內(nèi)容提要　國有企業(yè)改革的目標是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。本文認為財務(wù)監(jiān)督機制改革是國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵，并從三個層次論述了現(xiàn)行財務(wù)監(jiān)督機制的不足，并在此基礎(chǔ)上提出重新設(shè)計我國財務(wù)監(jiān)督機制的設(shè)想，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

　　關(guān)鍵詞　國有企業(yè)改革　財務(wù)監(jiān)督機制　重新設(shè)計

　　一、國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督機制的原理及運行方式

　　我國的國有企業(yè)的終極所有者是全國人民，一級代理關(guān)系的受托者是中央政府。中央政府與各個國有資產(chǎn)投資主體之間又形成了二級代理關(guān)系，通過這樣的層層委托，國有企業(yè)就成為了最終的受托者。作為受托者的國有企業(yè)必然肩負著國有資產(chǎn)的保值與增值，實現(xiàn)企業(yè)價值最大化的目標。但是由于委托人與受托人的利益及目標函數(shù)不同，就產(chǎn)生了受托人背離契約的可能。為了防止受托人的道德風險與逆向選擇，國有企業(yè)內(nèi)部需要設(shè)計一套有效的財務(wù)監(jiān)督機制，以保證委托人的正當權(quán)益?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論則認為出資者所有權(quán)應(yīng)與法人財產(chǎn)權(quán)分離。出資者所有權(quán)享有企業(yè)的剩余收益分配權(quán)，選擇管理者與參與重大決策等權(quán)利。但出資者不能對法人財產(chǎn)中屬于自己的部分進行支配，也不能直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動。法人財產(chǎn)權(quán)則表現(xiàn)為企業(yè)依照法律，享有法人財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權(quán)，并以獨立財產(chǎn)對自己的經(jīng)營活動負責。這也要求企業(yè)優(yōu)化財務(wù)監(jiān)督機制，更好地明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，維護受托人的權(quán)益。

　　國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督機制從宏觀上來看分為三個層次。其一是國有企業(yè)國家財務(wù)監(jiān)督。國有企業(yè)的終極所有者是全國人民，但由于特定原因這個所有者缺乏監(jiān)督的動力。作為全國人民代表的國家必然要行使這個監(jiān)督權(quán)力，來保證國有資產(chǎn)的保值增值。由于國家是國有企業(yè)的所有者，在這一層面上說，國家行使的是所有權(quán)的監(jiān)督。但從另一個層面上說，國有股與法人股在我國還不能上市流通，國家對企業(yè)的控制一方面表現(xiàn)為行政上的“超強控制”，另一方面表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)上的“超弱控制”。這也是我國目前國家財務(wù)監(jiān)督的尷尬。其二是市場監(jiān)督，在發(fā)達的市場經(jīng)濟條件下，任何的監(jiān)督機制都離不開市場的監(jiān)督，市場通過社會中介機構(gòu)，重組與并購及經(jīng)理人市場來監(jiān)督國有企業(yè)的財務(wù)運行。其三是國有企業(yè)內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督，企業(yè)經(jīng)理人員在受托經(jīng)濟責任關(guān)系的制約下，必然通過財務(wù)監(jiān)督來履行契約，向委托者報告業(yè)績。但其最基本的前提條件———產(chǎn)權(quán)缺位應(yīng)得到有效的解決，否則經(jīng)理人員就沒有動力進行內(nèi)部監(jiān)督。企業(yè)的所有者對出于信息不對稱所產(chǎn)生的內(nèi)部人控制的擔憂也會促使其通過董事會來對經(jīng)理人員進行財務(wù)監(jiān)督。

　　二、國有企業(yè)現(xiàn)行財務(wù)監(jiān)督機制的不足

　　1.國家財務(wù)監(jiān)督的不足

　　我國的國家財務(wù)監(jiān)督是隸屬于政府的，其職能由國務(wù)院下設(shè)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會來行使。雖然國資委在人權(quán)、財權(quán)與事權(quán)上有高度的獨立性，并行使出資人的權(quán)利，履行出資人的義務(wù)，但它直接對國務(wù)院負責，所以，目前的監(jiān)督主體仍然是政府，政府通過一系列經(jīng)濟的、行政的手段來行使這種權(quán)力。但政府在進行監(jiān)督時卻顯得力不從心，他們集行政管理、執(zhí)法執(zhí)紀和經(jīng)濟監(jiān)督權(quán)于一身，彈性很大，在權(quán)力行使過程中易產(chǎn)生尋租，從這幾年的實踐中也可見一斑。追其根源就是國有資本出資人的缺位，使國有企業(yè)出資人的財務(wù)監(jiān)督與經(jīng)營者財務(wù)監(jiān)督相混淆。國有企業(yè)出資人財務(wù)監(jiān)督與經(jīng)營者財務(wù)監(jiān)督相比，有著不同的對象，國有企業(yè)出資人財務(wù)監(jiān)督的對象可以劃分為兩部分內(nèi)容，一是通過對會計信息變動的監(jiān)督來實現(xiàn)對國有資本運動的控制；二是通過對企業(yè)行為的監(jiān)督來實施對受托責任人———經(jīng)營者行為的控制。問題是在現(xiàn)行出資人缺位的情況下，有誰來對國企的會計信息變動進行監(jiān)督？似乎缺乏一個專業(yè)的機構(gòu)。就算有，由于利益的一致，也容易產(chǎn)生共謀。現(xiàn)行體制下，企業(yè)的領(lǐng)導人是政府行政任命，企業(yè)的行為不但是經(jīng)營者所關(guān)注的，也是地方領(lǐng)導人的政治資本。這就使監(jiān)督者與經(jīng)營者的利益目標一致，從而缺乏監(jiān)督的動力。為了彌補這些不足，國家曾相應(yīng)采取了會計委派制、財務(wù)總監(jiān)制及稽察特派員制來解決體制不足所帶來的問題，但效果并不明顯。

　　2.市場監(jiān)督的不足

　　在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家中，注冊會計師行業(yè)肩負著監(jiān)督經(jīng)濟運行的責任。成熟的產(chǎn)權(quán)市場為企業(yè)的兼并、收購創(chuàng)造了條件，有利于資源的合理配置。有效的經(jīng)理人市場有利于企業(yè)的人才流動。我國的市場經(jīng)濟剛剛開始建立，作為配套的中介機構(gòu)還很不成熟。①民間審計機構(gòu)的獨立性與權(quán)威性不足，在審計過程中，容易受到行政部門的制約與影響。審計機構(gòu)本身因競爭環(huán)境的惡劣而易產(chǎn)生尋租。加上規(guī)模不大，內(nèi)部員工的素質(zhì)不高，在執(zhí)業(yè)過程中經(jīng)常因技術(shù)的、道德的原因而違背公正性與客觀性。②產(chǎn)權(quán)市場才剛剛起步，一系列的法律、法規(guī)還沒有制定與完善，加之我國的國有股與法人股還不能自由地流通，兼并與收購更多的是政府行為而不是企業(yè)行為，這就使得出資人不能更好地利用“用腳投票”來合理地配置資源。比如說許多地方政府為了救活一些虧損企業(yè)而強行“拉郎配”式的兼并收購，結(jié)果反而造成了低效率。這種兼并收購不是著眼于市場而是著眼于領(lǐng)導人的政績，從經(jīng)營的角度來說，這是政府失靈。③經(jīng)理人市場是向企業(yè)輸送優(yōu)秀管理人才的場所，雖然經(jīng)過這幾年的改革，職業(yè)經(jīng)理人開始受到人們的重視，但規(guī)模還遠遠不夠。許多企業(yè)的經(jīng)理人員仍然是行政任命， 缺乏雙向選擇機制、必要的風險機制和激勵機制，從而不能促使經(jīng)理人員為了企業(yè)價值最大化而努力工作。

　　3.國有企業(yè)內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督的不足

　　內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督機制的第一層次是會計人員的監(jiān)督，其作為企業(yè)的內(nèi)部人既有管理職能又有監(jiān)督職能。但事實上會計人員是向本單位的最高行政人員（即經(jīng)理人員）負責的，讓被管理者去監(jiān)督管理者不但理論上違背了管理的基本原則，而且現(xiàn)實中也是不可行的。會計人員與經(jīng)理人員同屬內(nèi)部人，他們之間合謀的可能性是很大的。所以國家在1999年10月31日修訂通過的《會計法》明確規(guī)定，“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責”。內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督機制的第二層次是內(nèi)部審計，旨在監(jiān)督各職能部門，特別是會計部門。但目前的機構(gòu)設(shè)置體系是內(nèi)部審計機構(gòu)向經(jīng)理人員負責，并報告工作。既然經(jīng)理人員與會計人員的目標一致，何來監(jiān)督之實。第三層次是監(jiān)事會，監(jiān)事會監(jiān)督整個企業(yè)的財務(wù)運行。這種想法是有益的，但目前董事、經(jīng)理人員與監(jiān)事同由作大股東的政府任命，他們之間沒有利益的沖突，所以現(xiàn)實中監(jiān)事會反而受董事會制約。監(jiān)事會的人員來源也不合理，目前很多企業(yè)的監(jiān)事都是由董事、經(jīng)理人員兼任，產(chǎn)生了自己監(jiān)督自己的局面。監(jiān)事的工資以及活動經(jīng)費都是由企業(yè)管理層支付，使監(jiān)事會置于董事會及經(jīng)理人員的控制之下。第四層次是職工的監(jiān)督，職工是企業(yè)的主人，具有監(jiān)督面廣的優(yōu)點。但目前國有企業(yè)內(nèi)部的工會制度并沒有得到真正的貫徹，許多制度形同虛設(shè)。職工沒有激勵的機制，缺乏監(jiān)督的動力?？v觀國有企業(yè)整個監(jiān)督機制，根本原因還在于產(chǎn)權(quán)的缺位，政府職能沒有得到徹底的轉(zhuǎn)變，市場機制不完善。

　　三、國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督機制的改進與制度設(shè)計

　　1.國家財務(wù)監(jiān)督的制度設(shè)計

　　怎么改進國家財務(wù)監(jiān)督的不足？首先，應(yīng)從產(chǎn)權(quán)著手，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理順各層委托代理關(guān)系，真正解決出資人的缺位。國有資產(chǎn)的最終所有者是人民，由于人民不具有直接的剩余收益索取權(quán)，監(jiān)督收益不足以彌補監(jiān)督成本，天然地使得這一層次的監(jiān)督弱化。這時我們就應(yīng)尋找能夠代表全國人民利益的監(jiān)督者。但不是按現(xiàn)行的方式在國務(wù)院下設(shè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，而是在全國人民代表大會下設(shè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，直接對人代會負責，并報告工作。前者是隸屬于政府的，從第一層委托代理關(guān)系來說，政府也是受托者，讓受托者來監(jiān)督受托者是顯然是無效率的。而后者可以更好地監(jiān)督政府的行為，確保國有資產(chǎn)的保值增值。也可以仿照美國監(jiān)督上市公司的做法，設(shè)立一個獨立性很強的非政府組織，也對人代會負責，并報告工作。該組織由專家學者、人大代表、中介機構(gòu)人員組成。這樣就強化了第一層次的委托代理關(guān)系，解決了因政府不作為而引起的低效率。其次，政府作為股東只需向企業(yè)派出股東代表，不應(yīng)對企業(yè)管理人員進行行政任命，使股東代表與企業(yè)管理人員之間形成真正的監(jiān)督關(guān)系，解決目前董事與管理人員之間利益函數(shù)的一致性，從而減少他們共謀的可能性。再次，作為國家審計機構(gòu)的審計署不應(yīng)向政府而應(yīng)向人代會負責，并報告工作，以實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。最后應(yīng)進一步完善財務(wù)總監(jiān)制，推進稽察特派員制向監(jiān)事會制的轉(zhuǎn)變。

　　2.市場監(jiān)督的制度設(shè)計

　　根據(jù)目前存在的問題，我們認為首先應(yīng)完善目前的CPA中介機構(gòu)，提高執(zhí)業(yè)的技術(shù)水平，對中小事務(wù)所進行整頓、重組，壯大規(guī)模，使事務(wù)所與政府部門及相關(guān)利益單位真正脫鉤，實行垂直領(lǐng)導，從而進一步加強事務(wù)所的獨立性與權(quán)威性。由于中介機構(gòu)是有償服務(wù)，是盈利性組織，在執(zhí)業(yè)過程中，難免會因利益驅(qū)動而違背公允性，所以我們建議在人代會下設(shè)中介機構(gòu)監(jiān)督委員會，有權(quán)對中介機構(gòu)進行定期與不定期的檢查，中介機構(gòu)也有義務(wù)向其報告財務(wù)狀況，接受監(jiān)督，加大中介機構(gòu)因主觀因素違規(guī)的成本，從而進一步規(guī)范中介機構(gòu)服務(wù)，為經(jīng)濟運行當好“警察”。其次，完善證券市場，通過公司控制權(quán)的爭奪，使公司的經(jīng)營者感到壓力，從而迫使其努力工作，可以說，并購是防止經(jīng)理人員損害股東權(quán)益的最為有效的外部監(jiān)控機制。再次，完善經(jīng)理人才市場，國家可設(shè)立經(jīng)理人才中心，對職業(yè)經(jīng)理人的業(yè)績進行記錄，并存檔，為繼續(xù)聘用與再就業(yè)提供依據(jù)，從而增加職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營失敗的成本，形成有效的負向激勵。國家的職能就是盡量優(yōu)化宏觀監(jiān)管環(huán)境，創(chuàng)造一個公平的市場氛圍。在市場監(jiān)管這一環(huán)節(jié)，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，制度設(shè)計相對成熟，只是有待落實。

　　3.國有企業(yè)內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督的制度設(shè)計

　　我們認為首先應(yīng)嚴格規(guī)定董事不能兼任監(jiān)事、總經(jīng)理及其他管理職位。規(guī)定董事會員擁有決策權(quán)，并向監(jiān)事會報告工作。改組目前的董事會，吸收專家學者、職工代表進入董事會，壓縮代表政府董事的數(shù)量，引進獨立董事，以保護中小投資者的利益。其次，應(yīng)重新設(shè)立目前的監(jiān)事會，為了強調(diào)獨立性，其成員可由專家學者、職工代表及當?shù)氐娜舜蟠砘虻胤饺舜蟠斫M成。企業(yè)每年按當年營業(yè)收入的一定比例來提取基金作為監(jiān)事會成員的工資和活動經(jīng)費。提取比例、工資和活動經(jīng)費的標準由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會依據(jù)考核結(jié)果和當?shù)氐慕?jīng)濟狀況水平來制定，這樣就從根源上掐斷了監(jiān)事會依賴于董事會和管理人員的局面，保證了監(jiān)事的獨立性。再次，改變目前內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置，劃歸監(jiān)事會直接領(lǐng)導，其業(yè)績也由監(jiān)事會評定。這樣就避免了在管理人員的領(lǐng)導下來監(jiān)督由管理人員領(lǐng)導的會計部門，增強了內(nèi)部審計的獨立性與效率，使得管理人員與會計人員合謀的概率降低，從而優(yōu)化了企業(yè)的內(nèi)控制度，使得層層委托代理關(guān)系更加清晰，責、權(quán)、利關(guān)系更加合理。

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