關鍵詞：稅收標準化；　ISO質量管理體系；　能級管理

　　近年來，各地稅務機關認真貫徹落實國家稅務總局的工作要求和部署，在稅收管理工作中積極探索，引入了規(guī)范化管理、流程再造、ISO質量管理、系統(tǒng)科學等先進理念，建立或實施崗位責任制、規(guī)范化管理制度、稅收質量管理體系、稅收執(zhí)法責任制、能級管理等管理理論和方法。為學習各地稅收管理工作中的先進經驗，2004年初以來我們組織人員先后到國內二十多家基層稅務機關學習考察。深受啟發(fā)、受益匪淺的同時，結合自身實踐，我們覺得有必要對基層稅務機關如何將總局提出的“科學化、精細化”的目標轉化為具體可操作的內容作一深入探討。

　　一、當前基層稅收管理工作中存在的主要問題及其根源剖析

　　1.科學理念支撐缺乏，理論基礎薄弱。其一，理論沒有落腳點。基層稅務機關負責一線稅收管理工作，往往在工作中關注稅收實務多，對理論研究少；而專家學者或上級稅務機關提出的一些理論觀點和設想往往又沒有和實務相對接、驗證，其管理理念和方法要在一線的稅收實踐中運用并接受檢驗，需要一定的時間和過程。必須將管理科學的先進理念緊密結合一線稅收管理工作實際，才能推進稅收管理工作取得新突破。其二，理解運用有偏差?；鶎佣悇諜C關科研人才相對短缺，在工作中往往不能全面了解管理科學的理念和方法，只是根據專家學者的某一觀點或僅僅是這一觀點的片斷解釋作為“法寶”，以此指導工作實踐。比如只關注“流程再造”、“ISO質量管理體系”等，認為只要搞好這一項工作，稅收管理工作就會“一勞永逸”或“高枕無憂”了。其三，理念更新無延續(xù)。稅收工作中最容易犯的錯誤就是往往將新開展的一項工作認為是對以前工作的否定，比如一推行質量管理體系，就要完全放棄以前管理方式。任何一種管理理論和觀點都有自己的側重點，僅僅依靠一種理論觀點就想把基層繁雜多變的稅收管理工作指導好，顯然是不可能的。

　　2.相互有機整合缺少，質效提升緩慢。各地稅務機關大膽創(chuàng)新，相繼推行了稅收執(zhí)法責任制、ISO質量管理體系、崗責體系、能級管理、規(guī)范化管理制度等大工程，但是在多數單位未能將這些工作有機整合，而是形成了一個個孤立的體系，工作中就出現(xiàn)了重復、交叉和矛盾的地方，讓一線稅務干部重復操作，疲于應付，影響了工作質效的提升。出現(xiàn)這種情況的原因主要是：其一，上級布置或推行工作，牽頭組織部門不一樣，每個部門都自成體系。許多工作推行時，往往都是對本部門業(yè)務內容規(guī)定和要求制定得很細致，涉及到其他部門的工作，雖然也會寫進文件中，但主辦部門終究不能將不屬于自己管理的業(yè)務整合起來進行詳細的規(guī)定，不能從全局工作考慮妥善安排處理。其二，部門布置工作的時候為了強調工作的重要性，往往每一次都要形成一個具體的工作規(guī)程或體系，如納稅評估工作有納稅評估體系、稅收管理員要健全一套制度、納稅服務要健全一套體系、貨運發(fā)票管理也要有自己的一套規(guī)程等等，這些工作落實到基層只能是一線的同志去完成，如果基層稅務機關不能將這些規(guī)程或體系有機融合，就會有“夾生飯”，就會出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象，工作忙亂、效率低下。其三，少數稅務機關盲目跟風，哪個名詞好、哪個名詞新，就采取“拿來主義”。別人搞ISO質量管理體系認證，我也搞；別人推行能級管理，我也推，其結果是不僅浪費了大量的人力物力財力，還出現(xiàn)了嚴重的“水土不服”而半途而廢或者草草收場的現(xiàn)象。

　　3.管理手段缺位，軟件開發(fā)低效。1994年國地稅分設以來，以國家“金稅工程”為核心的稅收信息化建設得到了突飛猛進的發(fā)展。各地稅務機關紛紛開發(fā)了大大小小很多業(yè)務軟件，有征管綜合信息系統(tǒng)，有其他的小型單項業(yè)務軟件，有些單位僅各種類型的稅源管理軟件就有多個。軟件推廣使用為稅收工作提供了方便，但是在實際運行中也帶來了新的問題。其一是軟件開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，軟件開發(fā)平臺、使用語言不一致，數據不能共享，信息資料利用效能低下。其二是部分軟件不能根據基層稅收管理實際開發(fā)，由上級稅務機關牽頭組織開發(fā)的業(yè)務軟件更多的是便于上級機關的匯總、考核等，不能反映基層稅收管理工作和基層稅干開展工作的需求。其三，軟件界面各異，有些不便于基層人員操作，同樣的業(yè)務需要在不同的軟件重復操作等。另外，更有一些單位以軟件開發(fā)為工作創(chuàng)新，成了“政績工程”，不論是否切合實際或具有推廣價值，就盲目投資組織開發(fā)，甚至有些地方的工作評比就是看各單位開發(fā)的軟件數量，其結果只能是經費寬松、有資金投入軟件開發(fā)的單位更能在評比中獲得更好的名次，但是沒什么推廣價值，造成了很大的重復投資和浪費。

　　4.績效考核制度缺失，有效激勵淡化?？冃В侵敢粋€人、一個團隊在履行崗位職責中取得的工作成績和效果。所謂績效考核，就是通過科學的方法、標準和程序，對一個人、一個團隊的業(yè)績、成就和實際工作做出準確的評價，并按相應規(guī)定給予獎懲。目前，基層稅務機關大多是按照“千分制考核”的模式對稅收管理工作進行考核，尚未建立科學有效的績效考核體系。其一，最突出的表現(xiàn)是為考核而考核，不是為管理而考核。只是僅僅從單項工作落實上去考慮，從局部出發(fā)，不能從稅收管理工作的大局出發(fā)。考核的內容往往局限于一些指標的考核上。其二，考核的手段單一。過程考核與結果考核、人工考核與微機考核、日常考核與綜合考核、員工考核與部門考核、業(yè)績考核（定量考核）與組織評議（定性考核）、內部考核與外部考核等都不能很好的結合，只顧及一點，使考核方向發(fā)生偏轉。其三，沒有注意到考核的特點，忽略了人在考核中發(fā)揮的作用。由于沒有健全對考核實施的制約機制和對考核結果的簡單處理（只是與獎罰相掛鉤），在一些單位考核最終成了搞形式、走過場。即使少數推行了能級管理的單位，雖然在激發(fā)廣大稅務干部的工作及學習稅收業(yè)務知識的積極性和工作熱情方面發(fā)揮了較大作用，但是還沒能真正解決對工作績效的科學考核，更不能達到有效激勵的目標，有些單位反而導致矛盾激化和人際關系緊張等現(xiàn)象。

　　二、提升基層稅收管理工作質量和效率的途徑選擇

　　基層稅收管理工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，要正確把握系統(tǒng)管理的思想，有效整合，解決基層稅收管理工作中出現(xiàn)的問題。所謂整合，就是將組織中各個人、各個部門的活動綜合并協(xié)調一致的過程。組織對整合的需要程度是由工作的相互依賴關系和組織內部的分化程度決定的。從目前基層稅收管理工作實踐來看，在工作的相互依賴關系上，既存在著并列式、順序式的依賴關系，也存在著交互式的依賴關系，在組織內部分化上，存在著縱向、橫向和空間上的分化，如組織不能采取強有力的手段予以整合和協(xié)調，很難形成一體化的整體，發(fā)揮整體的效能。具體來說，其一，在認識上，要系統(tǒng)的學習、理解和運用各種管理科學理論，摒棄“只見樹木，不見森林”的片面認識，形成基層稅收管理工作的科學理念支撐。其二，強化制度整合，有針對性解決“重局部、輕全局”的問題。在大多數情況下，局部和全局的利益是一致的，但是有些時候，從局部來看是有利的，但從全局來看就不一定是有利，甚至是有害的。在這種情形下，局部的利越大，對全局產生的弊端就越大，就會出現(xiàn)局部優(yōu)化而全局是不優(yōu)的現(xiàn)象，必須對各項制度進行有效整合。其三，整合信息技術手段，提高綜合應用效能。這需要對當前稅收軟件開發(fā)的現(xiàn)狀，進行客觀全面的分析，進行科學規(guī)劃，提高軟件使用的綜合應用效能。其四，整合考核制度和方式，探索建立科學的績效考核制度。也就是要把握考核體系的環(huán)境適應性，建立有效激勵的科學考核制度。

　　組織進行整合、協(xié)調的方法一般有：①通過組織等級鏈的直接監(jiān)督；②通過程序規(guī)則的工作過程標準化；③通過計劃安排的工作成果標準化；④通過教育培訓的職工技能標準化；⑤通過直接接觸的相互調整。結合稅收管理工作實踐，筆者認為，稅收管理工作中不能有效整合的矛盾已經相當突出，影響了工作質量和效率的提升。而在實踐中，推行稅收標準化管理，是符合科學的管理理念和方法的。稅收標準化管理工作是基于對當前基層稅收管理現(xiàn)狀的客觀分析，積極探索和掌握稅收管理工作規(guī)律，按照精確、細致、深入的要求，整合多個管理方法，明確職責分工，優(yōu)化業(yè)務流程，完善崗責體系，加強協(xié)調配合，有效運用現(xiàn)代管理方法和信息化手段，提高管理效能，適合在基層稅務機關推行的一種管理方法。這種管理方法以規(guī)范化管理理論和質量管理理論為核心，同時汲取了當代管理科學的各種先進理念，形成了較為堅實的理論基礎，體制具有精細化、標準化、科學化、規(guī)范化、系統(tǒng)化等顯著特點。

　　三、稅收標準化管理體系的建立

　　1、注入科學的管理理念，形成稅收標準化管理的理論體系。就目前的管理現(xiàn)狀來看，各地結合各種管理理念進行了大膽實踐，但要建立一套完整的稅收標準化管理體系還必須以規(guī)范化管理理論和質量管理理論為核心。規(guī)范化管理理論定位于為管理實踐經驗進行科學總結與客觀描述提供技術指導。其通過對重復性管理活動的目標、程序，對每一工序的活動內容、方式方法、工作標準、承辦者及其職責權、考核辦法等做出的明確具體規(guī)定并形成管理工作規(guī)范，通過研究制定、推行并不斷優(yōu)化管理規(guī)范推進管理工作的科學化和規(guī)范化。ISO9000標準是國際標準化組織制定和發(fā)布的一個管理類標準，高度概括、總結和提煉了世界各國質量管理理論的精華，統(tǒng)一了質量管理的原理、方法和程序，具有廣泛的通用性和適用性，是一套先進的質量管理標準。它以滿足服務對象的質量要求為目標，通過建立具有很強約束力的文件化管理體系使各項工作及影響工作結果的全部因素都處于嚴格的受控狀態(tài)，并通過不間斷的管理體系審核及評審，力求不斷改進和提高管理水平，確保預期的目標得以實現(xiàn)。按照標準的要求建立和實施科學、系統(tǒng)、嚴密、可行的文件化管理體系，將促進管理的制度化、規(guī)范化和程序化。此外，科學管理理論、目標管理理論、流程再造理論、學習型組織理論、系統(tǒng)管理理論、帕累托法則（二八法則）和標準化理論都有很多被管理實踐所證實的科學內涵，需要對其進行系統(tǒng)研究，把握理論的精髓所在，形成稅收標準化管理的理論基礎。

　　2、遵循稅收管理規(guī)律，科學確立管理標準體系。推行稅收管理標準化工作要做到方方面面都有一定的標準，這是稅收標準化管理的前提和基礎。否則，就失去依據，成了無源之水、無本之木。

　　首先，在工作標準的制訂和落實上我們把握好以下原則：一是統(tǒng)一的原則，對多個管理方法文本中矛盾的地方進行統(tǒng)一，明確一個具體的標準，減少實際運行中的“撞車”現(xiàn)象；二是精細的原則，就是對于具體的工作事項、工作流程要準確描述，不放過細微末節(jié)，特別對容易出現(xiàn)紕漏而法律又無明確規(guī)定的環(huán)節(jié)，有標準、有規(guī)范，這樣就避免了工作的盲目性、隨意性和模糊性，明確了工作的導向；三是優(yōu)化的原則，在確定標準時要求要高，不可平平淡淡，應采取“跳起來摘桃子”原則，確定一個優(yōu)化再優(yōu)化的標準；四是實效性原則，結合本單位實際情況，從實用角度出發(fā)，要重落實，切實便于基層干部操作。必須針對各個層面的每個崗位，明確具體的工作職責、任務目標、運作程序、時間要求、考核標準、獎懲辦法等。突出實效性，加強針對性，才能確保各項工作按部就班的執(zhí)行、落實，降低矛盾和問題的發(fā)生機率；五是動態(tài)原則，要建立制度，保障標準能夠動態(tài)改進，不斷融合新內容。

　　其次，合理構建標準文本的結構。嚴格對照原各管理方法的文本內容，對照稅收管理業(yè)務的全部流程和業(yè)務內容進行梳理，以一套完整的稅收管理標準來取代多個管理方法的內容，達到統(tǒng)一簡化的工作目標。稅收標準管理體系從業(yè)務上應包含稅收執(zhí)法業(yè)務、征管質量控制、納稅服務和稅收行政管理四個部分的內容，從結構上包含管理文本、相關文件和檔案管理三個部分。

　　最后，按照科學的步驟確定管理標準。第一步，結合實際通過彈性控制完善優(yōu)化全局的崗責體系，使崗位職責和權限（尤其是執(zhí)法職責和權限）得到了進一步明確；第二步，確定每一個工作事項所對應的各種法律法規(guī)以及上級文件，作為工作的依據；第三步，對每一工作事項所涉及的法律法規(guī)、上級文件與質量管理體系文件、執(zhí)法責任制文本等逐個比對分析，嚴格按照統(tǒng)一、精細、優(yōu)化、實效、動態(tài)等原則要求，對管理標準進行整合、優(yōu)化，同時確定該工作事項所形成的工作記錄；第四步，結合管理實際，認真對照法律法規(guī)、上級文件精神以及多個管理方法的考核要求確定該工作事項的考核內容；最后，按照便于檢索便于利用的原則對相關文件和檔案管理進行科學合理分類。經過以上步驟，我們建立了彈性控制結合實際的崗責體系、符合要求優(yōu)化簡潔的工作標準、便于檢索利于學習的相關文件、制作規(guī)范合理歸類的檔案資料和重在日常要求嚴格的考核標準，從而高標準打造了稅收標準化管理的平臺。

　　3、推行高效的管理手段，建設信息化支撐體系。稅收管理標準的落實如果在人工操作的基礎上落實只能是低效和煩瑣的，為解決這一問題，我們深入分析稅收管理標準運行信息化技術實現(xiàn)的可行性，制定稅收標準化管理工作的信息化方案或規(guī)劃，組織開發(fā)各類業(yè)務軟件，將標準文本規(guī)定的內容實現(xiàn)過程控制、信息化流轉。根據我們對基層稅收業(yè)務的分析，目前各地已經開發(fā)的軟件可以納入稅收標準化管理體系的大概分為：行政管理業(yè)務軟件、綜合考核軟件（如：考勤軟件和學習考試軟件）、征管信息系統(tǒng)、執(zhí)法考核軟件等等。這些軟件的運行一方面提高了管理標準的運行質量和效率；另一方面，可以做到過程控制，做到實時監(jiān)控，自動產生考核結果；另外，軟件的上線運行確保了各工作環(huán)節(jié)的無縫銜接，基于稅收管理標準的信息化技術有效促進了稅收管理標準的落實。

　　4、建立監(jiān)督制約機制，健全績效評價體系。確定科學高效的績效考核體系要汲取能級管理、規(guī)范化管理考核的科學內涵，全面系統(tǒng)的評價每一個具體的工作崗位和責任人員，同時也是對標準化管理工作運行情況的分析和評價。我們在考核方法上堅持日?？己伺c綜合考核相結合、人工考核與微機考核相結合、定期考核與動態(tài)抽查相結合，考核方法日益完善。科學的考核要實現(xiàn)有效激勵的目標，要改變以往的考核評價辦法，通過科學測算確定系數和定性分析對績效考核結果進行評比。從而通過有效的績效考核，對稅收標準化管理運行發(fā)現(xiàn)問題采取相應的措施，推進稅收標準化管理不斷持續(xù)改進。

　　四、稅收標準化管理工作運行及成效

　　1、優(yōu)化整合、精簡統(tǒng)一。通過建立稅收標準化管理體系，嚴格對照多個管理方法的文本，對照稅收管理業(yè)務的全部流程和業(yè)務內容進行梳理，通過統(tǒng)一、優(yōu)化、精細等過程再認真對照上級下達的相關文件，對原有內容整合，并適當增加體現(xiàn)本單位工作特色的內容，系統(tǒng)內每位人員都能通過稅收標準化體系找到自己對應的文本、職責、工作項目和標準、責任追究、工作依據、相關文件、文檔資料等。從局長、科長、主任、分局長、稽查局長到稅收管理員、辦事員，人人都知道該做哪些，怎樣做，做不到應承擔哪些責任。崗位之間溝通方便、交流迅速。建立稅收標準化管理體系，從根本上以一套完整的稅收管理標準來取代原多個管理方法的內容，達到統(tǒng)一簡化的工作目標。

　　2、崗責清晰、質效提升。稅收標準化管理工作通過彈性控制，建立了完善的崗責體系，崗位職責和權限（尤其是執(zhí)法職責和權限）得到了進一步明確； 標準化管理文本明確了科室、分局、稽查局各項工作形成的工作記錄名錄，明確文檔資料名稱和數量，將各種工作記錄統(tǒng)一制作標準和整理歸檔方法，合理分類存放，便于資料的檢索，提高了資料應用的效能。例如各稅務分局按照統(tǒng)一的標準設置了96個檔案盒，將653種質量記錄分類存放，直觀展示、便于考核。干部的責任心顯著增強，征管質量明顯提高，稅務登記率、準期申報率連續(xù)六個月達到100%；執(zhí)法行為全面規(guī)范，執(zhí)法差錯率與去年同期相比下降了68%；加班加點補資料的少了，工作在日常得到了規(guī)范，工作質效實現(xiàn)大幅提升。

　　3、科學考核、有效激勵。通過實施稅收標準化管理，建立科學的績效考核評價體系，努力達到多勞多得、少勞少得、不勞不得和優(yōu)勞優(yōu)得的結果，最大限度激發(fā)廣大稅干工作積極性。崗責具體到人，形成的表證單書具體到人，電子資料和紙質資料具體到人，考核檢查具體到人，扣分和責任追究具體到人，結果直觀明晰，減少了考核與被考核之間的摩擦，提高了考核實施、匯總、計分、兌現(xiàn)獎懲工作的效率和質量。同時嚴格對每一個崗位實施績效考核，加大信息化建設的力度。由于大部分業(yè)務可以通過計算機考核，現(xiàn)場檢查考核的內容減少到最低限度，方便基層人員操作，方便上級監(jiān)督考核，實現(xiàn)了考核的精細化。績效考核打破了平均主義，使干部職工的責、權、利緊密相連，克服了“干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的“大鍋飯”狀態(tài)，充分體現(xiàn)了個人的價值，增強了廣大干部職工的競爭意識，激發(fā)了廣大干部職工的創(chuàng)造性。

　　4、激勵隊伍，形成合力。推行稅收標準化管理的過程，是堅持以人為本，積極倡導自主管理的過程，從而使稅務干部對標準要求耳熟能詳，進而自覺做到按章辦事，自律意識、工作責任意識和工作效能意識顯著提高。另外，由于對稅收管理工作進一步明確了具體內容，強化了實時監(jiān)控，促進了及時流轉，稅務干部普遍感到肩上的擔子重了，責任大了，主動進位管理的多了，相互推諉扯皮的少了。由于各項工作都有量化指標，各個崗位都有具體職責，在單位內部逐步形成了一種言必談標準、行必為標準、事事對標準、時時想標準的良好風尚，工作節(jié)奏明顯加快，工作效率明顯提高。