十六大提出要把質(zhì)量和效益作為經(jīng)濟(jì)工作的一個(gè)重點(diǎn)，而且隨著公共管理體制的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化資金績效觀念也越來越成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。現(xiàn)在，人們不但重視和關(guān)心財(cái)政資金使用的真實(shí)和合法性，更重視和關(guān)心財(cái)政資金使用的效益性，關(guān)心領(lǐng)導(dǎo)決策和新上項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性與效果性。這就迫切需要對使用國家財(cái)政資金的績效進(jìn)行審計(jì)分析評(píng)估?？冃徲?jì)在我國逐漸引起了人們的重視，也引起了很多有關(guān)的討論，本文只是談?wù)勎覍冃徲?jì)的有關(guān)理論與實(shí)踐的幾點(diǎn)粗淺的看法。

　　一、績效審計(jì)的概念

　　1.績效審計(jì)也稱3E審計(jì)，是對一個(gè)組織利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性是績效審計(jì)的三個(gè)要素。經(jīng)濟(jì)性是指以最低的資源耗費(fèi)獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出，就是節(jié)省的程度；效率性是指產(chǎn)出（如產(chǎn)品、服務(wù)）與投入的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，就是支出是否講究效率；效果性是指多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，就是是否達(dá)到目標(biāo)。

　　應(yīng)該指出的是，經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性都不是一個(gè)簡單的算術(shù)比，三要素之間通常沒有明顯的區(qū)分，實(shí)際業(yè)務(wù)中更難把三者完全割裂開來。尤其是經(jīng)濟(jì)性和效率性，單獨(dú)來檢查和評(píng)價(jià)其中的某一項(xiàng)，有時(shí)候顯得意義不大。

　　2.績效審計(jì)的目的是從第三者的角度，向有關(guān)利害關(guān)系人提供經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的信息，促使資源的管理者或經(jīng)營者改進(jìn)工作，更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任；同其他審計(jì)種類一樣，績效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的理論基礎(chǔ)是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系?？冃徲?jì)起源于這樣一種經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系：政府作為受托方對公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營，在資源越來越少的情況下，對公共資源的所有者——公眾負(fù)有不斷提高公共資源的使用效率和效果的責(zé)任。

　　二、我國開展績效審計(jì)的必要性

　?。ㄒ唬╅_展績效審計(jì)是審計(jì)發(fā)展的歷史必然選擇。

　　績效審計(jì)已在世界范圍內(nèi)得到廣泛開展，并在許多國家的政府審計(jì)工作中占有相當(dāng)大的比重，且表現(xiàn)出不斷增加的趨勢，在美國、英國、日本等工業(yè)化國家，績效審計(jì)在政府審計(jì)業(yè)務(wù)中占有相當(dāng)大的比重，美國甚至達(dá)到80%以上。加入WTO后，形勢的發(fā)展對我國審計(jì)工作提出了新的要求，需要審計(jì)工作不僅在查處違法違規(guī)方面履行好職責(zé)，還要在促進(jìn)提高財(cái)政財(cái)務(wù)水平和資金使用效益方面發(fā)揮更大的作用。我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)已是必然，而且隨著市場經(jīng)濟(jì)的完善和公共財(cái)政框架的建立，廣泛開展績效審計(jì)顯得尤為重要：通過績效審計(jì)揭露問題、促進(jìn)管理、推動(dòng)改革、規(guī)范秩序、提高效益。

　?。ǘ┪覈?cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)現(xiàn)狀的局限性

　　二十年來的審計(jì)工作取得了很大成績，但在審計(jì)內(nèi)容上基本沒有超出檢查財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法的范疇。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)只檢查政府機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)收支和預(yù)算執(zhí)行情況，評(píng)價(jià)和確定是否符合法律、法規(guī)。審計(jì)人員因?yàn)閷徲?jì)范圍和審計(jì)手段的限制無法弄清政府機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)所耗費(fèi)的財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)方面的資源以及提供服務(wù)所產(chǎn)生的效果。如交通部門公路建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)，一般的財(cái)務(wù)審計(jì)只能反映政府交通部門的公路建設(shè)資金收支和預(yù)算執(zhí)行情況，無法反映交通部門在建設(shè)公路時(shí)的資源利用情況，更難反映建成的公路是否必要或位置是否得當(dāng)，總之無法反映建設(shè)公路的績效情況。因此，作為國家審計(jì)機(jī)關(guān)對政府機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目的審計(jì)不能僅僅停留在評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)控制，確定是否符合法律規(guī)定等財(cái)政財(cái)務(wù)收支合法合規(guī)的層面上，而應(yīng)從政府運(yùn)用其資源效益的角度來評(píng)價(jià)其工作效果和成效。這就要求我國政府機(jī)構(gòu)的審計(jì)應(yīng)從傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)逐步向績效審計(jì)轉(zhuǎn)變。

　?。ㄈ┛冃徲?jì)的作用

　　績效審計(jì)從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)中脫穎而出，以美國為首的西方國家多年來運(yùn)用績效審計(jì)促進(jìn)了政府機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理。通過績效審計(jì)政府機(jī)構(gòu)管理工作明顯得到加強(qiáng)，收到了較好的效果；通過檢查被審計(jì)單位管理效益水平，提出改進(jìn)工作的建議，幫助政府機(jī)構(gòu)不斷改進(jìn)工作，挖掘潛力，從而提高整體管理效益，也為準(zhǔn)確確定政府機(jī)構(gòu)管理者業(yè)績提供依據(jù)。

　　三、我國對績效審計(jì)的探索、實(shí)踐及面臨的困難

　?。ㄒ唬┠壳埃覈畬徲?jì)的領(lǐng)域仍然主要是傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)和合規(guī)性審計(jì)，但是績效審計(jì)也初見端倪。

　　1.最近幾年興起的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是以領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支為基礎(chǔ)，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，為干部管理部門選拔和任用干部提供依據(jù)。這種審計(jì)是基于加強(qiáng)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)上興起的。他既包括合規(guī)、合法性審查，又包括經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，因此，它是財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)與績效審計(jì)的綜合。

　　2.我國政府機(jī)關(guān)加大了對財(cái)政性資金和項(xiàng)目的審計(jì)。如備受關(guān)注的長樂機(jī)場審計(jì)取得了較好的成效，在揭露問題的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)了綜合分析，提出了高質(zhì)量的審計(jì)建議，實(shí)現(xiàn)了審計(jì)監(jiān)督與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。審計(jì)組在摸清長樂機(jī)場家底基礎(chǔ)上，對項(xiàng)目投資的績效情況進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，全面查清了項(xiàng)目建設(shè)管理中存在的主要問題和造成機(jī)場嚴(yán)重虧損的各種主客觀原因。同時(shí)審計(jì)人員進(jìn)一步加強(qiáng)了對上述問題和產(chǎn)生原因的分析和研究從機(jī)制、制度上探究深層次原因。實(shí)踐證明，績效審計(jì)激活了長樂機(jī)場：據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年，福州長樂機(jī)場實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入2.3億元，同比增長19%，減少虧損4500萬元，資產(chǎn)負(fù)債率由108%下降至57%.

　?。ǘ┛冃徲?jì)還處在探索階段，在具體的試點(diǎn)項(xiàng)目中，需要有所創(chuàng)新、有所建樹。從這幾年的審計(jì)實(shí)踐表明，績效審計(jì)取得了一定的成績，并在不斷的進(jìn)展中，但我國全面實(shí)施績效審計(jì)還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)及難點(diǎn)：

　　1.評(píng)價(jià)績效的標(biāo)準(zhǔn)難確定。

　　績效審計(jì)的對象千差萬別，衡量審計(jì)對象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。甚至是同一項(xiàng)目，會(huì)有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論會(huì)有天壤之別。這使得每開展一項(xiàng)績效審計(jì)，審計(jì)人員都必須在現(xiàn)場審計(jì)開始前，就衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)問題與被審計(jì)單位進(jìn)行協(xié)商，或者尋求一種公認(rèn)的、不存在異議的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，衡量標(biāo)準(zhǔn)的難確定，給績效審計(jì)人員客觀公正地提出評(píng)價(jià)意見造成了困難。

　　2.績效審計(jì)的方法和技術(shù)不統(tǒng)一。

　　由于評(píng)價(jià)對象的不同，審計(jì)職業(yè)界不能為績效審計(jì)提供一個(gè)統(tǒng)一的方法和技術(shù)。審計(jì)人員在績效審計(jì)中可以靈活地選擇與被審計(jì)事項(xiàng)相適應(yīng)的技術(shù)和方法進(jìn)行審計(jì)。例如高速公路系統(tǒng)可以用實(shí)地檢查的辦法，確定高速公路的狀態(tài)和維護(hù)系統(tǒng)是否有效；而保健、福利、教育、公共安全等部門，卻很少能運(yùn)用精確的衡量手段，審計(jì)人員必須更多地采用政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)和方法來衡量?？冃徲?jì)方法和技術(shù)的不統(tǒng)一，給審計(jì)人員提供了自由選擇的余地，也使審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)加大，給審計(jì)證據(jù)提出了更高的要求。

　　3.績效審計(jì)人員要對證據(jù)給予更多的關(guān)注

　　審計(jì)證據(jù)的不充分或缺乏證明力，會(huì)導(dǎo)致結(jié)論的有失公正，同時(shí)造成嚴(yán)重后果。審計(jì)人員在績效審計(jì)中必須在努力選擇切題的方法和技術(shù)的同時(shí)，提高審計(jì)證據(jù)的充分性和可靠性，以保證審計(jì)結(jié)論的客觀性和公正性。財(cái)務(wù)審計(jì)的證據(jù)可以通過遵循公認(rèn)的準(zhǔn)則，按照既定的程序進(jìn)行收集和評(píng)價(jià)；績效審計(jì)不同，由于方法的靈活性和審計(jì)對象的復(fù)雜性，同時(shí)又缺少可供遵循的準(zhǔn)則和程序，使得績效審計(jì)證據(jù)的收集渠道多種多樣，因此績效審計(jì)中，審計(jì)人員一般都采取提高樣本的代表性和增大調(diào)查的樣本量的方法，以增加對總體推斷的準(zhǔn)確性。審計(jì)人員在績效審計(jì)過程中，要對證據(jù)的充分性和可靠性給予特別關(guān)注，在保證審計(jì)證據(jù)的充分性和可靠性方面注入更多的精力。

　　4.績效審計(jì)人員的素質(zhì)有待提高

　　績效審計(jì)需要多樣化和創(chuàng)新的方法，需要多學(xué)科的知識(shí)。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)人員視野相對狹窄，缺乏評(píng)價(jià)政府工作績效的意識(shí)、知識(shí)及技術(shù)技能。審計(jì)人員在開展績效審計(jì)時(shí)需具備相應(yīng)的獨(dú)立性和勝任能力。這里的勝任能力除了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)所要求的勝任能力的含義外，還要求審計(jì)人員具有不同于一般政府工作人員的才能和更加專門的專業(yè)知識(shí)，能夠深刻地理解政府審計(jì)工作，在評(píng)議政府業(yè)績時(shí)形成深刻而中肯的判斷。開展績效審計(jì)的政府審計(jì)機(jī)關(guān)因此要儲(chǔ)備許多專業(yè)的人才，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)科學(xué)、法律、財(cái)會(huì)與工程方面的人才等，多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)是績效審計(jì)得以順利開展的根本前提之一。然而調(diào)查顯示，我國審計(jì)隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)以會(huì)計(jì)、審計(jì)人才為主體，比重達(dá)62.55%，工程技術(shù)等專業(yè)人才僅占13.13%，復(fù)合型人才較為缺乏。

　　四、從中國的實(shí)際出發(fā)，逐步探索完善的有中國特色的績效審計(jì)模式

　　現(xiàn)階段開展績效審計(jì)，要從我國實(shí)際出發(fā)，立足于實(shí)際，積極穩(wěn)妥、扎實(shí)有效地推進(jìn)。李金華審計(jì)長在2004年全國審計(jì)工作會(huì)議上指出，積極推進(jìn)效益審計(jì)的實(shí)踐，要從實(shí)際出發(fā)，分層次進(jìn)行探索，同時(shí)要突出重點(diǎn)，工作中要注意抓住影響效益的突出問題，摸清情況，深入剖析，予以充分揭露和反映，不能事無巨細(xì)，面面俱到，抓不住要領(lǐng)。特別是在起步階段，反映的問題寧可少一點(diǎn)，也要有說服力，評(píng)價(jià)的面寧可窄一點(diǎn)，也要經(jīng)得起各方面的檢驗(yàn)，這樣才能有效地發(fā)揮審計(jì)的作用。

　　1.提高認(rèn)識(shí)，克服績效審計(jì)的“神秘感”，績效審計(jì)并不是高不可攀的，同時(shí)要改變“無所謂”的態(tài)度，認(rèn)為績效審計(jì)就是做些分析，搞些服務(wù)，這種認(rèn)識(shí)是不對的?？冃徲?jì)不僅是監(jiān)督而且是更高層次的監(jiān)督。要把績效審計(jì)提高到審計(jì)發(fā)展的必然趨勢，也是憲法賦予的神圣職責(zé)的高度來認(rèn)識(shí)。

　　2.要走出照搬國外審計(jì)的模式的誤區(qū)，必須從中國實(shí)際情況出發(fā)分層次的探索，開展績效審計(jì)的試點(diǎn)項(xiàng)目。目前，我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理水平還不高，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域違法違規(guī)問題還較為普遍，各項(xiàng)基礎(chǔ)管理比較薄弱，所以我國目前的績效審計(jì)還應(yīng)以揭露問題為主，重點(diǎn)揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失問題，而不能象國外那樣搞全面的效益評(píng)估。開始時(shí)，選擇那些規(guī)模小的項(xiàng)目，然后再選擇一兩個(gè)跨部門的項(xiàng)目作試點(diǎn)，為績效審計(jì)的全面開展摸索方法、積累經(jīng)驗(yàn)。

　　3.審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)組織進(jìn)行績效審計(jì)的培訓(xùn)，讓績效審計(jì)的理念深入人心；也可以選派一些審計(jì)人員到績效審計(jì)搞得好的國家去學(xué)習(xí)，具體體會(huì)績效審計(jì)的操作，積累實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。

　　4.在國內(nèi)廣泛開展績效審計(jì)的研究，從理論上探索開展績效審計(jì)的路子、方法和準(zhǔn)則。