[摘要]本文分析了國(guó)家作為出資者與國(guó)家作為社會(huì)管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者對(duì)國(guó)有企業(yè)管理的區(qū)別，認(rèn)為國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理應(yīng)分為國(guó)家作為終極出資者對(duì)中間出資者的管理和中間出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理兩個(gè)層次，并通過(guò)建立健全相應(yīng)的財(cái)務(wù)決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督與約束機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。本文還對(duì)規(guī)范國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)的形式和機(jī)制進(jìn)行了分析，提出了向國(guó)有企業(yè)委派財(cái)務(wù)監(jiān)事的政策建議。

　　[關(guān)鍵詞]出資者；國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理；財(cái)務(wù)機(jī)制；財(cái)務(wù)監(jiān)督

　　國(guó)有企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理歷來(lái)是我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理工作的重點(diǎn)。改革開(kāi)放特別是十四屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)有資本管理體制發(fā)生了顯著的變化，國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)行使的所有者管理職能與政府作為社會(huì)管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者行使的行政管理職能逐漸分離，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)管理的內(nèi)容也由原來(lái)的資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗馁Y本管理。國(guó)有資本管理體制的變化帶來(lái)了一個(gè)新的課題，就是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下和現(xiàn)代企業(yè)制度下國(guó)家作為出資者如何加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理，本文試圖對(duì)這一課題作些分析。

　　一、國(guó)家作為出資者與國(guó)家作為社會(huì)管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者對(duì)國(guó)有企業(yè)管理的區(qū)別

　　1.對(duì)國(guó)家出資者的界定。要研究國(guó)家出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理問(wèn)題，首先應(yīng)對(duì)“國(guó)家出資者”進(jìn)行界定。這里的國(guó)家出資者是指國(guó)有企業(yè)的所有者。從理論上來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)的出資者應(yīng)當(dāng)是全體人民，但這種解釋無(wú)助于對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理。要解決國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)所有者的虛擬問(wèn)題，需要建立一個(gè)能代表全體人民和國(guó)家行使其所有者權(quán)利和義務(wù)的實(shí)體組織。根據(jù)我國(guó)國(guó)有企業(yè)數(shù)目眾多的具體情況，這個(gè)實(shí)體組織可設(shè)想分為兩個(gè)層次：一是直接歸屬全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的專司國(guó)有資本管理的國(guó)有資本管理委員會(huì)，由它作為國(guó)有企業(yè)的終極所有者；二是在國(guó)有資本管理委員會(huì)和國(guó)有企業(yè)之間設(shè)置若干中間出資者——國(guó)有資本投資主體，國(guó)有資本投資主體在國(guó)有資本管理委員會(huì)授權(quán)的范圍內(nèi)行使對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)職能。因此，本文所探討的國(guó)家出資者包括國(guó)有資本管理委員會(huì)和國(guó)有資本投資主體兩個(gè)層次。

　　目前，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制正按照“國(guó)家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)督”的原則進(jìn)行改革和探索。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，原國(guó)有資產(chǎn)管理局并人財(cái)政部，組建了專司國(guó)有資本金管理工作的機(jī)構(gòu)，各地方人民政府也都成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)專司國(guó)有資本金的管理工作，這些專司國(guó)有資本金管理的機(jī)構(gòu)代表了國(guó)家出資者的最高層次。按國(guó)有資本投資管理體制設(shè)立的中央和地方各級(jí)國(guó)有資本投資公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司、國(guó)有控股公司等國(guó)有資本投資主體則是本文所探討的中間出資者。

　　2.國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理與國(guó)家作為社會(huì)管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理的區(qū)別。作為社會(huì)管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者，國(guó)家管理企業(yè)的范圍不僅包括國(guó)有企業(yè)，而且還包括非國(guó)有企業(yè)，并主要依靠經(jīng)濟(jì)和法律調(diào)控手段來(lái)促進(jìn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的貫徹和實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，其主要職責(zé)是：（1）為企業(yè)的生祥和發(fā)展創(chuàng)造基本條件，例如提供基礎(chǔ)公共設(shè)施、建立社會(huì)保障制度等；（2）為企業(yè)制定基本的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)法律規(guī)則；（3）為各種企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，建立并完善各生產(chǎn)要素市場(chǎng)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。其管理的手段主要是通過(guò)制訂法律、產(chǎn)業(yè)政策和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿等。

　　國(guó)家作為出資者對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理僅限于有國(guó)有資本金投入的企業(yè)，包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有資本控股企業(yè)和國(guó)有資本參股企業(yè)，無(wú)權(quán)以出資者身份參與那些沒(méi)有國(guó)有資本金投入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理。國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)行使的權(quán)力范圍是由法律、法規(guī)及公司章程等決定的，在不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的前提下，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的有效控制，切實(shí)保障國(guó)家作為出資者的權(quán)益不受侵犯，其管理手段則主要是建立健全對(duì)接受出資者的激勵(lì)和約束機(jī)制。

　　二、為什么要加強(qiáng)國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理

　　當(dāng)前，國(guó)家如何從出資者角度加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理，已成為眾人矚目的焦點(diǎn)。之所以要加強(qiáng)國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理，是基于以下幾個(gè)方面的原因：

　　1.實(shí)現(xiàn)國(guó)家作為出資者管理目標(biāo)的需要。如前所述，國(guó)家作為出資者與國(guó)家作為社會(huì)管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理有明顯的區(qū)別，體現(xiàn)在管理目標(biāo)上，國(guó)家作為出資者管理國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是確保國(guó)有資本的保值和增值。在這一點(diǎn)上，它與私人出資者對(duì)企業(yè)管理的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)沒(méi)有區(qū)別，這一目標(biāo)也正是出資者財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)。至于國(guó)家擬通過(guò)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的其他目標(biāo)，則屬于國(guó)家作為社會(huì)管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者對(duì)國(guó)有企業(yè)管理的范疇，這些目標(biāo)應(yīng)通過(guò)立法、價(jià)格杠桿、財(cái)政補(bǔ)貼等手段去實(shí)現(xiàn)。而要實(shí)現(xiàn)國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)管理的目標(biāo)，則必須依靠和運(yùn)用財(cái)務(wù)管理的手段和方法，建立健全國(guó)有企業(yè)出資者財(cái)務(wù)管理的機(jī)制，包括：（1）正確進(jìn)行國(guó)有資本的投資決策，合理確定國(guó)有資本的投向，對(duì)國(guó)有資本的投入、退出、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行決策；（2）對(duì)國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)者審批財(cái)務(wù)預(yù)算、制訂業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)及獎(jiǎng)懲制度實(shí)施對(duì)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)；（3）審批國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)決算，對(duì)國(guó)有資本收益分配事項(xiàng)進(jìn)行財(cái)務(wù)決策；（4）對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者的重大財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督。

　　2.建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要。研究國(guó)家作為出資者如何對(duì)國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，實(shí)質(zhì)上是對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)機(jī)制的改革。而企業(yè)的財(cái)務(wù)機(jī)制又與企業(yè)制度密切相關(guān)。在明確提出將建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)之前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革，先后經(jīng)歷了企業(yè)基金制度、利潤(rùn)留成和盈虧包干制度、兩步利改稅、承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制等幾個(gè)階段，它們的共同缺陷在于都是在傳統(tǒng)國(guó)有產(chǎn)權(quán)構(gòu)架不變的前提下讓渡一部分經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重組和產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，即改革末深入觸及企業(yè)制度的核心內(nèi)容——產(chǎn)權(quán)制度。實(shí)踐證明，這些改革要么是難以實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)”真正分開(kāi)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)不能得到充分發(fā)揮，無(wú)法有效地激勵(lì)起企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性，要么是企業(yè)所有者的所有權(quán)虛置，難以形成有效地監(jiān)督、約束經(jīng)營(yíng)者的機(jī)制，使“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象失控，所有者權(quán)益遭受不應(yīng)有的損失。經(jīng)過(guò)多年漫長(zhǎng)而艱難的改革探索，直到黨的十四屆三中全會(huì)提出將建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)，我們才最終找到了解決問(wèn)題的鑰匙。

　　與國(guó)有企業(yè)制度改革所經(jīng)歷的曲折道路一樣，國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)機(jī)制的改革也一直只是在如何處理國(guó)家對(duì)企業(yè)的資金供給方式、國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系、是集中財(cái)力還是擴(kuò)大企業(yè)財(cái)權(quán)上，即在“放權(quán)讓利”上繞圈子。究其原因，其中最重要的一條就是沒(méi)有建立健全企業(yè)的財(cái)務(wù)機(jī)制，沒(méi)有理順企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)關(guān)系，沒(méi)有將財(cái)務(wù)職能在企業(yè)內(nèi)部不同層次、不同部門之間實(shí)行科學(xué)的分工，財(cái)務(wù)管理的責(zé)權(quán)利沒(méi)有具體分解、落實(shí)和明確。比如經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中逐步擴(kuò)大了企業(yè)理財(cái)自主權(quán)，我們可以列舉出擴(kuò)大給了企業(yè)多少條財(cái)權(quán)，但是這些財(cái)權(quán)在企業(yè)內(nèi)部又是如何按照責(zé)權(quán)利相結(jié)合的原則，具體分解到企業(yè)所有者、經(jīng)營(yíng)者、企業(yè)財(cái)務(wù)部門的呢？不具體回答這些問(wèn)題，恐怕只能說(shuō)是理順了國(guó)家與企業(yè)之間的財(cái)務(wù)關(guān)系，而不能說(shuō)是真正建立健全了企業(yè)財(cái)務(wù)機(jī)制。

　　由此可見(jiàn)，企業(yè)財(cái)務(wù)機(jī)制的改革不僅是財(cái)務(wù)管理本身需要研究的問(wèn)題，而且是建立現(xiàn)代企業(yè)制度、建立健全企業(yè)決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督與約束機(jī)制的題中之意。加強(qiáng)國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理對(duì)真正實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分離和建立現(xiàn)代企業(yè)制度有著至關(guān)重要的意義。

　　3.改革國(guó)有企業(yè)人事管理體制的需要。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等被視為一種行政職務(wù)，要由組織部門和人事部門進(jìn)行任免，國(guó)有股權(quán)代表的委派也極不規(guī)范，許多地方是由政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)兼任國(guó)有股權(quán)代表，有些是由主管部門或其他政府部門領(lǐng)導(dǎo)離、退休后擔(dān)任國(guó)有股權(quán)代表，還有的地方則是由主管部門直接任命原企業(yè)的廠長(zhǎng)、經(jīng)理?yè)?dān)任。這些做法實(shí)質(zhì)上部是政資管理不分在國(guó)有企業(yè)人事管理體制上的體現(xiàn)。在實(shí)行政資管理職能分開(kāi)的前提下，對(duì)國(guó)有企業(yè)的人事管理體制應(yīng)做相應(yīng)的改革。要把國(guó)有企業(yè)董事、監(jiān)事、股權(quán)代表等的委派權(quán)歸還給出資者。國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)重要經(jīng)營(yíng)管理人員的任免不應(yīng)通過(guò)行政手段，而要通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段，根據(jù)經(jīng)營(yíng)能力和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?nèi)斡谩⒖己私?jīng)營(yíng)者。因此，加強(qiáng)國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理有助于國(guó)有企業(yè)人事管理體制的改革，從而實(shí)現(xiàn)管人與管資產(chǎn)（本）的結(jié)合。

　　4.建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制的需要。近年來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)大量流失，會(huì)計(jì)信息嚴(yán)重失真的現(xiàn)象已引起社會(huì)各界的高度重視。這種現(xiàn)象說(shuō)明了我們的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制很不完善。就國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、所有者監(jiān)督、政府行政監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督等的關(guān)系末能理順，特別是由于所有者缺位導(dǎo)致了所有權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的監(jiān)督弱化。在明確出資人前提下，加強(qiáng)國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理，有利于通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫劝才藕捅匾谋O(jiān)控措施，切實(shí)加強(qiáng)出資者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)行為的約束和監(jiān)督，改變目前對(duì)經(jīng)營(yíng)者軟約束的局面，并為理順經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系、完善經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制奠定良好的基礎(chǔ)。

　　三、加強(qiáng)國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理的理論依據(jù)

　　企業(yè)財(cái)務(wù)機(jī)制的改革與現(xiàn)代企業(yè)制度有著血肉相連的關(guān)系，研究國(guó)家作為出資者加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理問(wèn)題，離不開(kāi)現(xiàn)代企業(yè)理論的指導(dǎo)。

　　現(xiàn)代企業(yè)制度主要涉及三個(gè)方面的問(wèn)題：企業(yè)控制權(quán)的配置和行使；對(duì)董事會(huì)、經(jīng)理和職工的監(jiān)控以及對(duì)他們工作績(jī)效的評(píng)價(jià)；激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)和推行[2].在現(xiàn)代企業(yè)制度涉及的三方面問(wèn)題中，不同的控制權(quán)配置方式?jīng)Q定了不同的決策機(jī)制，它取決于對(duì)財(cái)產(chǎn)終極所有權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利的具體安排。任何激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行都是建立在一定的決策機(jī)制基礎(chǔ)上的，沒(méi)有一定的決策機(jī)制，激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制都將是空中樓閣。目前，關(guān)于建立現(xiàn)代企業(yè)制度，許多人只是提建立健全企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制，而忽視了建立健全企業(yè)的決策機(jī)制這一前提。我們認(rèn)為，決策機(jī)制是企業(yè)制度中最基本的內(nèi)容，激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制則是為了使決策機(jī)制更為有效地發(fā)揮作用而建立的。如果沒(méi)有合理的激勵(lì)機(jī)制，決策者自身的積極性和創(chuàng)造能力就難以得到充分發(fā)揮，他們也不會(huì)作出使自己承擔(dān)較大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的決策，企業(yè)自然很難經(jīng)營(yíng)好。但是，僅有決策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制也是不夠的，沒(méi)有有效的監(jiān)督約束機(jī)制，由于道德風(fēng)險(xiǎn)和信息不對(duì)稱的原因，設(shè)計(jì)再好的決策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制都是徒勞無(wú)益的。由此可見(jiàn)，決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制是現(xiàn)代企業(yè)制度中密不可分的三個(gè)內(nèi)容，缺一不可。

　　現(xiàn)代企業(yè)理論，從其所運(yùn)用的方法上可分為三大理論：一是交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論；二是委托——代理理論；三是產(chǎn)權(quán)理論。這三大理論都與現(xiàn)代契約理論有著密不可分的聯(lián)系。在這三大理論中，交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的重點(diǎn)限于研究企業(yè)與市場(chǎng)的關(guān)系；委托——代理理論則側(cè)重于分析企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及成員之間的代理關(guān)系，產(chǎn)權(quán)理論則主要研究契約不完備時(shí)產(chǎn)生的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)的分配及其對(duì)效率的影響問(wèn)題。這三種理論的共同之點(diǎn)是都強(qiáng)調(diào)企業(yè)的契約性、契約的不完備性及由此導(dǎo)致的企業(yè)所有權(quán)問(wèn)題的重要性。但相對(duì)而言，委托——代理理論和產(chǎn)權(quán)理論對(duì)研究企業(yè)財(cái)務(wù)機(jī)制改革的指導(dǎo)意義更大。

　　委托——代理理論認(rèn)為：只要存在就業(yè)安排，并且在這種安排中一個(gè)人的福利取決于另一個(gè)人所做的，代理關(guān)系就存在了。詹森和麥克林特代理關(guān)系定義為一種契約關(guān)系，在這種契約下，一個(gè)人或更多的人（即委托人）聘用另一個(gè)人（即代理人）代表他們來(lái)履行某些服務(wù)，包括把若干決策權(quán)托付給代理人。委托一代理關(guān)系不僅存在于企業(yè)所有者與經(jīng)營(yíng)者之間，而且遍及企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的各個(gè)層次，如董事會(huì)與經(jīng)理之間、經(jīng)理與部門經(jīng)理之間、部門經(jīng)理與一般職工之間。但是，不論是哪一層次的委托代理關(guān)系，代理人的行為都具有理性（或有限理性）和自我利益導(dǎo)向的特征，從而導(dǎo)致委托人和代理人之間存在著追求目標(biāo)和利益上的差別和信息的不對(duì)稱問(wèn)題，因此需要建立制衡機(jī)制來(lái)克服潛在的權(quán)力濫用，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制促使代理人作出有利于委托人利益最大化的決策。

　　產(chǎn)權(quán)理論從企業(yè)是一種不完備的契約出發(fā)，論證了剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)的安排問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)理論的研究表明：在信息的不對(duì)稱和契約的不完備條件下，沒(méi)有在契約中詳細(xì)規(guī)定的那部分權(quán)力，即剩余權(quán)力應(yīng)當(dāng)歸資產(chǎn)的所有者所有。同時(shí)，解決契約不完備時(shí)激勵(lì)問(wèn)題的辦法是分配財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，即誰(shuí)是所有者，誰(shuí)有對(duì)財(cái)產(chǎn)的控制權(quán)，誰(shuí)就有權(quán)解決契約不完備時(shí)的激勵(lì)問(wèn)題，并且最優(yōu)激勵(lì)機(jī)制應(yīng)該是剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)最大對(duì)應(yīng)的機(jī)制。

　　現(xiàn)代企業(yè)理論的研究成果為企業(yè)財(cái)務(wù)管理理論的研究和發(fā)展注入了生機(jī)和活力，也為企業(yè)財(cái)務(wù)機(jī)制的構(gòu)建提供了重要的理論依據(jù)。借鑒現(xiàn)代企業(yè)理論的研究成果，我國(guó)的一些財(cái)務(wù)學(xué)者（郭復(fù)初問(wèn)、干勝道、謝志華、湯谷良等）提出了把企業(yè)財(cái)務(wù)分解為出資者（所有者）財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)的理論。謝志華認(rèn)為：兩權(quán)分離條件下的出資者與管理者的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是財(cái)務(wù)關(guān)系；不僅經(jīng)營(yíng)者要進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，出資者也要進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，從而分別形成出資者財(cái)務(wù)和管理者財(cái)務(wù)；出資者財(cái)務(wù)管理的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是出資者對(duì)經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)行為的約束，以確保其資本的安全和增值[5].湯谷良認(rèn)為：法人財(cái)產(chǎn)權(quán)概念的提出，使原有集所有者、管理者、財(cái)務(wù)人員職能于一身的財(cái)務(wù)管理體制，發(fā)展成為所有者、管理者、財(cái)務(wù)人員分工協(xié)作的“分層”財(cái)務(wù)管理體制。由于所有者財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)的財(cái)務(wù)主體、所依據(jù)的產(chǎn)權(quán)概念、財(cái)務(wù)目標(biāo)、財(cái)務(wù)對(duì)象內(nèi)容、管理職能等都有所不同，因此，企業(yè)財(cái)務(wù)機(jī)制的構(gòu)建必須結(jié)合所有者財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)各自的特點(diǎn)進(jìn)行，即應(yīng)當(dāng)分別構(gòu)建所有者財(cái)務(wù)機(jī)制和經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)機(jī)制。研究國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理當(dāng)然應(yīng)屬于國(guó)有企業(yè)構(gòu)建所有者財(cái)務(wù)機(jī)制的范疇，因此應(yīng)適當(dāng)借鑒所有者財(cái)務(wù)管理理論的研究成果。

　　值得注意的是，目前有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在現(xiàn)代企業(yè)制度條件下，由于企業(yè)法人制度的確立，所有者財(cái)務(wù)只是一種監(jiān)控機(jī)制，而不是一種決策機(jī)制。如果這種觀點(diǎn)成立，則意味著研究財(cái)務(wù)決策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制對(duì)所有者財(cái)務(wù)是沒(méi)有意義的。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)欠妥。誠(chéng)如前述，任何一項(xiàng)完善的企業(yè)制度都應(yīng)該是決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制三者的有機(jī)結(jié)合體，將其中任何一部分單獨(dú)割裂開(kāi)來(lái)都是毫無(wú)意義的。另外，從所有者財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容來(lái)看，其有權(quán)決定公司的經(jīng)營(yíng)方針和投資、合并、分立等計(jì)劃，有權(quán)決定公司增資、舉債等重大籌資活動(dòng)，有權(quán)決定公司利潤(rùn)的分配方案，有權(quán)選聘經(jīng)營(yíng)者、考核其業(yè)績(jī)并決定其報(bào)酬等等，并通過(guò)這些活動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)約束，從而達(dá)到資本保值增值的目標(biāo)。顯然，從所有者財(cái)務(wù)管理的這些內(nèi)容來(lái)看，所有者的財(cái)務(wù)管理同樣離不開(kāi)財(cái)務(wù)決策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。那種認(rèn)為所有者財(cái)務(wù)只是一種監(jiān)控機(jī)制的觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是對(duì)所有者財(cái)務(wù)管理的目的和內(nèi)容的混淆。

　　四、國(guó)家作為出資者如何加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理

　　十五屆四中全會(huì)決定指出：“要積極探索國(guó)有資產(chǎn)管理的有效形式，要按照國(guó)家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營(yíng)運(yùn)體系和機(jī)制，建立與健全嚴(yán)格的責(zé)任制度”。

　　由于目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)數(shù)量眾多，國(guó)家作為出資者不可能直接面對(duì)每一個(gè)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理，必須按照十五屆四中全會(huì)確定的建立國(guó)有資產(chǎn)的授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度，促使國(guó)有資本出資者職能到位，解決多年來(lái)國(guó)有資本所有者缺位的問(wèn)題。為此，在作為國(guó)有企業(yè)終極出資者的國(guó)家和國(guó)有企業(yè)之間應(yīng)當(dāng)設(shè)立“中間出資者”，讓“中間出資者”直接行使對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有者職能，通過(guò)資本經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值、增值。國(guó)家作為終極出資者只對(duì)“中間出資者”資本經(jīng)營(yíng)和實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值、增值的情況進(jìn)行監(jiān)管，不再直接干預(yù)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)和自主理財(cái)。因此，國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理也應(yīng)分為兩個(gè)層次：國(guó)家作為終極出資者對(duì)“中間出資者”的財(cái)務(wù)管理和“中間出資者”對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理。

　　在這里，作為“中間出資者”具有雙重身份，相對(duì)于終極出資者的國(guó)家來(lái)說(shuō)，它們是受托（授權(quán)）經(jīng)營(yíng)者，負(fù)有經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)；相對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，它們又是出資者，行使著出資者的職能。作為出資者其主要職能是決策、激勵(lì)、約束和監(jiān)督，以間接管理為主，而作為經(jīng)營(yíng)者其主要職能則是計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，以直接管理為主。因此，國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理與經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)管理（包括“中間出資者”作為經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)管理和國(guó)有企業(yè)作為經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)管理兩個(gè)方面）又有非常密切的聯(lián)系，因?yàn)樗鼈兎謩e是以終極出資者和中間出資者為主體的所有者財(cái)務(wù)管理的對(duì)象。從這一意義上講，上述兩個(gè)層次的出資者其財(cái)務(wù)管理的對(duì)象和內(nèi)容是有區(qū)別的，但作為出資者，它們的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)卻是相同的，均以實(shí)現(xiàn)資本保值和最大限度的增值為目標(biāo)。因此，其財(cái)務(wù)管理的方法也是基本相同的。我們認(rèn)為，國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理，應(yīng)從以下幾方面著手：

　　1.建立科學(xué)的出資者參與重大財(cái)務(wù)決策的機(jī)制。出資者將資本經(jīng)營(yíng)權(quán)授予代理人，是以保留選擇經(jīng)營(yíng)者、收益分配、重大決策三項(xiàng)權(quán)利為條件的。如何保障出資者的這些權(quán)力得以正確實(shí)施，必須依靠建立科學(xué)的出資者參與重大財(cái)務(wù)決策的機(jī)制。在重大財(cái)務(wù)決策問(wèn)題上，目前仍然存在著一些政資不分的現(xiàn)象，例如：國(guó)有大型企業(yè)的重大基建投資決策要由國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)，重大技術(shù)改造項(xiàng)目要由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委批準(zhǔn)等等。用行政手段去管理企業(yè)和運(yùn)營(yíng)資本，必然會(huì)造成新的政企不分。因此，應(yīng)將這些決策權(quán)力歸還給行使出資者權(quán)力的國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)和國(guó)有資本投資主體。

　　出資者參與重大財(cái)務(wù)決策的機(jī)制，應(yīng)當(dāng)明確以下內(nèi)容：（1）應(yīng)由出資者審批決定的重大投資、籌資方案、資本轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)重組及重大資產(chǎn)處置事項(xiàng)、收益分配辦法等重大財(cái)務(wù)決策的標(biāo)準(zhǔn)和范圍；（2）重大財(cái)務(wù)決策的程序和方式，包括產(chǎn)權(quán)代表的委派和其表決權(quán)的行使方式、重大財(cái)務(wù)決策的審批程序相議事方式；（3）重大財(cái)務(wù)決策的信息報(bào)告制度和信息反饋制度等。

　　關(guān)于國(guó)有控股公司層次財(cái)務(wù)決策機(jī)制，我們認(rèn)為可以建立以國(guó)有控股公司董事會(huì)（或董事局，下同）、總裁（或經(jīng)理，下同）和業(yè)務(wù)部門為決策主體的財(cái)務(wù)決策體系。董事會(huì)作為國(guó)有控股公司的決策中心，主要負(fù)責(zé)整個(gè)控股公司的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略決策和重大資本運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的決策，總裁則負(fù)責(zé)控股公司日常資本運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的決策以及根據(jù)法律或公司章程應(yīng)由控股公司行使的對(duì)所屬企業(yè)重大財(cái)務(wù)活動(dòng)的決策權(quán)，各業(yè)務(wù)部門一方面參與控股公司本部日常財(cái)務(wù)決策，另一方面則對(duì)所屬企業(yè)董事會(huì)的決策事項(xiàng)確定決策意見(jiàn)，并通過(guò)向所屬企業(yè)委派的產(chǎn)權(quán)代表，行使所屬企業(yè)董事會(huì)上的表決權(quán)。

　　國(guó)有控股公司董事會(huì)對(duì)國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)在公司的戰(zhàn)略決策中發(fā)揮“領(lǐng)航人”的作用，行使財(cái)務(wù)戰(zhàn)略制定和公司重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的決策權(quán)，具體包括：（1）制訂公司的中、長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和重大項(xiàng)目的投資方案，報(bào)國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后實(shí)施；（2）制定公司年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、收益分配及虧損彌補(bǔ)方案，報(bào)國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后實(shí)施；（3）審議制訂公司增減注冊(cè)資本、發(fā)行債券和公司《章程》的修改方案，報(bào)國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后實(shí)施；（4）決定年度投資計(jì)劃、年度國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)計(jì)劃、收益計(jì)劃和審計(jì)工作計(jì)劃；（5）決定收購(gòu)、兼并其他企業(yè)和轉(zhuǎn)讓下屬企業(yè)產(chǎn)權(quán)的方案；（6）決定公司年度借款總額，決定對(duì)下屬企業(yè)的貸款年度擔(dān)?？傤~度；（7）決定董事會(huì)向董事長(zhǎng)、總裁和下屬企業(yè)授權(quán)的事項(xiàng)。（8）決定公司總裁、副總裁及董事的報(bào)酬和支付方式；（9）決定設(shè)立相應(yīng)的董事會(huì)工作機(jī)構(gòu)，決定公司的基本管理制度等。國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)除對(duì)上述前三類財(cái)務(wù)事項(xiàng)直接行使決定權(quán)外，其他財(cái)務(wù)事項(xiàng)都通過(guò)其委派到國(guó)有控股公司的產(chǎn)權(quán)代表（一般擔(dān)任國(guó)有控股公司的董事長(zhǎng)）行使表決權(quán)。

　　國(guó)有控股公司的總裁對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，組織實(shí)施董事會(huì)決議，全面主持公司的日常經(jīng)營(yíng)管理工作。如果說(shuō)董事會(huì)的決策主要是關(guān)于控股公司的整體戰(zhàn)略部署的話，則總裁的決策內(nèi)容主要是有關(guān)戰(zhàn)略實(shí)施的決策，并更多的與所屬企業(yè)直接相關(guān)?？偛弥饕惺挂韵侣殭?quán)：（1）組織實(shí)施董事會(huì)的決議，全面主持公司的日常運(yùn)營(yíng)和管理工作；（2）擬訂公司中、長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、年度運(yùn)營(yíng)計(jì)劃和收益運(yùn)用計(jì)劃，公司年度財(cái)務(wù)預(yù)決算方案、彌補(bǔ)虧損方案；（3）擬訂公司增加或減少注冊(cè)資本和發(fā)行公司債券的建議方案；（4）擬訂公司內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案；（5）擬訂公司的規(guī)章制度；（6）提請(qǐng)董事會(huì)聘任或解聘公司財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人；決定公司其他各職能部門負(fù)責(zé)人的任免；決定公司本部工作人員的聘用、薪酬、獎(jiǎng)懲與辭退；（7）審定下屬企業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和重大投資等事項(xiàng)；（8）在董事會(huì)授權(quán)的額度內(nèi)決定公司投資、貸款、對(duì)下屬企業(yè)擔(dān)保等事項(xiàng)，決定公司法人財(cái)產(chǎn)的處置和固定資產(chǎn)的購(gòu)置，審批公司財(cái)務(wù)支出；（9）根據(jù)董事長(zhǎng)授權(quán)，代表公司簽署各種合同和協(xié)議；簽發(fā)日常行政、業(yè)務(wù)等文件。

　　與財(cái)務(wù)決策有密切關(guān)系的國(guó)有控股公司業(yè)務(wù)管理部門主要有計(jì)財(cái)部、企業(yè)管理部、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)部、投資發(fā)展部等，其在各自分工負(fù)責(zé)的范圍內(nèi)為總裁的決策提供決策信息和咨詢，并負(fù)責(zé)受理所屬企業(yè)重大財(cái)務(wù)活動(dòng)的決策申請(qǐng)，對(duì)屬于應(yīng)由所屬企業(yè)股東大會(huì)決策的事項(xiàng)，將所屬企業(yè)的申請(qǐng)和本部門的初審意見(jiàn)一同轉(zhuǎn)交總裁，由總裁確定決策意見(jiàn)；對(duì)屬于應(yīng)由所屬企業(yè)董事會(huì)決策的事項(xiàng)，則由業(yè)務(wù)管理部門直接確定決策意見(jiàn)，并及時(shí)將決策意見(jiàn)以書(shū)面批復(fù)形式通知產(chǎn)權(quán)代表。

　　在建立國(guó)有控股公司參與國(guó)有企業(yè)重大財(cái)務(wù)決策機(jī)制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)督促國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者建立健全經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)管理的財(cái)務(wù)決策機(jī)制，從而使國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)決策機(jī)制能夠高效、合理地運(yùn)行。

　　2.建立與財(cái)務(wù)決策機(jī)制相適應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制的產(chǎn)生根源于決策目標(biāo)的差異。不同層次、不同類型的財(cái)務(wù)決策，對(duì)財(cái)務(wù)目標(biāo)可能產(chǎn)生不同的影響。因此，對(duì)高層經(jīng)營(yíng)管理人員的激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)首先應(yīng)與決策機(jī)制相適應(yīng)，便激勵(lì)機(jī)制真正實(shí)現(xiàn)控制權(quán)（決策權(quán)）和剩余分配權(quán)的合理匹配。

　　構(gòu)建對(duì)國(guó)有企業(yè)高層經(jīng)營(yíng)管理人員的激勵(lì)機(jī)制，不僅要考慮對(duì)直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)的高層經(jīng)營(yíng)管理人員如何激勵(lì)，而且要進(jìn)一步研究對(duì)從事資本運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的國(guó)有控股公司的高層經(jīng)營(yíng)管理人員如何激勵(lì)，要徹底改變目前存在的對(duì)國(guó)有控股公司的高層經(jīng)營(yíng)管理人員的行政管理色彩，要把國(guó)有控股公司的高層經(jīng)營(yíng)管理人員塑造成為真正的企業(yè)家。由于作為“中間出資人”的國(guó)有控股公司經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)決策和直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)決策在決策內(nèi)容、涉及的風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)財(cái)務(wù)目標(biāo)的影響程度都有較大的差異，因此，國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)對(duì)國(guó)有控股公司層次的高層經(jīng)營(yíng)管理者的激勵(lì)機(jī)制時(shí)，就不能照搬國(guó)有控股公司設(shè)計(jì)的對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的激勵(lì)機(jī)制。同樣的，對(duì)高層經(jīng)營(yíng)管理者中擁有決策控制權(quán)的董事長(zhǎng)的激勵(lì)政策與擁有決策執(zhí)行權(quán)的總經(jīng)理的激勵(lì)政策也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

　　我們的總體設(shè)想是，激勵(lì)機(jī)制應(yīng)區(qū)分長(zhǎng)期激勵(lì)相短期激勵(lì)，長(zhǎng)期激勵(lì)與決定企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)決策相匹配，短期激勵(lì)則與決定企業(yè)近期利益的短期決策相匹配。長(zhǎng)期激勵(lì)主要采取股權(quán)、期權(quán)、遠(yuǎn)期支付、養(yǎng)老金計(jì)劃等激勵(lì)形式，而短期激勵(lì)主要采取獎(jiǎng)金、職位消費(fèi)等形式。按照這一設(shè)想，對(duì)國(guó)有控股公司層次的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)以長(zhǎng)期激勵(lì)為主，而對(duì)國(guó)有企業(yè)層次的經(jīng)營(yíng)者則以短期激勵(lì)為主；在屬于同一層次的高層經(jīng)營(yíng)管理人員中，對(duì)負(fù)有決策控制權(quán)的經(jīng)營(yíng)者（如董事局主席。董事長(zhǎng)）的激勵(lì)應(yīng)比對(duì)負(fù)有決策執(zhí)行權(quán)的管理者（如控股公司的總裁、國(guó)有企業(yè)的總經(jīng)理）的激勵(lì)更多地運(yùn)用長(zhǎng)期激勵(lì)。

　　具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于國(guó)有企業(yè)高層經(jīng)營(yíng)管理人員應(yīng)實(shí)行多元報(bào)酬結(jié)構(gòu)的年薪制度改革，其報(bào)酬由多種不同性質(zhì)的部分組成，一部分是固定的基薪收入，這部分收入不宜過(guò)高，一般應(yīng)是職工平均工資的3一5倍；另一部分是與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)收入，這部分收入再分為當(dāng)期收入（以現(xiàn)金支付的獎(jiǎng)金、以現(xiàn)金或?qū)嵨镏Ц兜穆毼幌M(fèi)）和遠(yuǎn)期收入。遠(yuǎn)期收人主要采取延期支付的形式，即高層經(jīng)營(yíng)管理人員的報(bào)酬由當(dāng)期的會(huì)計(jì)數(shù)字計(jì)算確定，但實(shí)際支付期則在計(jì)算期之后的若干年內(nèi)一次或分期支付。同時(shí)在報(bào)酬契約中約定，若發(fā)現(xiàn)被激勵(lì)人因失職而有損企業(yè)的利益，則可以拒付尚末支付的部分。這種帶有拒付可能的延期支付方式可以激勵(lì)高層經(jīng)營(yíng)管理作出符合企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的決策，有效地避免即期支付引發(fā)的經(jīng)營(yíng)者行為短期化傾向。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步建立和完善經(jīng)營(yíng)者持股制度，在有條件的企業(yè)中嘗試股票期權(quán)制度和高額養(yǎng)老金計(jì)劃，從而逐步擴(kuò)大高層經(jīng)營(yíng)管理者的遠(yuǎn)期收人的比重，促使經(jīng)營(yíng)者行為的長(zhǎng)期化。

　　3.建立對(duì)經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)預(yù)算、決算的審批制度，硬化財(cái)務(wù)預(yù)算約束。在建立了科學(xué)的財(cái)務(wù)決策機(jī)制和相適應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制的前提下，應(yīng)當(dāng)建立對(duì)經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)預(yù)算、決算的審批制度，包括：審批經(jīng)營(yíng)者的中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)戰(zhàn)略和目標(biāo)規(guī)劃，審批年度財(cái)務(wù)預(yù)決算和年度財(cái)務(wù)報(bào)告，硬化財(cái)務(wù)預(yù)算約束，把財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)分解落實(shí)到財(cái)務(wù)預(yù)算當(dāng)中，并建立以資本保值增值為核心的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，制定對(duì)經(jīng)營(yíng)者考評(píng)的原則、方法，使激勵(lì)機(jī)制的作用得到充分發(fā)揮。

　　4.建立有效的出資者財(cái)務(wù)監(jiān)督與約束機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，由于國(guó)有企業(yè)所有者主體的缺位，從而未能建立起國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的有效約束和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致在部分國(guó)有企業(yè)中出現(xiàn)了“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，國(guó)家作為出資者的意志和利益被架空，會(huì)計(jì)信息嚴(yán)重失真、國(guó)有資本流失現(xiàn)象嚴(yán)重。圍繞著國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督問(wèn)題，中央及地方均進(jìn)行了許多有益的嘗試和探索，創(chuàng)建了種種監(jiān)督形式，如：會(huì)計(jì)委派制度、財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制、稽察特派員制、中央企業(yè)財(cái)政駐廠員制度、財(cái)政監(jiān)察專員制度，以及國(guó)家審計(jì)和社會(huì)審計(jì)、財(cái)經(jīng)紀(jì)律大檢查等。這些作法在一定程度上強(qiáng)化了財(cái)務(wù)監(jiān)督、遏制了國(guó)有資本的流失，也在一定程度上提高了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，遏制了假帳的泛濫，取得了一些成效。但同時(shí)也應(yīng)看到，不論是在理論上，還是在操作中，這些財(cái)務(wù)監(jiān)督形式都還有許多不足和缺陷，值得深入探討和完善。

　　按照現(xiàn)代企業(yè)理論，企業(yè)的本質(zhì)是一系列契約合同的組合，并以出資人和經(jīng)營(yíng)者之間的委托代理契約為核心。會(huì)計(jì)行為則是以這種契約合同雙方形成的責(zé)任關(guān)系為紐帶，不斷地對(duì)受托方履行和完成受托責(zé)任的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告。從這個(gè)意義上講，會(huì)計(jì)是直接服務(wù)于受托人，通過(guò)受托人呈報(bào)給委托人有關(guān)會(huì)計(jì)信息而間接服務(wù)于委托人。

　　由于作為委托人的出資人與作為受托人的經(jīng)營(yíng)者在受托責(zé)任信息的獲取方面處于不對(duì)稱的狀態(tài)，為了防止經(jīng)營(yíng)者操縱會(huì)計(jì)行為以提供虛假信息，委托人采取各種方式加強(qiáng)對(duì)受托責(zé)任信息的監(jiān)督、鑒證是非常必要的?，F(xiàn)代企業(yè)制度蘊(yùn)含的精髓就是所有權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效監(jiān)督。這種監(jiān)督是在所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的一種權(quán)力制衡。但是如果為了加強(qiáng)監(jiān)督將本應(yīng)受經(jīng)營(yíng)者領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)會(huì)計(jì)行為改為直接由出資者控制，這種權(quán)力制衡的格局就會(huì)被破壞，這不僅不符合建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，而且將使被考核的經(jīng)營(yíng)者處于被動(dòng)、孤立的地位，勢(shì)必挫傷經(jīng)營(yíng)者的積極性。

　　我們認(rèn)為，構(gòu)造國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督的新體制，必須按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)的要求，正確處理好由誰(shuí)委派監(jiān)督者、委派誰(shuí)監(jiān)督、委派的監(jiān)督者監(jiān)督什么及如何監(jiān)督等問(wèn)題。在監(jiān)督方式上，國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)采取經(jīng)常性監(jiān)督和定期監(jiān)督相結(jié)合的方式。國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督可采取委派制，但對(duì)委派人員的身份、職能及監(jiān)督形式必須重新作出安排。這種委派制度可稱為“財(cái)務(wù)監(jiān)事委派制”。與前述的國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)管理的兩個(gè)層次相對(duì)應(yīng)，國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督體制也應(yīng)劃分為兩個(gè)層次。具體來(lái)說(shuō)就是：

　?。?）代表國(guó)家行使國(guó)有資本終極所有權(quán)的部門向其授權(quán)的“中間出資者”——各資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或國(guó)有控股公司委派財(cái)務(wù)監(jiān)事；（2）“中間出資者”作為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)和國(guó)有資本控股企業(yè)的控股股東并以股東大會(huì)的名義向國(guó)有企業(yè)委派財(cái)務(wù)監(jiān)事；至于國(guó)有資本參股企業(yè)，“中間出資者”只能通過(guò)在股東大會(huì)上行使表決權(quán)來(lái)表達(dá)自己的意志。不論是哪一層次委派的財(cái)務(wù)監(jiān)事，都應(yīng)作為被監(jiān)督企業(yè)監(jiān)事會(huì)的主要成員；財(cái)務(wù)監(jiān)事的報(bào)酬由委派部門決定；其職責(zé)是對(duì)被監(jiān)督企業(yè)董事會(huì)所作出的各項(xiàng)重大經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)決策的合法性和合理性進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)經(jīng)理執(zhí)行董事會(huì)決議的情況進(jìn)行監(jiān)督，并有權(quán)對(duì)董事會(huì)、經(jīng)理作出的損害公司及出資者利益的行為給予糾正；財(cái)務(wù)監(jiān)事可以列席董事會(huì)會(huì)議，但不具有表決權(quán)。這樣委派的財(cái)務(wù)監(jiān)事完全是代表出資者的利益行使監(jiān)督權(quán)，不參與經(jīng)營(yíng)決策。

　　國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)定期的財(cái)務(wù)監(jiān)督則主要采取委托社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)或國(guó)家審計(jì)進(jìn)行審計(jì)的形式。稽察特派員、財(cái)政監(jiān)察專員的監(jiān)督則應(yīng)在不斷強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和理順公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上逐漸取消，或?qū)⑵湮傻絿?guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)中，專門行使財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)監(jiān)督職能，以避免外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)龐雜和重復(fù)監(jiān)督，減少不必要的監(jiān)督成本。

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