[關(guān)鍵詞]審計體制改革；維護完善；加強人大監(jiān)督；輿論監(jiān)督

　　[摘要]我國審計體制改革走向的現(xiàn)實選擇應(yīng)完善、維護現(xiàn)行審計體制，加強人大對審計機關(guān)的監(jiān)督；采取審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合、行政處理和司法處理相結(jié)合的做法；制訂審計機關(guān)負(fù)責(zé)人任職資格和任免程序，并嚴(yán)格執(zhí)行；建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的審計監(jiān)督機制。

　　我國國家審計體制建立20年來，取得了令人矚目的成績。但隨著我國經(jīng)濟跨入新的歷史發(fā)展階段，審計體制需要改革創(chuàng)新。當(dāng)務(wù)之急是，審計理論工作者和實務(wù)工作者應(yīng)當(dāng)對我國審計體制20年的實踐進行客觀、公允的評估，在此基礎(chǔ)上根據(jù)我國國情，借鑒國外經(jīng)驗，解放思想，大膽探索，面向未來，面向世界，明確審計體制的改革走向，理順審計體制的創(chuàng)新思路，不斷取得新的成果。筆者認(rèn)為，在探索我國審計體制改革走向這個問題上，有著寬廣的思維空間。

　　一、現(xiàn)行審計體制20年的實踐經(jīng)驗，為審計體制改革走向的選擇提供了第一個寬廣的思維空間。

　　按照我國《憲法》規(guī)定，我國審計體制是“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督?！薄翱h級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)，地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)?！蔽覈鴮徲嫏C關(guān)設(shè)在政府內(nèi)部，在政府首長的領(lǐng)導(dǎo)下實施審計監(jiān)督，屬于行政型審計體制。

　　20年審計的成功實踐，極其有力地證明了我國現(xiàn)行的行政型審計體制是符合我國國情，符合我國社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，具有強大生命力的。

　　但現(xiàn)行審計體制也存在著明顯的不足之處，主要表現(xiàn)在審計機關(guān)在地方政府和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。由于地方審計機關(guān)的人員編制、經(jīng)費來源、福利待遇等都依附于地方政府，尤其是審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動、獎懲都取決于地方政府，導(dǎo)致實施審計監(jiān)督的主體與被審計監(jiān)督的對象共處在一個利益主體之內(nèi)，同時接受同一首長的領(lǐng)導(dǎo)。這就使審計機關(guān)的同志常處于矛盾之中，審計機關(guān)對某些涉及地方政府利益的審計事項不得不采取“回避”、“讓步”態(tài)度，在作出審計處理時，不得不考慮地方政府首長的“意向”，作出有利于地方利益的選擇。這在一定程度上影響了審計機關(guān)依法審計的獨立性和權(quán)威性，不利于審計事業(yè)的健康發(fā)展。

　　我國現(xiàn)行審計體制20年的實踐經(jīng)驗，為審計工作者探索今后審計體制改革走向提供了寬廣的思維空間，可以大膽地設(shè)想如下：

　　設(shè)想之一：將審計機關(guān)從政府序列中劃出，隸屬人大領(lǐng)導(dǎo)，以提升審計機關(guān)的獨立性和權(quán)威性。

　　設(shè)想之二：現(xiàn)行審計體制改革的方向應(yīng)當(dāng)是維護現(xiàn)行的審計體制，完善現(xiàn)行的審計體制，使其能更好地為社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展服務(wù)。而不是推倒重來。

　　設(shè)想之三：大膽創(chuàng)新，獨辟蹊徑，博采眾長，創(chuàng)立起全新的具有中國特色的審計體制，使審計機關(guān)享有高度的獨立性和權(quán)威性，充分發(fā)揮職能作用。

　　二、向世界各國多種審計體制博采眾長，為我國審計體制改革走向的選擇提供了又一個寬廣的思維空間

　　參加最高審計機關(guān)國際組織的150多個成員國的各具特色的審計體制有許多可借鑒之處。在150多個成員國中，其審計體制通常劃分為四種類型：第一種為立法型，審計機關(guān)隸屬于立法機構(gòu)——議會，向議會負(fù)責(zé)并報告工作，主要職責(zé)是審計監(jiān)督政府的財政財務(wù)收支及其管理活動。目前，采用立法型審計體制的國家比較多，具有代表性的國家是美國和加拿大。第二種是司法型，審計機關(guān)稱為審計法院，具有司法性質(zhì)，擁有司法權(quán)，審計官員享有司法地位和權(quán)力，審計查出的問題可以啟動司法程序迅速得到處理，具有代表性的國家是法國和西班牙。第三種為行政型，審計機構(gòu)隸屬于政府，在政府領(lǐng)導(dǎo)下獨立行使審計監(jiān)督職能，具有代表性的國家是中國、瑞典和泰國。第四種為獨立型，審計機關(guān)獨立于議會、政府、司法機構(gòu)之外，直接對法律負(fù)責(zé)，由國家首腦領(lǐng)導(dǎo)。日本的會計檢查院和韓國的監(jiān)查院具有代表性。

　　各國各具特色的審計體制，為我國審計體制改革的走向選擇提供了寬廣的思維空間。審計工作者可以通過對多種類型審計體制的分析評估和比較論證，設(shè)計出適合我國國情的新的審計體制方案，例如：

　　設(shè)想之一：用立法型的審計體制取代現(xiàn)行的行政型的審計體制。審計機關(guān)獨立于政府之外，隸屬于同級人大，向人大負(fù)責(zé)并報告工作，從而強化審計機關(guān)的獨立性和權(quán)威性，避免各種形式的行政干擾。

　　設(shè)想之二：建立起立法型和司法型相結(jié)合的新的審計體制。這種新的審計體制的特點是，審計機關(guān)隸屬人大領(lǐng)導(dǎo)，向人大負(fù)責(zé)并報告工作，同時審計機關(guān)又通過法律授權(quán)，享有司法權(quán)力，當(dāng)審計機關(guān)對某種重大審計事項作出審計處理決定，可以啟動司法程序，強制執(zhí)行，并將審計處理決定在不影響國家機密、商業(yè)秘密和技術(shù)專利的前提下公示，接受社會監(jiān)督，以解決“審計難、處理更難”的難題。

　　設(shè)想之三：建立起獨立的自成系統(tǒng)的審計體制。審計機關(guān)成為獨立進行工作的國家最高經(jīng)濟監(jiān)督機構(gòu)，接受人大的監(jiān)督，直接隸屬國家主席，向國家主席負(fù)責(zé)。審計機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，不受地方政府干預(yù)，但應(yīng)接受地方人大的監(jiān)督。

　　三、我國審計體制改革走向的現(xiàn)實選擇

　　我國審計體制的改革直接關(guān)系到我國審計事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到我國社會經(jīng)濟健康運行的大事，涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，必須認(rèn)真對待，慎重行事。改革應(yīng)遵循如下原則：

　　謹(jǐn)慎性原則：要充分認(rèn)識到審計體制改革的復(fù)雜性和艱巨性，要經(jīng)過科學(xué)的論證認(rèn)定，充分權(quán)衡其利弊得失，不宜草率從事。

　　適應(yīng)性原則：審計體制改革一定要適合我國國情，與我國的國體、政體、政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、人文環(huán)境、法律環(huán)境、社會環(huán)境和社會公眾的價值觀念相適應(yīng)。借鑒外國經(jīng)驗要溶化于本域之中，保持中國特色，不宜生搬硬套。

　　漸進性原則：審計體制改革是一項需要長期奮斗的系統(tǒng)工程，是一個漸進式的發(fā)展過程。要最大限度地利用現(xiàn)有審計基礎(chǔ)，既要有前瞻性，敢于面對未來，大膽創(chuàng)新；更要有現(xiàn)實性，堅持從實際出發(fā)，穩(wěn)步推進。要注意鞏固階段性成果，不要期望一次改革能夠解決所有問題。

　　筆者經(jīng)過各種設(shè)想的比較論證之后，認(rèn)為我國審計體制改革走向的現(xiàn)實選擇應(yīng)當(dāng)是：

　?。ㄒ唬┥罨母铮S護現(xiàn)行審計體制，完善現(xiàn)行審計體制，保護并發(fā)揮現(xiàn)行審計體制的能量，進一步增強審計機關(guān)的審計監(jiān)督力度，提升審計工作水平，更好地為我國的社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

　　理由：

　　1.20年的審計實踐證明，現(xiàn)行的審計體制是符合我國國情的。20年來，在國務(wù)院和各級地方政府的有力領(lǐng)導(dǎo)下，審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，其審計監(jiān)督范圍之廣，監(jiān)督單位之多，審計監(jiān)督力度之大，審計監(jiān)督成果之巨，以及社會公眾對審計機關(guān)信任度之高，是我國審計史所未見的。目前，國務(wù)院和各級地方政府對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持不是在削弱而是在不斷加強，審計監(jiān)督的力度不是弱化而是在不斷強化，審計機關(guān)充滿著生機和活力，審計工作正邁向新的平臺，因而通過深化改革完善現(xiàn)行審計體制的選擇是正確的。

　　2.檢驗審計體制是否符合我國國情，是否能夠在社會經(jīng)濟的發(fā)展中起到應(yīng)有的積極作用，需要經(jīng)歷相當(dāng)長的時間才能得出相應(yīng)結(jié)論。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行審計體制實施才20年，而且前十年處在艱苦創(chuàng)業(yè)、摸索經(jīng)驗、打開局面階段，后十年才走上健康發(fā)展之路。有些公認(rèn)的審計難題，如財政預(yù)算執(zhí)行情況的審計，現(xiàn)在還只是開了一個好頭。有些工作還沒有做到位，行政型審計體制的不足之處雖然有所暴露，但這并沒有形成主流。目前尚不宜進行大的變動。

　　3.現(xiàn)行審計體制明顯的不足之處是審計機關(guān)同被審計單位在相同的政府首長的領(lǐng)導(dǎo)之下，影響審計監(jiān)督的力度和審計處理的難度，不利于地方保護主義的消除。消除地方保護的關(guān)鍵并不僅僅在于將審計機關(guān)劃出地方政府序列。如果歸屬當(dāng)?shù)厝舜箢I(lǐng)導(dǎo)，地方保護主義就能完全消除嗎？筆者認(rèn)為，除了審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系可以通過改革作某些調(diào)整，以削弱地方政府的影響外，根本問題在于“三個代表”思想的落實，大家都從人民的根本利益出發(fā)，利益矛盾是可以緩解的。

　　4.審計體制與我國的政體、國體相關(guān)。我國堅決摒棄西方多黨制和三權(quán)鼎立、相互制衡的政治模式。人大是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使立法權(quán)力的，政府是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使管理國家權(quán)力的，黨和人大、政府與人民的根本利益是一致的。審計機關(guān)也是為人民的根本利益服務(wù)的，不應(yīng)該也不可能成為政黨利益斗爭的工具，也沒有必要為了加強表面上的審計監(jiān)督獨立性而由政府領(lǐng)導(dǎo)改為由人大領(lǐng)導(dǎo)，搞所謂對立面制約。

　?。ǘ┘訌娙舜髮徲嫏C關(guān)的監(jiān)督，促使其更好地依法審計，獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。具體建議是：（1）審計機關(guān)應(yīng)定期向人大報告工作，請人大審議；（2）人大內(nèi)部設(shè)置審計專業(yè)委員會，具體負(fù)責(zé)對審計機關(guān)的監(jiān)督，并幫助其解決存在問題。

　　理由：

　　1.人大是我國最高國家權(quán)力機關(guān)，行使國家立法權(quán)。由于多種原因，我國的立法工作長期滯后于社會經(jīng)濟的發(fā)展，人大的立法任務(wù)十分繁重。顯然，在這種情況下將審計機關(guān)劃歸人大領(lǐng)導(dǎo)是不現(xiàn)實的。但是，由人大加強對審計機關(guān)的監(jiān)督不僅是必要的而且是可能的。因為，人大本身有責(zé)任也有權(quán)力監(jiān)督國務(wù)院和地方政府的工作，包括審計機關(guān)在內(nèi)。審計機關(guān)是根據(jù)《憲法》授權(quán)依法對財經(jīng)活動進行審計監(jiān)督的，審計機關(guān)按照人大頒發(fā)的審計法規(guī)、會計法規(guī)、預(yù)算法規(guī)、稅收法規(guī)、金融法規(guī)等實施審計監(jiān)督的情況，理所當(dāng)然地應(yīng)該向人大報告，接受監(jiān)督。

　　2.我國《憲法》明確規(guī)定了審計機關(guān)的職責(zé)、權(quán)限和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但沒有規(guī)定審計機關(guān)的監(jiān)督機制。在實際工作中，審計機關(guān)只是依法對被審計單位實施監(jiān)督審計，而審計機關(guān)本身的工作卻沒有一個機構(gòu)依法對其進行監(jiān)督。實施經(jīng)濟監(jiān)督的部門應(yīng)當(dāng)接受再監(jiān)督，這有助于增加這些部門監(jiān)督活動的合法性、正確性和有效性，避免可能出現(xiàn)的失誤和風(fēng)險。明確由人大負(fù)責(zé)對審計機關(guān)的監(jiān)督是最恰當(dāng)不過的。

　　3.隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，審計監(jiān)督任務(wù)越來越繁重，其復(fù)雜程度也越來越高。人大要對審計機關(guān)實施有效的監(jiān)督，不投入相應(yīng)的力量、組建必要的專業(yè)組織是難以奏效的。人大代表中不乏資深的懂行專家，如果組成審計專業(yè)委員會，負(fù)責(zé)審計機關(guān)的監(jiān)督，并幫助解決審計監(jiān)督實施過程中遇到的困難，必將受到審計機關(guān)的歡迎。

　?。ㄈ榱思訌妼徲嫳O(jiān)督的力度，擴大社會影響力，要采取審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，行政處理和司法處理相結(jié)合的做法。建議：1.在審計法規(guī)中賦予審計機關(guān)一定范圍的審計報告和審計處理決定的公示權(quán)，有權(quán)向有關(guān)部門和新聞媒體披露，前提是不涉及國家機密、商業(yè)機密和專利技術(shù)，以便形成強大的社會輿論壓力，促使被審計單位主動整改。2.在審計法規(guī)有關(guān)審計處理處罰的規(guī)定中，賦予審計機關(guān)以一定的范圍內(nèi)、一定程度的司法執(zhí)行權(quán)，避免審計處理處罰決定得不到執(zhí)行，審計機關(guān)依法作出的審計處理建議得不到重視、采納。

　　理由：

　　1.審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的方法國外早有經(jīng)驗。如美國，審計機關(guān)不僅有權(quán)利利用審計監(jiān)督所掌握的數(shù)據(jù)材料向國會作證，而且可以將審計結(jié)果向新聞媒體和有關(guān)部門披露。西班牙和法國的審計法院都有權(quán)公開認(rèn)為需要公開的審計報告，有權(quán)向新聞媒體發(fā)布社會關(guān)注的審計事項及其結(jié)果。據(jù)這些國家的審計同行介紹，審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的威懾力很大，被審計單位最擔(dān)心的不是審計機關(guān)的處罰，而是擔(dān)心自身的丑聞為政敵所利用，遭受滅頂之災(zāi)。

　　2.在國外，審計處理并不是一個突出的難題，尤其是在采取司法型審計體制的國家里，極少出現(xiàn)審計法院作出的審計判決遭到抗拒而不能執(zhí)行的情況。我國審計機關(guān)屬于政府序列，所作出的處理處罰屬于行政處罰性質(zhì)。國家審計署頒發(fā)的新的《審計機關(guān)審計處理處罰的規(guī)定》對審計處理和審計處罰的種類、依據(jù)、程序、權(quán)限等作出了明確的規(guī)定，有利于審計處理處罰的規(guī)范化，但是，對審計機關(guān)依法作出的審計建議，要求有關(guān)主管部門糾正或者對有關(guān)責(zé)任人給予處理、處罰，有關(guān)主管部門不予糾正或者不予處理、處罰的，審計機關(guān)只能提請有權(quán)處理的機關(guān)依法處理，這就很可能從此不了了之。由于缺乏司法處理權(quán)，難以體現(xiàn)審計處理處罰的嚴(yán)肅性，因此，給予審計機關(guān)適當(dāng)?shù)乃痉▓?zhí)行權(quán)是可取的。

　?。ㄋ模榇_保審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，建議有關(guān)部門制訂專門的審計機關(guān)負(fù)責(zé)人任職資格和任免程序，嚴(yán)格執(zhí)行。要適當(dāng)提高審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的任職資質(zhì)，適當(dāng)延長任期，以保持審計監(jiān)督的持續(xù)性、穩(wěn)定性，避免任意撤換和頻繁更迭。

　　理由：

　　1.審計監(jiān)督的質(zhì)量，在很大程度上取決于審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的品質(zhì)、學(xué)識和組織能力，特別是需要那種具有剛正不阿、一身正氣、堅持原則、敢于同違法亂紀(jì)現(xiàn)象作堅決斗爭的人。這種人容易得罪領(lǐng)導(dǎo)，受到冷遇，甚至受到打擊報復(fù)。國家應(yīng)對審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的遴選、任命、任期、免職、獎懲等程序作出專門規(guī)定，以保證其能夠獨立地穩(wěn)定地行使職權(quán)。

　　2.最高審計機關(guān)國際組織在總結(jié)各國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上向各成員國提出的有關(guān)審計的獨立地位的建議中，強調(diào)審計機關(guān)官員的獨立性是審計獨立地位的重要體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)受到法規(guī)的保護，特別是最高審計組織的官員撤換程序應(yīng)由法規(guī)作出規(guī)定，以保障他們的獨立性不受侵犯。這個建議也很有參考價值。

　?。ㄎ澹┙⑧l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的審計監(jiān)督機制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康發(fā)展。近年來，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的國民生產(chǎn)總值大幅上升，財力大量增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計也應(yīng)運而生，全國從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的人員已超過10萬人。但是，現(xiàn)行審計體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計并未有明確規(guī)定。為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康發(fā)展，建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的審計納入國家審計體系，審計監(jiān)督由縣一級延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機關(guān)或由縣審計機關(guān)派駐審計組，依法進行審計監(jiān)督。

　　理由：

　　1.農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政、財務(wù)收支量越來越大，資金越來越多，各種經(jīng)濟利益格局發(fā)生了很大變化。由于原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱，各項控制制度不健全，加之地方政府自行其是，亂收亂用，因而資產(chǎn)流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重，同時為村鎮(zhèn)一些干部腐敗創(chuàng)造和提供了條件，激化了干部矛盾，不利于農(nóng)村基層政權(quán)的鞏固和建設(shè)。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計，可以促進鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村財務(wù)管理的民主化、規(guī)范化，提高鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村財務(wù)收支的透明度，及時發(fā)現(xiàn)并處理存在的問題，有利于加強廉政建設(shè)，緩解干部矛盾，維護社會穩(wěn)定，鞏固基層政權(quán)建設(shè)。

　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展雖快，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)范一般不大，技術(shù)比較落后，管理較為混亂，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的政策意識、法制意識比較淡薄，特別是視野不夠?qū)拸V，缺乏前瞻性的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略觀念，妨礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計，可以通過監(jiān)督和幫促活動，有效地促進國家財經(jīng)法規(guī)和經(jīng)濟政策的落實，促進企業(yè)改善經(jīng)營管理，幫助企業(yè)掌握市場信息，及時采取應(yīng)對措施，尤為重要的是，可以幫助企業(yè)了解我國參加世界貿(mào)易組織后國內(nèi)國際市場競爭格局的變化和應(yīng)當(dāng)遵守的游戲規(guī)則，從而減少被動，減少風(fēng)險。