[摘　要]本文對(duì)立法型審計(jì)體制改革有關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了探討，認(rèn)為提高審計(jì)獨(dú)立性和強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督是改革的出發(fā)點(diǎn)，“雙軌制”體制是比較合理的改革模式，因改革而修憲也是有可能的。改革有利于推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程，有利于構(gòu)建權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，有利于加強(qiáng)人大監(jiān)督以及提高審計(jì)工作效率和效果。

　　[關(guān)鍵詞]審計(jì)體制；預(yù)算審計(jì)；人大制度

　　眾所周知，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制是政府主導(dǎo)下的行政型體制。這一體制自1982年形成之后，就頗受學(xué)術(shù)界關(guān)注和爭(zhēng)議。隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治逐步發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，審計(jì)體制問(wèn)題已引起社會(huì)各方面廣泛重視，審計(jì)體制研究也越來(lái)越具有憲法和政治學(xué)研究的意義。我們認(rèn)為，對(duì)審計(jì)體制問(wèn)題的研究必須立足于社會(huì)主義民主政治和政治制度發(fā)展要求。只有這樣，研究才能切合實(shí)際，才能接近問(wèn)題的真諦，所提出的改革設(shè)想也才有意義?；谶@種認(rèn)識(shí)，我們對(duì)立法型審計(jì)體制改革有關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了探討，以深化審計(jì)體制改革理論研究。

　　一、改革的出發(fā)點(diǎn)

　　我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制的特征源于政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的直接控制。據(jù)調(diào)查，人們普遍認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)就是政府的“內(nèi)部審計(jì)”。而“內(nèi)部審計(jì)”存在的最大問(wèn)題就是審計(jì)監(jiān)督缺乏獨(dú)立性。

　　實(shí)際上自我國(guó)審計(jì)制度建立以后，學(xué)者們就一直以審計(jì)獨(dú)立性為中心展開(kāi)對(duì)審計(jì)體制問(wèn)題的討論。在討論中無(wú)論大家如何理解審計(jì)監(jiān)督意義以及如何評(píng)價(jià)現(xiàn)行審計(jì)體制，都普遍認(rèn)為審計(jì)獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)重要意義或保障審計(jì)職能發(fā)揮的關(guān)鍵，改革審計(jì)體制實(shí)質(zhì)就是探索和選擇怎樣的方式和途徑來(lái)保障和提高審計(jì)獨(dú)立性。毫無(wú)疑問(wèn)，審計(jì)獨(dú)立性被廣泛認(rèn)為是評(píng)價(jià)和改革審計(jì)制度的出發(fā)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)。

　　但對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的認(rèn)識(shí)必須要結(jié)合特定政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下審計(jì)監(jiān)督的意義，否則認(rèn)識(shí)就會(huì)出現(xiàn)偏差。我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制建立之時(shí)，我國(guó)正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，改革中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，如經(jīng)濟(jì)秩序混亂、國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)混亂等，政府急需建立審計(jì)這樣的監(jiān)督制度以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能，而當(dāng)時(shí)國(guó)家的政務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限也基本集中在政府。正因?yàn)檎乒軓?qiáng)大行政權(quán)的政府對(duì)審計(jì)監(jiān)督的需要與主持，審計(jì)事業(yè)才得以快速發(fā)展。按當(dāng)時(shí)情況，國(guó)家審計(jì)就是要配合政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和監(jiān)督國(guó)有企業(yè)，審計(jì)監(jiān)督的意義就在于增強(qiáng)政府行政管理績(jī)效，保障政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，國(guó)家審計(jì)的設(shè)置與工作方式就必須適合政府管理模式，依照行政管理體制來(lái)設(shè)置。這樣審計(jì)監(jiān)督就必然與政府監(jiān)管國(guó)民經(jīng)濟(jì)的職責(zé)和任務(wù)相適合，以國(guó)有企業(yè)審計(jì)為主。當(dāng)時(shí)，行政型模式下國(guó)家審計(jì)的體制弊端（特別是獨(dú)立性缺乏）并不突出，因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)就同所有的經(jīng)濟(jì)管理部門一樣，都是國(guó)有企業(yè)外部監(jiān)管主體，是外部審計(jì)，這時(shí)審計(jì)監(jiān)督體制的弊端不明顯，優(yōu)勢(shì)還比較突出。

　　這就是說(shuō)，如果政府控制下的審計(jì)監(jiān)督是專門用于滿足并且能夠滿足政府作為唯一審計(jì)委托人的需要的話，或者講審計(jì)監(jiān)督如果能夠很好地配合政府工作的話，獨(dú)立性缺乏問(wèn)題的不利影響則相對(duì)有限，因?yàn)閷徲?jì)監(jiān)督的主要目標(biāo)達(dá)到了[1].但是，隨著改革開(kāi)放以及社會(huì)主義民主政治的深入發(fā)展和人民代表大會(huì)制度的日臻完善，人大逐漸加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政預(yù)算的審查監(jiān)督。在《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》頒布實(shí)施之后，審計(jì)機(jī)關(guān)須代表政府就政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況向本級(jí)人大常委會(huì)提交審計(jì)工作報(bào)告，這樣審計(jì)監(jiān)督除了要與政府工作相聯(lián)系外，還要與人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)生聯(lián)系，審計(jì)要立足于服務(wù)廣大納稅人。于是審計(jì)監(jiān)督的意義和審計(jì)關(guān)系就變得比以前復(fù)雜和多元了。在這種新的情況下，如果納稅人和人大也作為審計(jì)委托人要求審計(jì)機(jī)關(guān)審查財(cái)政預(yù)算，而審計(jì)機(jī)關(guān)卻又要受制于政府這個(gè)人大監(jiān)督對(duì)象的話，那么審計(jì)獨(dú)立性缺乏問(wèn)題則由于審計(jì)體制問(wèn)題而變得嚴(yán)重了，因?yàn)檫@種明顯缺乏獨(dú)立性的制度安排可能導(dǎo)致審計(jì)報(bào)告很難具有全面性、公正性和客觀性。因?yàn)椋旱谝?、政府?duì)財(cái)政預(yù)算的確定和調(diào)整擁有實(shí)際控制權(quán)和操作權(quán)，“審財(cái)政實(shí)質(zhì)就是審政府”，因此，作為政府組成部門的審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審查難免會(huì)受到限制。第二、現(xiàn)行審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)要把審計(jì)結(jié)果首先報(bào)告給政府，在征得政府意見(jiàn)后，才能對(duì)外披露或提交人大審議。第三、人大與政府本身就是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，而讓審計(jì)機(jī)關(guān)既要為監(jiān)督者服務(wù)好又要向被監(jiān)督者服務(wù)好是缺乏合理性的。所以，審計(jì)機(jī)關(guān)是難以真正把政府在預(yù)算管理和執(zhí)行中存在的問(wèn)題直接或全部報(bào)告給人大。這樣的話，人大依靠政府所屬的審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的效果難免要打折扣。再加上在現(xiàn)行體制下，人大又不能直接行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，只能把審計(jì)作為一個(gè)間接的外部監(jiān)督機(jī)制去運(yùn)用，這樣人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行就缺乏實(shí)質(zhì)性介入的途徑和監(jiān)督手段，也就無(wú)法從根本上直接觸到預(yù)算執(zhí)行的要害。由此人大預(yù)算監(jiān)督的實(shí)際作用也是有限的。可見(jiàn)，審計(jì)獨(dú)立性缺乏還直接影響了人大預(yù)算監(jiān)督效果。

　　既然當(dāng)前納稅人、人大和社會(huì)各方面對(duì)審計(jì)監(jiān)督的需要和對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制的意見(jiàn)主要集中于預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，那么無(wú)論是完善還是改革現(xiàn)行審計(jì)體制，都應(yīng)該考慮人大預(yù)算監(jiān)督需要并把提高審計(jì)機(jī)關(guān)在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中的獨(dú)立性作為出發(fā)點(diǎn)。這就是說(shuō)，立法型審計(jì)體制改革要立足于強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督和提高審計(jì)獨(dú)立性。

　　二、改革模式的選擇

　　目前討論較多的立法型改革模式主要有兩種：“審計(jì)院”模式和“人大隸屬論”模式。前者是指設(shè)立與國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院（即“一府三院制”）[2]；后者是指在人大常委會(huì)或人大財(cái)經(jīng)委下設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)是人大機(jī)關(guān)組成部分。

　　“審計(jì)院”模式下，審計(jì)院盡管也接受人大領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，但卻與政府、法院和檢察院一樣，并不是人大機(jī)關(guān)組成部分或人大常委會(huì)直接下屬機(jī)構(gòu)，而是一級(jí)相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)。對(duì)這種模式我們不敢茍同，也不認(rèn)為是一種“立法型”模式。其一，按照我國(guó)《憲法》，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，如果這種模式也叫立法型模式，那么我國(guó)的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都可叫立法型行政機(jī)關(guān)、立法型審判機(jī)關(guān)、立法型檢察機(jī)關(guān)，顯然這種叫法既不合理，也混淆了人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分工和職責(zé)。其二，在這種模式下，審計(jì)機(jī)關(guān)不能直接以國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的名義行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，也沒(méi)有直接與人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制相融合，由此其權(quán)威性和實(shí)效性是難以得到有效保障（現(xiàn)實(shí)中司法監(jiān)督存在的種種問(wèn)題就足以說(shuō)明這點(diǎn)）。其三，選擇這種模式就意味著我國(guó)現(xiàn)行“一府兩院”政權(quán)體制將改變?yōu)椤耙桓骸敝?，這必將對(duì)現(xiàn)行憲法和政權(quán)體制做大的修正或改動(dòng)，這是缺乏可行性和合理性的。其四，該模式與我國(guó)政治體制發(fā)展趨勢(shì)不相吻合。

　　“人大隸屬論”模式被更多的“改革派”學(xué)者們所推崇。其中心是將審計(jì)機(jī)關(guān)的政府隸屬改變?yōu)槿舜箅`屬，把現(xiàn)行審計(jì)職能職責(zé)和工作體系完整地從政府系統(tǒng)中轉(zhuǎn)移到人大。當(dāng)前關(guān)于審計(jì)體制改革問(wèn)題的爭(zhēng)論大多就集中或圍繞在這個(gè)模式上。我們同樣對(duì)這一模式也不敢完全茍同。因?yàn)閺奈覈?guó)國(guó)情出發(fā)，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到政府在國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理中仍然擁有比較集中和較多的權(quán)限，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的任務(wù)始終還比較重，也始終是黨和國(guó)家所強(qiáng)調(diào)的。最初設(shè)立國(guó)家審計(jì)的主要目的就是為了加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，現(xiàn)在基本情況依然如此。中央領(lǐng)導(dǎo)同志也多次指出，審計(jì)工作十分重要，是政府監(jiān)管工作的重要組成部分。所以審計(jì)體制改革就不能不考慮到這點(diǎn)，不能削弱政府的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管效力。

　　我們認(rèn)為，為強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)獨(dú)立性，同時(shí)又繼續(xù)發(fā)揚(yáng)審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能中的優(yōu)勢(shì)和作用，應(yīng)建立“雙軌制”審計(jì)體制，即在人大和政府分別建立履行不同審計(jì)職責(zé)的審計(jì)組織：人大所屬的審計(jì)組織主要從事預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，政府所屬的審計(jì)組織主要承擔(dān)政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管工作所需要的各項(xiàng)審計(jì)任務(wù)（如國(guó)有企業(yè)審計(jì)、金融審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等）?！半p軌制”體制從某種意義上說(shuō)是對(duì)“人大隸屬論”改革的一種修正，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下既有利于提高審計(jì)獨(dú)立性又具有改革的現(xiàn)實(shí)可能性，是較為合理的立法型審計(jì)體制改革設(shè)想①。

　　三、改革與《憲法》修正

　　“雙軌制”體制改革盡管不像“審計(jì)院”改革那樣會(huì)涉及比較多的《憲法》條文的修改問(wèn)題，但至少需要修改現(xiàn)行《憲法》第九十一條和一百零九條。也正因?yàn)槿绱?，許多人認(rèn)為改革難度很大，很難實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，我們認(rèn)為，一方面，《憲法》作為國(guó)家的大法，必須保持穩(wěn)定，這是維護(hù)《憲法》的權(quán)威和發(fā)揮《憲法》作用的重要前提。另一方面，《憲法》的規(guī)定來(lái)源于社會(huì)實(shí)踐，當(dāng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)生變化時(shí)，必然會(huì)產(chǎn)生修改《憲法》的需要，不修改，《憲法》就會(huì)失去生命力。各國(guó)《憲法》制度也證明，《憲法》要根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展變化，及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的修改和調(diào)整。我國(guó)現(xiàn)行的“八二憲法”，經(jīng)過(guò)了1988年、1993年、1999年和2004年的四次修正。這些修正主要是適應(yīng)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)序言和總綱部分進(jìn)行的修改，內(nèi)容也大多是涉及方針政策，而沒(méi)有觸及政治和經(jīng)濟(jì)體制。但隨著民主法治建設(shè)的推進(jìn)，針對(duì)完善我國(guó)根本政治制度及相關(guān)體制方面的修憲早晚會(huì)被提上議事日程。更關(guān)鍵的是，立法型審計(jì)體制改革強(qiáng)化了人大預(yù)算監(jiān)督，有利于完善我國(guó)根本政治制度，符合我國(guó)《憲法》思想，應(yīng)該是可企盼的。

　　目前看來(lái)，改革與修憲面臨著預(yù)算審計(jì)實(shí)踐尚需深化以及適當(dāng)?shù)男迲棔r(shí)機(jī)選擇問(wèn)題。一方面，“同級(jí)審”只有10年左右的時(shí)間，人們對(duì)審計(jì)監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督之間的錯(cuò)位問(wèn)題以及現(xiàn)行審計(jì)體制弊端的認(rèn)識(shí)還有待于隨著審計(jì)實(shí)踐的深化而進(jìn)一步深入，只有審計(jì)實(shí)踐的不斷深化，所暴露出來(lái)的體制問(wèn)題及其改革的必要性才能在政治層面和理論層面上得到更廣泛的關(guān)注①。另一方面，人大制度的完善和預(yù)算監(jiān)督權(quán)的細(xì)化，以及人大對(duì)審計(jì)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)、利用和經(jīng)驗(yàn)積累本身也需要一個(gè)逐漸深化的過(guò)程，況且當(dāng)前人大各項(xiàng)立法工作尚很緊迫。但不管怎么說(shuō)，改革符合政治體制發(fā)展方向，促進(jìn)改革的能量是個(gè)逐漸積累的量變過(guò)程，時(shí)間或時(shí)機(jī)一到，質(zhì)變就會(huì)到來(lái)，這是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的規(guī)律。過(guò)去幾次修憲歷程已經(jīng)證明，當(dāng)改革的進(jìn)程與《憲法》的某些條文發(fā)生不一致時(shí)，修正憲法就會(huì)為改革打開(kāi)道路。

　　四、改革的法治內(nèi)涵

　　改革意味著我們要把加強(qiáng)審計(jì)法制建設(shè)的思路提高到加強(qiáng)審計(jì)法治建設(shè)上。法制和法治都是與法律有著緊密聯(lián)系的兩個(gè)不同的概念。法制僅僅體現(xiàn)為一系列的法律條文和保證其實(shí)施的制度，注重的是法律的形式特征，與法律的內(nèi)容和價(jià)值取向無(wú)必然聯(lián)系。古今中外任何社會(huì)均可推行法制。而法治不僅注重法律的形式特征，更注重法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)的是：法律至上、尊重及保障人權(quán)、以權(quán)利為本位、法律面前人人平等、制約公共權(quán)力等?，F(xiàn)代法治是對(duì)政府行使權(quán)力的嚴(yán)格約束和對(duì)人民權(quán)利的切實(shí)保障的內(nèi)在統(tǒng)一。顯然，法治強(qiáng)調(diào)了約束政府以及政府手中的公共權(quán)力，那么作為以監(jiān)督財(cái)政為主要職責(zé)的國(guó)家審計(jì)，勢(shì)必要把監(jiān)督的對(duì)象指向國(guó)家財(cái)權(quán)的受托運(yùn)用者，即財(cái)政預(yù)算的實(shí)際管理者或執(zhí)行者———政府，監(jiān)督政府也是審計(jì)監(jiān)督體現(xiàn)出“財(cái)權(quán)在民”的監(jiān)督意志，是為了保護(hù)整個(gè)“納稅人的錢”的安全、完整和有效使用的必然之舉。在現(xiàn)行審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)是在政府領(lǐng)導(dǎo)與控制之下，對(duì)各行政部門、財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)際是代表政府監(jiān)督政府和政府首長(zhǎng)所管理的下級(jí)對(duì)象，而不包括政府和政府首長(zhǎng)本身。那么誰(shuí)監(jiān)督政府？按照憲政原理，應(yīng)該是廣大人民群眾及其代議機(jī)構(gòu)，顯然現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)的行政隸屬關(guān)系決定了它是脫離于這種監(jiān)督體系的。

　　所以，我們既要重視審計(jì)監(jiān)督的法制建設(shè)，通過(guò)完善審計(jì)法律法規(guī)體系，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的法制力度，更要結(jié)合“依法治國(guó)”和民主政治發(fā)展進(jìn)程，從推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)、完善和改革現(xiàn)行審計(jì)體制，努力推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督在我國(guó)法治建設(shè)中的積極作用。

　　五、改革與構(gòu)建權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制

　　黨的十六大報(bào)告指出，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，要發(fā)揮司法和行政監(jiān)察、審計(jì)等職能部門的作用。這是黨在深化政治體制改革、完善權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制方面對(duì)國(guó)家審計(jì)提出的要求。審計(jì)監(jiān)督的權(quán)力是什么？從宏觀方面看是一種行政權(quán)，具體看主要是支配和管理財(cái)政財(cái)務(wù)收支方面的權(quán)力，這方面的權(quán)力如果缺乏監(jiān)督，則有可能造成與財(cái)政財(cái)務(wù)有關(guān)的國(guó)有資產(chǎn)的巨大損失和浪費(fèi)，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會(huì)具有深遠(yuǎn)的影響。那么是誰(shuí)在運(yùn)用“財(cái)權(quán)”？是政府及其行政部門。同樣，腐敗的存在也是與一些行政部門及其權(quán)力的運(yùn)用緊密結(jié)合。如果把國(guó)家審計(jì)定位于監(jiān)督權(quán)力和治理腐敗的設(shè)置，那么現(xiàn)行審計(jì)監(jiān)督顯然是一種“體內(nèi)”監(jiān)督循環(huán)。因?yàn)闊o(wú)論我們對(duì)國(guó)家審計(jì)賦予多大的職能和意義，都要與現(xiàn)行審計(jì)體制相聯(lián)系。

　　如果政府決定著審計(jì)監(jiān)督的主要方面，那么審計(jì)用于監(jiān)督政府部門或政府行政權(quán)力的設(shè)置和意圖就難以真正落實(shí)。原因是地位“低下”的審計(jì)監(jiān)督權(quán)實(shí)際上是難以對(duì)集中化的行政權(quán)力形成有效的制約與監(jiān)督，即讓政府控制之下的審計(jì)監(jiān)督再去制約和治理政府公共權(quán)力以及權(quán)力運(yùn)用中的腐敗行為實(shí)則是“力不從心”。

　　要真正和有效地監(jiān)督政府行政部門及其行政權(quán)力的運(yùn)用，就必須結(jié)合國(guó)家權(quán)力分工和制衡機(jī)制把審計(jì)這個(gè)專門用于權(quán)力監(jiān)督方面的設(shè)置安排在政府體制之外，即借助于人大的地位和權(quán)限把審計(jì)監(jiān)督定位于政府“體外”的權(quán)力監(jiān)督體系中。國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)和制衡是世界各國(guó)憲政發(fā)展所強(qiáng)調(diào)的，我們?cè)谂形鞣健叭龣?quán)分立”制度的同時(shí)，往往忽略了這點(diǎn)[3].實(shí)際上對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督是《憲法》對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的要求，是依法治國(guó)核心之一。我國(guó)在人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”體制就包含著國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)和制衡關(guān)系，其制衡和監(jiān)督來(lái)源于人民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這種監(jiān)督通過(guò)人民代表大會(huì)得以實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)在人大借助于民主集中制實(shí)現(xiàn)對(duì)“一府兩院”的單向監(jiān)督。

　　之所以要把審計(jì)監(jiān)督納入立法監(jiān)督機(jī)制之中是因?yàn)橛行У膶徲?jì)監(jiān)督對(duì)立法機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮具有重要作用。美國(guó)著名議員普羅克斯邁爾為《美國(guó)審計(jì)總署》一書(shū)所作的“序”中所說(shuō)，“審計(jì)總署對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督對(duì)于國(guó)會(huì)順利地發(fā)揮其作用是不可或缺的。沒(méi)有審計(jì)總署和它所擁有的審計(jì)權(quán)與調(diào)查權(quán)，國(guó)會(huì)在監(jiān)督和監(jiān)察方面就幾乎無(wú)能為力。而且，審計(jì)總署幾乎是國(guó)會(huì)可以用來(lái)調(diào)整行政部門片面的用款要求的唯一機(jī)構(gòu)”[4].同樣，全國(guó)人大常委會(huì)委員也指出，對(duì)財(cái)政的監(jiān)督離開(kāi)了審計(jì)就無(wú)法進(jìn)行。

　　因此，從構(gòu)建權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制的角度看，重要的就是在擁有國(guó)家權(quán)力的政權(quán)機(jī)構(gòu)之間形成有效制約和監(jiān)督格局。在我國(guó)政治體制下，首先就應(yīng)使人大權(quán)力落到實(shí)處。而立法型審計(jì)體制改革，從監(jiān)督制度創(chuàng)新的意義看，一是可配合和落實(shí)人大監(jiān)督權(quán)力的實(shí)施，有利于人大對(duì)政府公共權(quán)力運(yùn)用上的制約和監(jiān)督。二是可進(jìn)一步提高具有法律和權(quán)力保障的審計(jì)獨(dú)立性，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施權(quán)力監(jiān)督的力度和客觀公正性，即審計(jì)機(jī)關(guān)可直接以最高權(quán)力機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，以人民監(jiān)督權(quán)的名義，更加理直氣壯地依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，積極發(fā)揮人大和審計(jì)監(jiān)督在國(guó)家財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域防止和糾正重大失誤和違法違規(guī)行為的重要作用，并促進(jìn)高效廉潔行政機(jī)構(gòu)的建立。三是積極推動(dòng)民主政治建設(shè)，結(jié)合人大監(jiān)督方式，審計(jì)機(jī)關(guān)可積極推行和完善審計(jì)公告制度，以更加透明和公開(kāi)的方式，對(duì)一些以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的典型案件適時(shí)進(jìn)行揭露，不斷增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的透明度，讓社會(huì)公眾通過(guò)對(duì)審計(jì)結(jié)果的關(guān)注，參與到對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約中來(lái)。

　　總之，審計(jì)監(jiān)督在政府“體外”的制度安排，是與黨的“十六大”加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的初衷相一致的，是監(jiān)督權(quán)力和治理腐敗的更有效的制度安排。

　　六、改革的程序公正意義

　　程序概念是與實(shí)體概念相互依存的。實(shí)體一般是關(guān)于事物的本質(zhì)、職能、作用等內(nèi)在屬性的規(guī)定性，而程序是關(guān)于事物外在屬性的規(guī)定性[5].像立法權(quán)力（實(shí)體）和議事規(guī)則（程序）之間，公民的民主權(quán)利（實(shí)體）和公民民主權(quán)利的實(shí)施規(guī)則（程序）之間的關(guān)系就是實(shí)體和程序關(guān)系的體現(xiàn)。之所以要重視程序公正，一個(gè)重要原因是因?yàn)閷?shí)體公正是通過(guò)程序公正來(lái)實(shí)現(xiàn)的，程序具有自身的獨(dú)立價(jià)值，只要保證程序的公正，實(shí)體的結(jié)果就便于達(dá)到公正。程序公正為我們認(rèn)識(shí)立法型審計(jì)體制改革提供了一個(gè)新的視角。

　　人大監(jiān)督的實(shí)體公正主要體現(xiàn)在反映人民監(jiān)督意志和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主上。程序公正對(duì)于人大監(jiān)督的意義在于，人大監(jiān)督一旦依照程序進(jìn)行，無(wú)論是程序參加者還是外界的什么力量，都難以左右程序的運(yùn)行。隨著程序過(guò)程向前推進(jìn)，人大監(jiān)督實(shí)體公正則一步一步地得到實(shí)現(xiàn)。程序公正中最重要的問(wèn)題是如何確保決策者和監(jiān)督者的素質(zhì)和如何提供充分的信息以資判斷。針對(duì)人大對(duì)監(jiān)督對(duì)象的了解和監(jiān)督缺乏組織支持和有效方式的問(wèn)題，進(jìn)行立法型審計(jì)體制改革，對(duì)于人大在充分的信息基礎(chǔ)上及時(shí)、準(zhǔn)確了解國(guó)家財(cái)政資金的運(yùn)用情況以及行政機(jī)關(guān)和行政官員違法違紀(jì)、濫用職權(quán)和產(chǎn)生腐敗的情況有十分重要的輔助作用。人大常委會(huì)、常委會(huì)委員和人大代表均可借助可信的審計(jì)報(bào)告實(shí)施法律所賦予的各種監(jiān)督措施和手段，在完善人大監(jiān)督程序過(guò)程中也就大大提高了人大監(jiān)督實(shí)效。

　　同時(shí)，審計(jì)監(jiān)督也可結(jié)合人大監(jiān)督程序和手段，比如借助人大聽(tīng)證和質(zhì)詢制度，由監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督者和利害相關(guān)人進(jìn)行公開(kāi)質(zhì)證和辯論，以透明、直接的方式聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，這就更加保證了審計(jì)監(jiān)督的民主性和公正性，其結(jié)果也會(huì)大大提高審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效，從而使審計(jì)監(jiān)督本身所賦有的監(jiān)督國(guó)家財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)安全、完整和有效的實(shí)體公正得以實(shí)現(xiàn)。還有，在審計(jì)問(wèn)題的處理與審計(jì)結(jié)果的披露上，由于政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，所以政府首長(zhǎng)個(gè)人對(duì)審計(jì)工作包括審計(jì)問(wèn)題的處理與審計(jì)結(jié)果的披露上有相當(dāng)大的決定權(quán)，這其中難免就會(huì)受到個(gè)人意志和暗箱操作等人為因素影響，審計(jì)監(jiān)督的實(shí)體公正由此會(huì)受到?jīng)_擊。而人大的工作方式是按民主集中制原則所設(shè)計(jì)，個(gè)人無(wú)權(quán)集體有權(quán)，有時(shí)個(gè)人要對(duì)政府工作實(shí)施監(jiān)督或者要對(duì)審計(jì)問(wèn)題做出決定是不行的，要有常委會(huì)集體行使，這就在很大程度上避免了個(gè)人意志和暗箱操作問(wèn)題，以程序公正來(lái)促進(jìn)實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)。

　　七、改革與審計(jì)工作效率和效果

　　立法型審計(jì)體制改革會(huì)使審計(jì)機(jī)關(guān)失去行政處理權(quán)，因此有人懷疑改革后的審計(jì)工作效率。實(shí)際上，在立法機(jī)關(guān)設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)本身就不是以提高效率出發(fā)的，而是從權(quán)力制衡原則出發(fā)，督促和保證政府行政機(jī)關(guān)能公正廉潔地行使人民所賦予的行政權(quán)力。這也是任何國(guó)家設(shè)置立法型審計(jì)機(jī)關(guān)的普遍目的，其意義是深遠(yuǎn)的。另外，看效率，但更要看效果。改革后的審計(jì)工作盡管可能在人大嚴(yán)格的程序性規(guī)定下似乎顯得不如在政府體制下那么快速便捷，但在嚴(yán)格的程序控制下，披露與處理問(wèn)題的過(guò)程是公開(kāi)和有序的，實(shí)際效果反而會(huì)更好。程序公正實(shí)現(xiàn)的結(jié)果是相應(yīng)財(cái)政錯(cuò)弊的減少。而在行政體制下，工作快速便捷的前提必須是掌權(quán)者或行政執(zhí)法者自己首先能夠客觀、公正、守法。否則，便會(huì)走上自己的反面：獨(dú)斷和輕率。而審計(jì)工作也會(huì)出現(xiàn)無(wú)序和人為干擾的狀況。一些問(wèn)題會(huì)久拖未決甚而不了了之。九屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任厲以寧說(shuō)過(guò)，“制衡即使降低效率，但也是為避免更大的損失而必須付出的代價(jià)。因此監(jiān)督、制衡非但不會(huì)降低效率，還可以保證效率?！盵6]

　　關(guān)于審計(jì)處理權(quán)，人們的爭(zhēng)議也比較大。如果審計(jì)監(jiān)督的主要對(duì)象是大量微觀層次的國(guó)有企業(yè)，那么擁有處理權(quán)對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)就很必要而且也很重要。但如果審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象是政府及財(cái)政預(yù)算，那么審計(jì)有沒(méi)有處理權(quán)就不是問(wèn)題的關(guān)鍵（實(shí)際上審計(jì)機(jī)關(guān)也難以去處理了）。關(guān)鍵在于審計(jì)機(jī)關(guān)能否擁有足夠的符合法定程序的調(diào)查權(quán)，能否真正地做到獨(dú)立、客觀、公正地去審查問(wèn)題、弄清事實(shí)和暴露問(wèn)題。如果能真正做到這點(diǎn)，審計(jì)工作就盡到自己的職責(zé)了。至于處理問(wèn)題或如何處理，嚴(yán)格地講應(yīng)該是政治家們或?qū)徲?jì)報(bào)告利用者們的事，他們會(huì)根據(jù)法規(guī)上的、組織上的、慣例上的、行政上等方面的因素和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行反映和處理。而人大對(duì)獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督提供了程序和制度上的有利和有力保障。同樣，對(duì)于人大來(lái)講，重要的也不是去處理問(wèn)題，它畢竟不是行政機(jī)關(guān)，而是通過(guò)對(duì)審計(jì)所查出來(lái)的問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)詢、聽(tīng)證、討論、調(diào)查等公開(kāi)化、透明化的程序以及使審計(jì)結(jié)果和利用社會(huì)化的方式，形成對(duì)行政機(jī)關(guān)或有關(guān)責(zé)任人更全面的制約與監(jiān)督的局面。這種對(duì)政府或有關(guān)責(zé)任人行政權(quán)履行狀況給予的公開(kāi)化評(píng)價(jià)，實(shí)際上就是人大最有力的處理問(wèn)題的方式。這種方式關(guān)鍵在于它是程序性和透明性的，大大降低了暗箱操作。

　　如果這樣堅(jiān)持下去，審計(jì)監(jiān)督防微杜漸的作用就會(huì)慢慢顯現(xiàn)出來(lái)。形成程序化和制度化的效果后，審計(jì)機(jī)關(guān)才會(huì)真正從真實(shí)性和合法性審計(jì)中擺脫出來(lái)，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到績(jī)效審計(jì)上來(lái)，這種轉(zhuǎn)移不是人為或強(qiáng)加所能奏效的[7].

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