［《中國(guó)審計(jì)》編者按］2004年11月30日，溫家寶總理簽署國(guó)務(wù)院第427號(hào)令，發(fā)布了《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（簡(jiǎn)稱《條例》），自2005年2月1日起施行。國(guó)務(wù)院1987年6月發(fā)布施行的《國(guó)務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）將同時(shí)廢止。此次《條例》的出臺(tái)，是全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)和廣大審計(jì)工作人員企盼已久的，是我國(guó)審計(jì)法制建設(shè)的一件大事。審計(jì)署法制司有關(guān)同志全程參與了《條例》的研究起草工作。為了幫助大家進(jìn)一步學(xué)習(xí)理解《條例》，把握其立法的精神實(shí)質(zhì)，《中國(guó)審計(jì)》雜志記者帶著大家比較關(guān)心的相關(guān)問(wèn)題，對(duì)審計(jì)署法制司負(fù)責(zé)人王秀明進(jìn)行了采訪。

　　記者：此次《條例》的擬草歷時(shí)兩年之久，其出臺(tái)的必要性表現(xiàn)在哪些方面？

　　王秀明：《條例》的頒布施行，必將有利于維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，有效制止各種財(cái)政違法行為，更好地促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。這是我國(guó)審計(jì)法制建設(shè)的一個(gè)重要里程碑，必將有利于更好地促進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法審計(jì)，規(guī)范審計(jì)處理處罰行為，努力提高審計(jì)工作水平。1987年6月國(guó)務(wù)院頒布的《暫行規(guī)定》實(shí)施至今已逾十七年了。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的增強(qiáng)，尤其是我國(guó)加入WTO后，《暫行規(guī)定》的一些內(nèi)容已無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。具體表現(xiàn)在四個(gè)方面：

　　第一，《暫行規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的內(nèi)容不相協(xié)調(diào)。《暫行規(guī)定》實(shí)施后，國(guó)家相繼頒布了《稅收征收管理法》、《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《公司法》、《行政處罰法》、《審計(jì)法》等一些重要的法律、行政法規(guī)，《暫行規(guī)定》的一些內(nèi)容與這些法律、行政法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容存在許多不銜接的突出矛盾。

　　第二，《暫行規(guī)定》適用對(duì)象的范圍過(guò)窄，已不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)的要求?！稌盒幸?guī)定》僅適用國(guó)有單位，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求所有市場(chǎng)主體在同等經(jīng)濟(jì)、法律條件下平等競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家對(duì)市場(chǎng)主體的違法行為應(yīng)當(dāng)適用同樣的法律予以處理。

　　第三，《暫行規(guī)定》的有關(guān)內(nèi)容已難以適應(yīng)財(cái)政改革的要求。十幾年來(lái)我國(guó)政府職能發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，與此相適應(yīng)的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度以及財(cái)政體制進(jìn)行了重大改革，特別是實(shí)行公共財(cái)政體制后，財(cái)政行為的管理理念也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，《暫行規(guī)定》的立法思想、立法原則和一些具體規(guī)定已不符合政府職能轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代公共財(cái)政的思想。

　　第四，《暫行規(guī)定》對(duì)執(zhí)法主體、違法行為、處理處罰界限以及標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定也不太完善，缺乏一定的科學(xué)性、合理性和操作性。

　　受國(guó)務(wù)院委托，審計(jì)署、財(cái)政部、監(jiān)察部和國(guó)務(wù)院法制辦從2002年3月開始對(duì)《暫行規(guī)定》進(jìn)行修訂，經(jīng)多次反復(fù)研究，廣泛征求意見，形成了《財(cái)政違法行為處罰處分條例（草案）》，并提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。國(guó)務(wù)院于2004年11月5日召開的常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過(guò)了《條例》。

　　記者：與1987年的《暫行規(guī)定》相比較，新《條例》有哪些主要特點(diǎn)？

　　王秀明：這次修訂的《條例》具有四個(gè)明顯的特點(diǎn)：

　　特點(diǎn)一：適用范圍更加廣泛。過(guò)去《暫行規(guī)定》僅適用于國(guó)家機(jī)關(guān)、全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位以及由國(guó)家財(cái)政撥款的團(tuán)體。這次修訂的《條例》對(duì)適用范圍作了較大的調(diào)整，將適用范圍擴(kuò)大到涉及財(cái)政收支分配活動(dòng)的所有單位和個(gè)人，即凡是實(shí)施了《條例》規(guī)定的財(cái)政違法行為的單位和個(gè)人都可適用《條例》進(jìn)行處罰。

　　特點(diǎn)二：保持與其他法律、行政法規(guī)的銜接性。《條例》根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的精神和規(guī)定，正確處理了與有關(guān)法律、行政法規(guī)的銜接關(guān)系，使之成為財(cái)政法律法規(guī)體系中的一個(gè)有機(jī)組成部分。如區(qū)別不同情況明確了與《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《違反行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》等法律法規(guī)的具體銜接辦法和程序。

　　特點(diǎn)三：講求實(shí)效、針對(duì)性強(qiáng)?！稐l例》堅(jiān)持從實(shí)際情況出發(fā)，切實(shí)研究解決了當(dāng)前工作中遇到的一些突出問(wèn)題。比如針對(duì)《暫行規(guī)定》執(zhí)法主體不明確的問(wèn)題，重點(diǎn)加以解決?！稐l例》根據(jù)國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分，明確規(guī)定財(cái)政部門及其派出機(jī)構(gòu)，審計(jì)機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政違法行為進(jìn)行處理、處罰，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政違法行為的相關(guān)責(zé)任進(jìn)行行政處分。這就從根本上解決了執(zhí)法主體不明確的問(wèn)題，從而明確了執(zhí)法機(jī)關(guān)的合法性，保證了執(zhí)法機(jī)關(guān)的威權(quán)性。

　　特點(diǎn)四：具有較強(qiáng)的操作性?！稌盒幸?guī)定》對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)中的財(cái)政違法行為規(guī)定了一些罰款等行政處罰。但在實(shí)踐中難以操作，也起不到懲戒作用。因此，《條例》對(duì)財(cái)政違法行為的單位性質(zhì)作了區(qū)分，并分別規(guī)定了不盡相同的責(zé)任，明確對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的財(cái)政違法行為不再進(jìn)行罰款，但加大了對(duì)責(zé)任人員行政處分的力度，對(duì)單位可給予警告或者通報(bào)批評(píng)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。又如，對(duì)使用多年但不太科學(xué)的“小金庫(kù)”一詞停止使用，代之以容易理解和界定的“私存私放財(cái)政資金或者其他公款”的提法。

　　記者：明確執(zhí)法主體是《條例》貫徹落實(shí)的重要保證，該《條例》對(duì)執(zhí)法主體具體是如何規(guī)定的？如何防止執(zhí)法主體之間的重復(fù)檢查？

　　王秀明：根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)法主體如果不作明確規(guī)定，會(huì)給實(shí)際執(zhí)法工作帶來(lái)諸多麻煩，既不利于法律法規(guī)的貫徹，也影響執(zhí)法部門的權(quán)威。因此，《條例》在第二條明確規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門及審計(jì)機(jī)關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)，依法對(duì)財(cái)政違法行為做出處理、處罰決定”，“省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)，依法對(duì)財(cái)政違法行為做出處理、處罰決定；審計(jì)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的授權(quán)，依法對(duì)財(cái)政違法行為做出處理、處罰決定”：“有財(cái)政違法行為的單位，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，以及有財(cái)政違法行為的個(gè)人，屬于國(guó)家公務(wù)員的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱監(jiān)察機(jī)關(guān)）或者任免機(jī)關(guān)依照人事管理權(quán)限，依法給予行政處分?！币陨弦?guī)定確認(rèn)了對(duì)財(cái)政違法行為的執(zhí)法主體包括：縣級(jí)以上財(cái)政部門及省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門的派出機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)。

　　為了防止由于多個(gè)執(zhí)法主體存在而出現(xiàn)對(duì)同一事項(xiàng)多次檢查、多重處理的現(xiàn)象，消除被檢查單位和個(gè)人的不合理負(fù)擔(dān)，維護(hù)行政機(jī)關(guān)的形象，《條例》明確規(guī)定：“財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其他有關(guān)監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)單位或者個(gè)人依法進(jìn)行調(diào)查、檢查后，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)查、檢查結(jié)論。有關(guān)監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)已經(jīng)做出的調(diào)查、檢查結(jié)論能夠滿足其他監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)履行本機(jī)關(guān)職責(zé)需要的，其他監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加以利用?！薄柏?cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其他有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)配合，對(duì)不屬于其職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依法移送。受移送機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，并將結(jié)果書面告知移送機(jī)關(guān)?！边@些規(guī)定，其目的就在于強(qiáng)化各執(zhí)法主體之間的相互配合，盡量減少重復(fù)檢查的現(xiàn)象。

　　記者：《條例》中所列財(cái)政違法行為的種類是如何劃分的，主要內(nèi)容是什么？

　　王秀明：《條例》第三條至第十九條具體規(guī)定了17類財(cái)政違法行為，這是從實(shí)踐中發(fā)生的近400種財(cái)政違法行為中歸納和概括出來(lái)的，基本涵蓋了目前實(shí)踐中發(fā)生的財(cái)政違法行為?！稐l例》規(guī)定的這些財(cái)政違法行為基本劃分以下幾大類：

　　一、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在財(cái)政收入管理方面的違法行為。具體內(nèi)容包括，違反國(guó)家財(cái)政收入管理規(guī)定的行為（第三條）、違反國(guó)家財(cái)政收入上繳規(guī)定的行為（第四條）、違反國(guó)家有關(guān)上解、下?lián)茇?cái)政資金規(guī)定的行為（第五條）、違反國(guó)家有關(guān)預(yù)算管理規(guī)定的行為（第七條）、違反財(cái)政收入票據(jù)管理規(guī)定的行為（第十六條）。

　　二、是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在財(cái)政支出管理方面的違法行為。具體內(nèi)容包括：違反國(guó)家規(guī)定使用、騙取財(cái)政資金的行為（第六條）、違反國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定的行為（第八條）、違反國(guó)家有關(guān)投資建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定的行為（第九條）、違反《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》及國(guó)家有關(guān)規(guī)定擅自提供擔(dān)保的行為（第十條）、違反國(guó)家有關(guān)賬戶管理規(guī)定擅自在金融機(jī)構(gòu)開立、使用賬戶的行為（第十一條）、滯留、挪用、騙取外國(guó)政府貸款的行為（第十二條）、違反財(cái)務(wù)管理規(guī)定私存私放財(cái)政資金或者其他公款的行為（第十七條）。

　　三、企業(yè)及其個(gè)人在上繳財(cái)政收入方面的違法行為。主要內(nèi)容包括：隱瞞應(yīng)當(dāng)上繳的財(cái)政收入的行為，截留代收的財(cái)政收入的行為，其他不繳或者少繳財(cái)政收入的行為（第十三條）。

　　四、企業(yè)及其個(gè)人在使用財(cái)政資金方面的違法行為。主要內(nèi)容包括：以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取財(cái)政資金以及政府承貸或者擔(dān)保的外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款的行為，挪用財(cái)政資金以及政府承貸或者擔(dān)保的外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款的行為，從無(wú)償使用的財(cái)政資金以及政府承貸或者擔(dān)保的外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款中非法獲益的行為（第十四條）。

　　此外，事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及其工作人員適用國(guó)家機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，但其在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的財(cái)政違法行為適用于企業(yè)及其個(gè)人的規(guī)定（第十五條）。屬于會(huì)計(jì)方面的違法行為（第十八條）和行政性收費(fèi)方面的違法行為（第十九條）分別依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理、處罰。

　　記者：《條例》對(duì)財(cái)政違法行為處理，處罰的種類和具體內(nèi)容是如何規(guī)定的？

　　王秀明：《條例》對(duì)于財(cái)政違法行為的行政處理界定為：財(cái)政部門和審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被檢查單位違反國(guó)家財(cái)政法律、法規(guī)的行為，直接采取的具有強(qiáng)制性的糾正措施。其內(nèi)含在于糾正被檢查單位的財(cái)政違法行為，目的是要將那些不符合規(guī)定的財(cái)政違法行為進(jìn)行改正，使其恢復(fù)到正常的運(yùn)行軌道上，其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，迫使不履行或不依法履行義務(wù)的行政相對(duì)人依法履行其應(yīng)該履行的義務(wù)，停止違法行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀，不具有懲罰、制裁性。行政處理具體形式有：責(zé)令改正；責(zé)令補(bǔ)收應(yīng)當(dāng)收取的財(cái)政收入、收繳應(yīng)當(dāng)上繳的財(cái)政收入；責(zé)令限期退還違法所得、追回有關(guān)財(cái)政資金、限期退還被侵占的國(guó)有資產(chǎn)；責(zé)令沖轉(zhuǎn)或調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目等。

　　行政處罰是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理過(guò)程中，為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)其他公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，對(duì)違反行政管理秩序的行政相對(duì)人給予制裁的權(quán)力，包括對(duì)違法行為人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制或剝奪，也包括使違法行為人的聲譽(yù)降低的懲戒，具有懲罰性、制裁性。《條例》中有關(guān)行政處罰的種類主要是依據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定設(shè)立的，主要處罰的形式有：對(duì)單位給予警告或者通報(bào)批評(píng)；沒(méi)收違法所得、罰款等。

　　記者：《條例》對(duì)于財(cái)政違法行為責(zé)任人的處分及涉嫌犯罪的行為，規(guī)定是如何處理的？

　　王秀明：《條例》規(guī)定，對(duì)于有財(cái)政違法行為的單位，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，以及有財(cái)政違法行為的個(gè)人，屬于國(guó)家公務(wù)員的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)或者任免機(jī)關(guān)依照人事管理權(quán)限，依法給予行政處分。行政處分的種類包括：給予警告、記過(guò)、記大過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分。對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員，企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)以委任、派遣等形式任命的人員以及其他人員有本條例規(guī)定的財(cái)政違法行為，需要給予處分的，參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)在檢查中發(fā)現(xiàn)有關(guān)人員有《條例》規(guī)定的財(cái)政違法行為應(yīng)當(dāng)予以行政處分的，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)情況的材料依法移送監(jiān)察機(jī)關(guān)或者相關(guān)單位。受移送單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，并將結(jié)果書面告知移送機(jī)關(guān)。財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)在檢查中發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位和個(gè)人有《條例》規(guī)定的財(cái)政違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移送公、檢、法機(jī)關(guān)，依法追究其刑事責(zé)任。

　　記者：《條例》對(duì)于行政相對(duì)人所作的行政處理、行政處罰和行政處分的救濟(jì)是如何規(guī)定的？

　　王秀明：根據(jù)“有懲罰就要有救濟(jì)”的法制原則，《條例》明確規(guī)定，單位和個(gè)人對(duì)處理、處罰不服的，依照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的規(guī)定申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟；國(guó)家公務(wù)員對(duì)行政處分不服的，依照《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴。

　　記者：審計(jì)署對(duì)審計(jì)系統(tǒng)學(xué)習(xí)貫徹《條例》的工作有哪些方面的要求？

　　王秀明：《條例》的頒布施行，有利于維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)秩序，促進(jìn)完善審計(jì)法制建設(shè)。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)、大力宣傳和堅(jiān)決貫徹執(zhí)行好《條例》，促進(jìn)審計(jì)工作再上新水平。我們初步考慮，當(dāng)前審計(jì)系統(tǒng)在學(xué)習(xí)貫徹《條例》方面應(yīng)抓好三項(xiàng)工作：一是要切實(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)，盡快使全體審計(jì)人員深刻領(lǐng)會(huì)《條例》的立法原意，熟練掌握其內(nèi)容，為在審計(jì)執(zhí)法中更好地運(yùn)用《條例》奠定基礎(chǔ)。審計(jì)署準(zhǔn)備在2005年3月集中舉辦一次關(guān)于《條例》的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，培訓(xùn)對(duì)象為署機(jī)關(guān)各單位和省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的法制處處長(zhǎng)。二是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要以《條例》頒布施行為契機(jī)，進(jìn)一步加大審計(jì)執(zhí)法力度，規(guī)范審計(jì)執(zhí)法行為，做到有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，切實(shí)提高審計(jì)工作質(zhì)量和水平。三是要加強(qiáng)調(diào)查研究，及時(shí)了解和反映執(zhí)行中遇到的新情況、新問(wèn)題，促進(jìn)《條例》的有效貫徹落實(shí)，為維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。

《財(cái)政違法行為處罰處分條例》有關(guān)問(wèn)題問(wèn)答(下)