我國的審計(jì)監(jiān)督制度是適應(yīng)改革開放和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要而建立和發(fā)展起來的。1982年的憲法，確立了我國審計(jì)監(jiān)督制度的法律地位。從1983年審計(jì)機(jī)關(guān)成立至今，我國的審計(jì)工作已經(jīng)走過了18年的歷程。18年來，廣大審計(jì)工作者積極探索，勇于實(shí)踐，大膽借鑒國外審計(jì)的有益做法，不斷發(fā)展和完善有中國特色的審計(jì)監(jiān)督制度，初步建立了以憲法為根本、以審計(jì)法為核心的審計(jì)法律法規(guī)體系，形成了一支基本適應(yīng)工作需要的審計(jì)隊(duì)伍，審計(jì)工作開始走上法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。

　　黨的十五大確立了我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)跨世紀(jì)發(fā)展的宏偉目標(biāo)，是我國邁向新世紀(jì)的行動(dòng)綱領(lǐng)。從新世紀(jì)開始，我國將進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。與此相適應(yīng)，我國的審計(jì)事業(yè)必將得到長(zhǎng)足發(fā)展?？梢灶A(yù)見，在新的世紀(jì)里，我國審計(jì)體制將日趨完善，逐步過渡到人大領(lǐng)導(dǎo)的立法型審計(jì)模式；審計(jì)內(nèi)容不斷擴(kuò)展，效益審計(jì)將被國家審計(jì)廣泛接受和采用；審計(jì)重點(diǎn)更加突出，財(cái)政審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)將成為國家審計(jì)的主導(dǎo)任務(wù)：“人、法、技”建設(shè)取得新的突破，為審計(jì)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持和保證。

　　一、審計(jì)體制日趨完善，最終將過渡到隸屬于人大領(lǐng)導(dǎo)的立法型審計(jì)模式

　　目前，世界上已有160多個(gè)國家和地區(qū)建立了適合自己國情的國家審計(jì)制度。從總體上講，各國的國家審計(jì)體制主要分為立法型、司法型、獨(dú)立型和行政型等四種模式。立法型審計(jì)模式在西歐、北美等發(fā)達(dá)國家和許多發(fā)展中國家十分普遍，它代表當(dāng)今世界審計(jì)體制的發(fā)展方向和主流。司法型審計(jì)模式下的審計(jì)機(jī)關(guān)擁有一定的司法權(quán)限，顯示了國家對(duì)法治的強(qiáng)化。獨(dú)立型審計(jì)模式，從形式上看是獨(dú)立于三權(quán)之外，實(shí)際上它更偏重服務(wù)于立法部門。行政型審計(jì)模式獨(dú)立性比較差，目前只在瑞典、沙特等少數(shù)國家實(shí)行。最近，瑞典正在研究將國家審計(jì)署由政府領(lǐng)導(dǎo)過渡到議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。而且從發(fā)展趨勢(shì)看，即使實(shí)行行政型審計(jì)模式，它也越來越多地在為立法部門服務(wù)。

　　我國在審計(jì)機(jī)關(guān)籌建過程中，根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，經(jīng)過反復(fù)權(quán)衡，決定實(shí)行行政型的審計(jì)模式。1981年，根據(jù)黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于建立審計(jì)機(jī)構(gòu)的指示，財(cái)政部研究提出了建立審計(jì)機(jī)構(gòu)的三種設(shè)想方案：一是在全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立國家審計(jì)院或?qū)徲?jì)委員會(huì)；二是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立國家審計(jì)部或?qū)徲?jì)總局；三是在財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立審計(jì)總局。財(cái)政部認(rèn)為，第一方案權(quán)威性大，獨(dú)立性強(qiáng)，較為理想，但短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。第二方案也有較高的權(quán)威性和獨(dú)立性，比較可行，但需要一個(gè)過程。第三方案監(jiān)督面窄，權(quán)威性小，有一定局限性，但比較容易實(shí)現(xiàn)。在1982年我國修改憲法時(shí)，最終確定了實(shí)行行政型審計(jì)模式，即在國務(wù)院和縣級(jí)以上政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。由此可見，我國在選擇國家審計(jì)模式時(shí)，主要根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況和各方面條件來決定的。18年的審計(jì)實(shí)踐也進(jìn)一步證明，審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)在政府，符合現(xiàn)階段我國國情。特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的違法亂紀(jì)和有法不依的情況還十分嚴(yán)重，弄虛作假和會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象仍比較普遍，內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的狀況還沒有根本好轉(zhuǎn)，實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計(jì)模式，有利于審計(jì)部門貼近政府中心工作，突出重點(diǎn)，更加直接、有效地實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)查處和糾正各種違法違紀(jì)問題，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。

　　但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這種審計(jì)模式畢竟有它的局限性，特別是地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在本級(jí)政府行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，受政府委托向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告審計(jì)工作情況，這種體制在一定程度上影響審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和審計(jì)監(jiān)督的客觀公正性，甚至出現(xiàn)人為干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法審計(jì)、如實(shí)揭露和嚴(yán)肅處理重大違紀(jì)問題的現(xiàn)象。因此，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和各方面條件的日趨成熟，改變我國目前的審計(jì)體制，將行政型審計(jì)模式過渡到人大領(lǐng)導(dǎo)的立法型審計(jì)模式，不僅是必要的，而且是可能的。至于到底能否改革以及何時(shí)改革我國現(xiàn)行的審計(jì)體制，主要取決于這幾方面的因素：國家民主與法制建設(shè)的加強(qiáng)，特別是從整體上實(shí)行依法行政、推進(jìn)依法治國的進(jìn)程；我國各級(jí)人大職能的加強(qiáng)，特別是人大監(jiān)督政府職能的不斷強(qiáng)化和細(xì)化；社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制特別是財(cái)政管理體制的完善，以及財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序的根本好轉(zhuǎn)；審計(jì)工作法制化、制度化和規(guī)范化的程度等。隨著這幾方面條件的日趨成熟，改變我國現(xiàn)行審計(jì)體制就成為必然趨勢(shì)。

　　二、審計(jì)內(nèi)容不斷擴(kuò)展，逐步從真實(shí)、合法為主向真實(shí)、合法、效益三者并重，效益審計(jì)日益重要方面轉(zhuǎn)變

　　審計(jì)是獨(dú)立檢查會(huì)計(jì)賬目，監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的行為。審計(jì)機(jī)關(guān)為了有效履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，必須全面監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益情況，并使三者達(dá)到有機(jī)的統(tǒng)一。但這并不意味著在任何時(shí)候，三者都地位相同或同等重要，而應(yīng)各有側(cè)重。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)不同歷史時(shí)期的情況，及時(shí)調(diào)整工作方向，拓展審計(jì)內(nèi)容。

　　在審計(jì)機(jī)關(guān)剛成立的十多年里，由于我國正處于新舊體制轉(zhuǎn)換過程中，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的違法違規(guī)問題非常突出，在當(dāng)時(shí)條件下，審計(jì)機(jī)關(guān)配合財(cái)稅大檢查，把查處違法違規(guī)問題即“合法性”審計(jì)作為審計(jì)工作的重點(diǎn)，是非常及時(shí)和十分必要的，為整頓經(jīng)濟(jì)秩序，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律發(fā)揮了積極的作用。當(dāng)前，我國財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的違法違規(guī)問題出現(xiàn)了一些新的情況，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，會(huì)計(jì)信息失真，家底不清，財(cái)政財(cái)務(wù)收支中的弄虛作假行為十分突出。這些問題不解決，就不能全面揭露財(cái)政財(cái)務(wù)收支中的深層次問題，從根本上制止和糾正違法違規(guī)問題，也會(huì)給有效實(shí)施審計(jì)監(jiān)督帶來困難。因此，在當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法作為工作重點(diǎn)，力爭(zhēng)經(jīng)過一段時(shí)間的努力，切實(shí)解決財(cái)政財(cái)務(wù)收支中的不真實(shí)、不合法問題，逐步規(guī)范會(huì)計(jì)核算。為此，審計(jì)署在《1999年至2003年審計(jì)工作發(fā)展綱要》中明確指出，今后五年審計(jì)工作的主要任務(wù)是，以審計(jì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法為重點(diǎn)，打假治亂，維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，揭露和制止財(cái)政資金損失浪費(fèi)、國有資產(chǎn)流失、舞弊和腐敗等問題。

　　效益審計(jì)（國外稱“績(jī)效審計(jì)”或“三E審計(jì)”）是現(xiàn)代國家審計(jì)的重要內(nèi)容。在20世紀(jì)初，隨著審計(jì)目標(biāo)逐漸由評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)性、公允性轉(zhuǎn)向評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及有關(guān)事項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，產(chǎn)生了效益審計(jì)。效益審計(jì)首先從內(nèi)部審計(jì)開始，然后不斷向國家審計(jì)擴(kuò)展，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一門獨(dú)立的審計(jì)分支，并使審計(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。在現(xiàn)代國家審計(jì)史上，效益審計(jì)的采用具有劃時(shí)代的重要意義，能否不失時(shí)機(jī)地選擇并接受效益審計(jì)，已成為衡量一個(gè)國家的審計(jì)是否具有活力的標(biāo)志之一。在新的世紀(jì)里，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，財(cái)政財(cái)務(wù)收支中的不真實(shí)、不合法問題將逐步得到解決，財(cái)經(jīng)秩序?qū)l(fā)生根本好轉(zhuǎn)，開展效益審計(jì)的條件也日趨成熟。因此，國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀情況的發(fā)展變化，積極借鑒國外審計(jì)的有益做法，不失時(shí)機(jī)地?cái)U(kuò)展審計(jì)內(nèi)容，逐步把審計(jì)工作重點(diǎn)由目前的真實(shí)、合法為主向真實(shí)、合法、效益三者并重，效益審計(jì)日益重要的方面轉(zhuǎn)變。但應(yīng)當(dāng)看到，這個(gè)轉(zhuǎn)變是一個(gè)漸進(jìn)的過程。在西方發(fā)達(dá)國家，一般經(jīng)過幾十年、甚至上百年的財(cái)務(wù)審計(jì)，才基本達(dá)到會(huì)計(jì)核算的真實(shí)和規(guī)范，才為全面開展效益審計(jì)創(chuàng)造了條件。在我國審計(jì)監(jiān)督制度恢復(fù)初期，一些審計(jì)機(jī)關(guān)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)也不同程度地開展了效益審計(jì)的試點(diǎn)和探索，但這種試點(diǎn)和探索只是初步的、零星的，缺乏系統(tǒng)性。因此，突破傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)范圍，使效益審計(jì)被我國國家審計(jì)廣泛接受和采用，雖是必然的發(fā)展趨勢(shì)，但還需要經(jīng)過一段時(shí)期并付出相當(dāng)大的努力。

　　三、審計(jì)重點(diǎn)更加突出，財(cái)政審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)將成為審計(jì)機(jī)關(guān)的主導(dǎo)任務(wù)

　　按照國際通行做法，國家審計(jì)主要是監(jiān)督國家的財(cái)政收支。國家審計(jì)對(duì)國有企業(yè)在法律上雖然也保留審計(jì)監(jiān)督的權(quán)力，但實(shí)際的審計(jì)監(jiān)督工作主要由社會(huì)中介組織承擔(dān)。我國的審計(jì)監(jiān)督制度產(chǎn)生于改革開放的初期。當(dāng)時(shí)，國家正處于由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中居于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，而且數(shù)量多，分布廣。適應(yīng)這種形勢(shì)的需要，當(dāng)時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)的主要任務(wù)就是監(jiān)督國有企業(yè)的財(cái)務(wù)收支。無論是從審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上，還是從工作重點(diǎn)的擺布上，都十分明顯地體現(xiàn)了這一工作思路，即以國有企業(yè)財(cái)務(wù)收支審計(jì)為中心，財(cái)政審計(jì)主要是以下級(jí)政府財(cái)稅部門為對(duì)象，開展少量的“上審下”，審計(jì)范圍比較窄，覆蓋面比較低，影響也不大。

　　審計(jì)法頒布實(shí)施后，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)以開展本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為中心，逐步拓展審計(jì)新領(lǐng)域，帶動(dòng)和促進(jìn)了其他各項(xiàng)審計(jì)工作的全面發(fā)展。1998年，審計(jì)署新一屆黨組第一次將國家審計(jì)劃分為財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)和企業(yè)審計(jì)，提出了“三大審計(jì)”的概念。這一提法具有十分重要的意義，初步確立了財(cái)政審計(jì)在我國國家審計(jì)中的地位，符合我國現(xiàn)階段的國情，同時(shí)也向國際通行做法邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)來看，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，特別是隨著公共財(cái)政框架的確立、現(xiàn)代企業(yè)制度的建立、政府與企業(yè)職能的分開以及社會(huì)中介組織執(zhí)業(yè)的規(guī)范與執(zhí)業(yè)質(zhì)量的提高，我國國家審計(jì)的重點(diǎn)將實(shí)行重大調(diào)整，即逐步從企業(yè)審計(jì)領(lǐng)域中退出，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向財(cái)政收支審計(jì)。而且，在財(cái)政收支審計(jì)方面，除了傳統(tǒng)的審計(jì)項(xiàng)目和內(nèi)容以外，還要適應(yīng)建立公共財(cái)政的需要，在部門決算審簽、政府采購審計(jì)、環(huán)保資金和社會(huì)保障資金審計(jì)以及財(cái)政資金使用效益審計(jì)等方面將取得新的突破。

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是隨著我國改革的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為適應(yīng)干部監(jiān)督工作的需要而產(chǎn)生的?？梢哉f，它是我國獨(dú)創(chuàng)的融審計(jì)監(jiān)督、組織監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督為一體的一種特殊監(jiān)督手段。從80年代開始，審計(jì)機(jī)關(guān)按照黨中央、國務(wù)院的要求，開展了全民所有制企業(yè)廠長(zhǎng)（經(jīng)理）離任審計(jì)，然后逐步發(fā)展到對(duì)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。1999年，中辦、國辦下發(fā)了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的兩個(gè)“暫行規(guī)定”，要求對(duì)縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員全面實(shí)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不僅是新時(shí)期黨中央、國務(wù)院為加強(qiáng)對(duì)干部管理和監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、認(rèn)真履行工作職責(zé)，加大從源頭上預(yù)防和治理腐敗力度而采取的一項(xiàng)重要舉措，同時(shí)也是黨中央、國務(wù)院賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新的經(jīng)常性的工作。因此，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)將始終成為審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)主要任務(wù)和重點(diǎn)工作。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，高度重視，統(tǒng)籌規(guī)劃，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和工作安排上切實(shí)予以保證。當(dāng)然，這并不意味著所有的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)任務(wù)都要由國家審計(jì)機(jī)關(guān)來承擔(dān)。為了妥善解決好國家審計(jì)機(jī)關(guān)任務(wù)重與人員少的矛盾，確保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究解決好以下兩個(gè)問題：一是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、金融審計(jì)和企業(yè)審計(jì)等如何有機(jī)結(jié)合，做到資料共享，成果相互利用；二是國家審計(jì)如何利用和發(fā)揮好內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的作用，使三者相互協(xié)調(diào)配合，共同承擔(dān)好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)任務(wù)。

　　四、“人、法、技”建設(shè)取得新的突破，為審計(jì)事業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持和保證

　　在新世紀(jì)里，我國審計(jì)機(jī)關(guān)的“人、法、技”建設(shè)將在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上取得新的突破，再上新臺(tái)階。即經(jīng)過若干年的努力，必將建立一支以審計(jì)專家和業(yè)務(wù)骨干為龍頭的能夠適應(yīng)審計(jì)工作發(fā)展需要的高素質(zhì)、復(fù)合型的審計(jì)隊(duì)伍；審計(jì)法制建設(shè)更加完善，審計(jì)人員行為更加規(guī)范，審計(jì)執(zhí)法水平大大提高，形成以審計(jì)法為核心、審計(jì)準(zhǔn)則和審計(jì)操作指南為基礎(chǔ)的既符合我國國情又體現(xiàn)國際慣例的審計(jì)法律規(guī)范體系；審計(jì)信息化建設(shè)將取得實(shí)質(zhì)性突破，計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)和遠(yuǎn)程網(wǎng)上審計(jì)將代替?zhèn)鹘y(tǒng)的手工審計(jì)，并逐步覆蓋各個(gè)領(lǐng)域，辦公自動(dòng)化將大大提高審計(jì)工作的效率和規(guī)范化水平。而“人、法、技”建設(shè)的不斷加強(qiáng)，又必將為我國審計(jì)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持和保證，大大提高整個(gè)審計(jì)工作的質(zhì)量、水平和效率。

　　以上是本人對(duì)我國國家審計(jì)在新世紀(jì)發(fā)展趨勢(shì)的一些初步展望，在具體發(fā)展進(jìn)程中還會(huì)面臨許有多新的情況和問題，需要認(rèn)真進(jìn)行研究。但我們有充分的理由相信，經(jīng)過廣大審計(jì)人員共同不懈的努力，21世紀(jì)的中國國家審計(jì)必將在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上取得更大更快的發(fā)展，審計(jì)體制和制度更加符合國際慣例，審計(jì)技術(shù)和水平跨入先進(jìn)國家審計(jì)的行列。