期限的不穩(wěn)定導(dǎo)致農(nóng)民預(yù)期的短期性，對公共產(chǎn)品的投入從而沒有任何激勵。四是在資金緊張的狀況下，資金使用效率低下，惡化了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困境。與生產(chǎn)性大型公共產(chǎn)品的供給不同，基層政府一般對非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給有著較強的激勵，這些產(chǎn)品主要為一些“面子工程”、“政績工程”等。僅1993年國務(wù)院授權(quán)農(nóng)業(yè)部宣布取消的農(nóng)村達標升級活動就有43項，由于這些達標升級活動關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政績，因此盡管與農(nóng)民生產(chǎn)生活關(guān)系不大，其供給仍是富有激勵的。可見在缺乏監(jiān)督的情況下，資金使用的隨意性及濫用性，造成了非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的惡性膨脹并最終成為農(nóng)民負擔的主要來源。

　　總之，改革的負面后果是農(nóng)業(yè)總投資的下降，公共財政力量薄弱，金融信貸支持不足，私人資金和勞動力的投向轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。表現(xiàn)在公共項目建設(shè)趨緩，如1980～1986年鄉(xiāng)村辦水電站數(shù)量連年下降。與此同時舊的公共產(chǎn)品不斷折舊，目前全國43萬座水庫中，約有1/3屬病險庫，水庫容量由上世紀80年代初的4500億立方米，下降到目前只占30～50％。水利設(shè)施抗災(zāi)能力的減弱，使受災(zāi)面積由1970～1979年平均每年受災(zāi)面積388萬人km[2]上升到1980～1992年間的4500萬人km[2]（張軍，1996）。

　　二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度困境

　　從我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的變遷過程來看，無論是人民公社時期，還是農(nóng)業(yè)改革推行時期，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給都陷入了相同的困境，而陷入困境的深層次原因從根本上說是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制方面存在的問題，它既體現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給本身的一般困境，也反映了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的特殊矛盾。

　　從公共產(chǎn)品供給的一般性來看，農(nóng)村公共產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品的一個組成部分，具有消費的共同性、非排它性和非競爭性特征。公共產(chǎn)品屬于“市場失靈”的一個重要領(lǐng)域。一方面，如果由私人通過市場提供就不可避免地出現(xiàn)“免費搭車者”，從而導(dǎo)致“公共地的悲劇”；另一方面，外部效應(yīng)的存在，使私人不能有效提供公共產(chǎn)品也會造成其供給不足。這時就需要政府出面提供公共產(chǎn)品，彌補“市場缺陷”。人民公社時期，政府掌握有收益索取權(quán)和資源分配權(quán)，承擔了提供大部分公共產(chǎn)品的責任。人民公社解體之后，設(shè)立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，鄉(xiāng)政府取代人民公社成為農(nóng)村基層政權(quán)，并承擔起本轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的職責。這在我國的1982年《憲法》中也給予了明確的認定。《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)級政府的職能是：“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。”職責范圍幾乎涵蓋了農(nóng)村社會生活的各個方面。然而由政府作為惟一的供給主體，不可避免地存在一些弊端，具體來說，表現(xiàn)為：第一，供給的任意性。在提供什么公共產(chǎn)品、什么時間提供及提供多少的數(shù)量問題上，由政府根據(jù)多種因素來決定；第二，供給的強制性。公共產(chǎn)品的供給權(quán)力由政府壟斷，以政府的偏好為原則，較少考慮需求方的意愿。

　　從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的特殊性來看，由于其所處的地域性（廣大農(nóng)村地區(qū)）和分布的分散性，決定著政府必須具備雄厚的財力和完善的決策及監(jiān)督機制。然而我國農(nóng)村產(chǎn)品供給的變遷過程表明，無論是在供給資金的籌集，還是供給資金的使用上，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制無不體現(xiàn)出了一種體制外的特征。具體表現(xiàn)為：第一，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金籌集的體制外特征。在目前我國公共產(chǎn)品提供的職責劃分上，中央政府主要負責全國性公共產(chǎn)品，地方政府負責地方性公共產(chǎn)品。而履行與農(nóng)民收入增長及農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品所需要的費用并不能由地方政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的制度內(nèi)財政收入完全負擔。由于農(nóng)業(yè)稅的輕稅政策，因此以農(nóng)業(yè)為主要收入來源的縣、鄉(xiāng)政府財政力量十分薄弱，財政缺口大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于一種矛盾的地位：既要履行法律的職責，又要提供公共產(chǎn)品，因此通過制度外籌集公共資源便成為一種必然的選擇。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外的財政收入來源主要有四項，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳的利潤和管理費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金、罰沒收入及各種集資、捐贈收入。而村級組織的收入一開始就沒有納入公共財政的范圍，主要通過向農(nóng)民收取“三項提留”（公積金、公益金、管理費）的方式來獲得，其中公積金主要用于修建農(nóng)田水利設(shè)施、購置農(nóng)用固定資產(chǎn)、興辦集體企業(yè)等；公益金用于“五保戶”、困難戶的補助以及其他集體福利支出等；管理費用于村委會干部的工資和管理支出。第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的體制外特征。與城市相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品帶有一定的分散性和局限性，加上大部分公共產(chǎn)品投資周期長、見效慢，從而造成地方政府官員決策行為的短期性和體制外特征。農(nóng)村基層政府作為一級組織具有獨立的利益，它所追求的目標可能與農(nóng)民的要求并不相同。為了達到基層政府的目標，農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求就不是由農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民自下而上來決定的，而是基層政府自上而下做出決策，供求之間并不對稱，供求矛盾突出。第三，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的激勵和約束機制的扭曲。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品不同，它不是通過市場價格來反映消費者的需求信息，從而對供給者形成激勵和約束。在目前村民自治程度相對較低的情況下，農(nóng)民尚缺乏能夠正確表達自身意愿的機制和渠道，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的強制性供給無法進行“硬”性約束。同時，受當前行政體制的影響，政府提供公共產(chǎn)品的激勵也不是來自于真正的消費者農(nóng)民的需求，而是基層政府追求經(jīng)濟利益和政治利益的雙重目標。這種激勵和約束機制的扭曲，最終對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率產(chǎn)生了非常不利的影響。

　　三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的配套改革措施

　　從以上的分析中可以看出，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給陷于困境的直接原因在于體制外供給，而導(dǎo)致體制外供給的原因又是錯綜復(fù)雜的，所以在進行公共產(chǎn)品供給體制改革時，不能就農(nóng)村談農(nóng)村，就農(nóng)民談農(nóng)民，要結(jié)合農(nóng)村發(fā)展的背景，進行綜合配套改革。

　　（一）區(qū)分公共產(chǎn)品的層次，進一步明確投資主體。根據(jù)在消費過程中的性質(zhì)不同，農(nóng)村公共產(chǎn)品又可區(qū)分為純公共產(chǎn)品與準公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品是指在消費過程中具有完全的非競爭性與非排它性的產(chǎn)品，如農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學研究、大江大河治理等。農(nóng)村純公共產(chǎn)品同其它純公共產(chǎn)品一樣應(yīng)由政府免費提供。然而，現(xiàn)實中的絕大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以準公共產(chǎn)品的形式存在的。準公共產(chǎn)品的性質(zhì)介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，具有不完全的非競爭性與非排它性。具體來說有兩類，一類是具有排它性與非競爭性的公共產(chǎn)品，如高速公路，該類產(chǎn)品由政府提供還是由私人提供主要考慮該項產(chǎn)品收費管理的難易程度以及它的需求彈性，難度越大，彈性越大就越適合于采用政府提供的方式，相反則應(yīng)采用市場提供的方式。另一類是具有非排它性和競爭性的公共資源，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育，公共衛(wèi)生等，這類產(chǎn)品由政府提供還是由市場提供取決于該類產(chǎn)品的收益的外溢性程度，如果產(chǎn)品的內(nèi)部收益較小，外部收益大，則適合于政府提供，反之則適合于由市場提供。目前鑒于縣級財政的巨大壓力，中央、省級政府應(yīng)當承擔更多的責任。

　　（二）實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化，加快融資機制的創(chuàng)新。各級政府是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的主體，但決不意味著只有政府才能提供，農(nóng)民和其他社會成員也可以進入這一領(lǐng)域。據(jù)公共財政理論，依據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品中的準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，可以采用政府與市場（私人）混合的方式來提供。本著“誰投資，誰受益”和“量力而行”的原則，采用“公辦民助”、“民辦公助”的方式，充分調(diào)動各類主體投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性，即實行農(nóng)村公共產(chǎn)品市場化發(fā)展。目前已有的研究也表明，部分農(nóng)村公共服務(wù)，如小型水利設(shè)施，由私營部門提供是有效的；部分農(nóng)村良種的提供，專用品種的栽培技術(shù)，市場信息可由“龍頭”企業(yè)提供服務(wù)（王小林，2003）。另外，政府也可以利用市場融資和捐贈等形式吸引資金，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公益事業(yè)。以廣州市番禺區(qū)鐘村鎮(zhèn)近三年農(nóng)村義務(wù)教育投資為例，市場和社會的資金投入總額已經(jīng)占到了整個投資總額的三分之一，總投資額已經(jīng)突破2000萬元。這些資金的注入在節(jié)省政府的公共支出，提高資金的利用效率，推動辦學主體的良性發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用。

　�。ㄈ�）積極推進公共財政體制的改革，加大對基層政府的轉(zhuǎn)移支付。鄉(xiāng)級政府是現(xiàn)有行政體制中最基層的一級政府，在現(xiàn)有的國家制度框架內(nèi)，向所轄社區(qū)提供包括教育、衛(wèi)生、社會保障等幾乎所有公共產(chǎn)品是鄉(xiāng)級政府的重要職能�！胺衷畛燥垺钡呢斦�體制改革之后，賦予了基層政府提供公共產(chǎn)品的事權(quán)，卻沒有給予相應(yīng)的財權(quán)，權(quán)責不相對稱，因此必須進一步推進公共財政體制的改革，加大國家對基層政府的轉(zhuǎn)移支付。具體包括：一是合理劃分事權(quán)，以事權(quán)定財權(quán)，明確中央政府與地方政府提供公共產(chǎn)品的職責。一般來說，純公共產(chǎn)品由中央政府全部負擔，而準公共產(chǎn)品應(yīng)由各級政府共同承擔，其中中央和省級以上政府應(yīng)負主要責任。二是增加財政投入，確保財政支農(nóng)資金總量的穩(wěn)定增長，要求各級預(yù)算的支農(nóng)支出增長幅度不低于財政支出的增長幅度。三是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對與農(nóng)民生產(chǎn)、生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品的投入。四是調(diào)整支農(nóng)資金投入方式。財政支農(nóng)資金要盡量減少間接的和對中間環(huán)節(jié)的補貼，積極探索對農(nóng)民直接支持的各種有效補貼辦法，逐步建立起以收入補貼、生產(chǎn)補貼、救助性補貼為主的財政支農(nóng)資金直接補貼方式。

　　（四）實現(xiàn)村民自治，完善決策機制。按照《中華人民共和國村民委員會法》（1998）第三條規(guī)定，作為社區(qū)自治性組織的村民委員會，其職責之一是提供社區(qū)內(nèi)人們需要的公共物品和公共服務(wù)。而目前由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向村級組織的滲透，村民委員會部分地失去了應(yīng)有的自治色彩，變成了農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下供給決策的執(zhí)行機構(gòu)，扭曲了農(nóng)民的意愿（吳士健，2002）。要徹底改變這種局面，就要從農(nóng)民自身需求出發(fā)，建立公共產(chǎn)品的需求表達機制，給予農(nóng)民充分的民主權(quán)利，形成由內(nèi)部需求決定的公共產(chǎn)品決策機制。首先，必須推進農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，充分實行村民自治，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進行表決，使農(nóng)民的意見得到充分反映。其次，加快農(nóng)村基層政府的組織建設(shè)，改變農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人由上級組織部門任命的形式，把主動權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民直接選舉出能真正代表農(nóng)民利益、對農(nóng)民負責的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。再次，建立有效的農(nóng)村公共資源使用監(jiān)督機制，增加公共資源使用的透明度，定期將收支狀況公之于民。

　　（五）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)的改革，精簡機構(gòu)。我國從1982年開始撤銷人民公社，到1999年全國共建有縣、鄉(xiāng)兩級政府近3萬個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量達到44741個。其中有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模非常小，不超過2萬人，但政府機構(gòu)和人員編制并沒有減少，從而導(dǎo)致地方財政支出中行政管理費用上升。據(jù)有關(guān)資料分析，在鄉(xiāng)級財政支出結(jié)構(gòu)中，教育事業(yè)費、行政管理費及人員離退休經(jīng)費三項共占支出比重的67.83％，“吃飯財政”的表現(xiàn)愈益突出，致使鄉(xiāng)級財政日益陷于困境（樊利明，2001）。為加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的改革，一方面，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少一部分財政供養(yǎng)人員，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的區(qū)域中心作用；另一方面，理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，明確劃分縣鄉(xiāng)兩級政府的職能范圍，將本來屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使其真正成為一級功能完備的政權(quán)組織，擔負起對本區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)盡的責任。

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