《財政違法行為處罰處分條例》有關(guān)問題問答(下)

來源: 中國時代經(jīng)濟出版社　審計署法制司編輯： 2005/08/12 11:23:31　　字體：大小

《中國審計》編者按：《財政違法行為處罰處分條例》（以下簡稱《條例》）頒布和實施，對于進一步加強審計執(zhí)法力度，提高審計權(quán)威創(chuàng)造一個更好的法律環(huán)境。對于廣大審計人員來說，下一步的重要任務(wù)就是認真學(xué)習(xí)《條例》，在全面掌握《條例》基本精神和主要內(nèi)容基礎(chǔ)上，在審計工作中科學(xué)有效運用《條例》，使審計工作的科學(xué)化、法制化、規(guī)范化水平更上一個臺階。那么如何能夠更有效地學(xué)習(xí)《條例》和更準確運用《條例》，在學(xué)習(xí)《條例》和運用《條例》時又應(yīng)注意哪些問題呢？我們請全程參與《條例》起草工作的審計署法制司張建生同志就相關(guān)問題進行了解答。

　　記者：《條例》中列明的財政違法行為與《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）有哪些變化？

　　張建生：針對實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題,《條例》新增加了十四項財政違法行為，這主要是指在現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中沒有規(guī)定或者沒有相應(yīng)的處罰、處分，而實踐中卻經(jīng)常發(fā)生的行為。此外，還部分新增加了二十三項財政違法行為，這主要是指在現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中雖然有規(guī)定，但規(guī)定不完整的行為。如對亂收稅款的行為已經(jīng)有相應(yīng)的規(guī)定，而對于少收非稅收入的問題卻沒有明確的規(guī)定。新增的具體財政違法行為見下面兩個表格：

表格一：新增的財政違法行為（14項）

序號	條款	主體	新增的違法行為
1	第六條	國家機關(guān)及其工作人員	（三）滯留應(yīng)當下?lián)艿呢斦Y金；
2	第七條	財政預(yù)決算的編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門及其工作人員	（一）虛增、虛減財政收入、財政支出；
3			（四）違反規(guī)定調(diào)整預(yù)算收支種類；
4			（五）違反規(guī)定動用預(yù)算預(yù)備費或者挪用預(yù)算周轉(zhuǎn)金；
5			（六）違反國家關(guān)于轉(zhuǎn)移支付管理規(guī)定的行為；
6	第九條	單位和個人	（四）虛列投資完成額；
7	第十條	國家機關(guān)及其工作人員	違反《中華人民共和國擔(dān)保法》及國家有關(guān)規(guī)定，擅自提供擔(dān)保。（《擔(dān)保法》第8條僅有禁止性規(guī)定，無處罰、無處分。）
8	第十二條	國家機關(guān)及其工作人員	（一）以虛報、冒領(lǐng)等手段騙取政府承貸或者擔(dān)保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；
9			（二）滯留政府承貸或者擔(dān)保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；
10			（三）截留、挪用政府承貸或者擔(dān)保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；
11	第十四條	企業(yè)和個人	（一）以虛報、冒領(lǐng)等手段騙取財政資金以及政府承貸或者擔(dān)保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；
12			（二）挪用財政資金以及政府承貸或者擔(dān)保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；
13			（三）從無償使用的財政資金以及政府承貸或者擔(dān)保的外國政府貸款、國際金融組織貸款中非法獲益；
14	第十七條	單位和個人	違反財務(wù)管理的規(guī)定，私存私放財政資金或者其他公款。

　　注：新增的財政違法行為是指在現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中沒有規(guī)定或者沒有相應(yīng)的處罰、處分規(guī)定的行為。

表格二：部分新增的財政違法行為（23項）

序號	條款	主體	部分新增的違法行為
1	第三條	財政收入執(zhí)收單位及其工作人員	（一）違反規(guī)定設(shè)立財政收入項目；
2			（二）違反規(guī)定擅自改變財政收入項目的范圍、標準、對象和期限；
3			（三）對已明令取消、暫停執(zhí)行或者降低標準的財政收入項目，仍然依照原定項目、標準征收或者變換名稱征收；
4			（四）緩收、不收財政收入;
5	第四條	財政收入執(zhí)收單位及其工作人員	（二）滯留、截留、挪用應(yīng)當上交的財政收入；
6			（三）坐支應(yīng)當上交的財政收入；
7			（四）不依照規(guī)定的財政收入預(yù)算級次、預(yù)算科目入庫；
8			（五）違反規(guī)定退付國庫庫款或者財政專戶款；
9	第五條	財政部門、國庫機構(gòu)、金融機構(gòu)及其工作人員	（二）不依照預(yù)算或者用款計劃核撥財政資金；
10			（三）違反規(guī)定收納、劃分、留解、退付國庫庫款或者財政專戶款；
11			（四）將應(yīng)當納入國庫核算的財政收入放在財政專戶核算；
12			（五）擅自動用國庫庫款和財政專戶資金；
13	第七條	財政預(yù)決算的編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門及其工作人員	（二）違反規(guī)定編制、批復(fù)預(yù)算或者決算；
14	第七條	財政預(yù)決算的編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門及其工作人員	（四）違反規(guī)定調(diào)整預(yù)算級次；
15	第八條	國家機關(guān)及其工作人員	違反國有資產(chǎn)管理的規(guī)定，擅自占有、使用、處置國有資產(chǎn)。
16	第九條	單位和個人	（二）以虛報、冒領(lǐng)、關(guān)聯(lián)交易等手段騙取國家建設(shè)資金；
17	第十三條	企業(yè)和個人	（一）隱瞞應(yīng)當上交的財政收入；
18	第十三條	企業(yè)和個人	（二）截留代收的財政收入；
19	第十六條	單位和個人	（一）違反規(guī)定印制財政收入票據(jù)；
20			（二）轉(zhuǎn)借、串用、代開財政收入票據(jù)；
21			（三）偽造、變造、買賣、擅自銷毀財政收入票據(jù)；
22			（四）偽造、使用偽造的票據(jù)監(jiān)（?。┲普?；
23	第十八條	單位和個人	屬于會計方面的違法行為，依照會計方面的法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理、處罰（增加了處分規(guī)定）

　　注：部分新增的財政違法行為是指在現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中雖然有規(guī)定，但規(guī)定不完整的行為。

　　記者：《條例》內(nèi)容豐富了許多，與《暫行規(guī)定》相比變化也很大，那么如何深刻領(lǐng)會《條例》立法原意，熟練掌握其內(nèi)容呢？

　　 張建生：首先要對《條例》整個構(gòu)架特點作一個了解，再按照《條例》內(nèi)在構(gòu)架層次來掌握其內(nèi)容。按照這個層次關(guān)系，主要分四個方面來把握：

　　一是明確了執(zhí)法主體及其權(quán)限。《條例》第二條規(guī)定：“縣級以上人民政府財政部及審計機關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定。省級以上人民政府財政部門的派出機構(gòu)，應(yīng)當在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定；審計機關(guān)的派出機構(gòu)，應(yīng)當根據(jù)審計機關(guān)的授權(quán)，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定。”同時規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)可以依法給予行政處分。這就明確了財政部門、審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)是對有財政違法行為的單位和個人追究法律責(zé)任的執(zhí)法主體。

　　二是區(qū)別不同主體分別規(guī)定財政違法行為。1987年的《暫行規(guī)定》是不區(qū)分違法行為主體是機關(guān)還是企業(yè)，而《條例》對于財政違法行為的形式的界定和相應(yīng)處理規(guī)定，主要是區(qū)分國家機關(guān)和企業(yè)這兩個主體分別加以規(guī)定的。這樣分別不同主體來制定條款，主要是根據(jù)這不同主體不同的財政財務(wù)體制和管理體制來確定的，這樣來設(shè)置條款內(nèi)容是為了執(zhí)法時便于操作、便于落實。因為從法律地位看，國家機關(guān)與企業(yè)的性質(zhì)不同，財政違法行為所呈現(xiàn)的特點和表現(xiàn)形式也不盡相同，不宜采用同樣的制裁措施。由于國家機關(guān)是非營利單位，行政經(jīng)費及其工作人員工資都來源于財政撥款，如果對國家機關(guān)予以罰款處理，其資金來源最終還是要由財政來承擔(dān)，不僅難以操作，而且懲戒的效果也不理想。相反給予特別在意職位升遷和相應(yīng)待遇的問題的國家機關(guān)工作人員給予行政處分、尤其是給予責(zé)任人行政處分會產(chǎn)生更好的懲戒效果；那么企業(yè)屬于營利單位，最害怕遭受經(jīng)濟損失和喪失經(jīng)營權(quán)，對其罰款又有資金來源的保證，因此給予罰款會產(chǎn)生懲治效果。因此，《條例》明確規(guī)定了對國家機關(guān)的財政違法行為主要予以處理，一般不進行罰款，對單位可給予警告或通報批評，對其直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分，并且突出加大對有關(guān)人員的處分力度。

　　三是針對不同主體的財政違法行為分別規(guī)定了相應(yīng)的行政處理、行政處罰和行政處分。對財政違法行為的行政處理包括：責(zé)令改正、責(zé)令補收應(yīng)當征收的收入和收繳應(yīng)當上繳的收入、責(zé)令限期退還違法所得、責(zé)令限期退還被侵占的國有資產(chǎn)、責(zé)令調(diào)整有關(guān)會計賬目。以上行政處理適用于實施財政違法行為的所有行為主體；對實施財政違法行為的國家機關(guān)的行政處罰有警告和沒收違法所得。對實施財政違法行為的企業(yè)和個人的行政處罰包括：警告、通報批評、罰款、沒收違法所得。除國家機關(guān)和企業(yè)以外，事業(yè)單位、社會團體及其他組織比較復(fù)雜，有的在財政收支管理上類似于機關(guān)，有的則類似于企業(yè)。相應(yīng)的經(jīng)費也分為不同的種類：全額撥款、差額撥款、自收自支和企業(yè)化經(jīng)營等。《條例》以其行為是否具有經(jīng)營性質(zhì)為標準進行劃分：事業(yè)單位、社會團體及其他組織有財政違法行為的，原則上一般依照有關(guān)國家機關(guān)的規(guī)定執(zhí)行。但是，有經(jīng)營活動的事業(yè)單位、社會團體及其他經(jīng)濟組織在經(jīng)營活動中有財政違法行為的，按照有關(guān)企業(yè)的規(guī)定執(zhí)行。

　　四是強化和規(guī)范了執(zhí)行手段。為有效監(jiān)控和及時查處財政違法行為，《條例》規(guī)定財政部門、審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)依法進行調(diào)查或檢查時，可以向與被調(diào)查、檢查單位有經(jīng)濟往來的單位查詢有關(guān)情況，可以向金融機構(gòu)查詢被調(diào)查、檢查單位的存款。財政部門、審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)可以對有關(guān)證據(jù)先行登記保存，可以公告其財政違法行為及處理、處罰、處分決定。

　　記者：《條例》中行政處分的內(nèi)容比較多，但有關(guān)行政處分的問題與審計工作沒有直接的關(guān)系，審計人員是不是沒必要全面掌握了？如果需要掌握，又應(yīng)該主要把握哪些內(nèi)容呢？

　　 張建生：按照《條例》的規(guī)定，對于公務(wù)員及其他相關(guān)人員進行行政處分的職權(quán)屬于監(jiān)察機關(guān)或是任免機關(guān)。雖然審計機關(guān)不直接適用有關(guān)條款對當事人進行行政處分，但審計機關(guān)對于查實的財政違法事實情況，有權(quán)力也有義務(wù)向監(jiān)察部門或是相關(guān)任免機關(guān)移送，要求對有關(guān)當事人給予行政處分，監(jiān)察部門或是相關(guān)任免機關(guān)有義務(wù)向?qū)徲嫏C關(guān)報告進行行政處分情況。根據(jù)這個規(guī)定，審計人員也非常有必要了解行政處分的規(guī)定，一方面可以保證我們在向監(jiān)察部門或是相關(guān)的任免機關(guān)移送時能夠依法辦事，防止在這方面有疏漏，另一方面也有利于對監(jiān)察部門或是相關(guān)的任免機關(guān)的有關(guān)工作情況進行監(jiān)督，一旦發(fā)覺有明顯不合法不合理的情況，審計機關(guān)就要提出意見，使《條例》設(shè)置的執(zhí)法部門之間的相互制約制度發(fā)揮作用。對這方面的問題，審計人員至少要掌握，對什么人要給予行政處分？有財政違法行為的單位，其直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，以及有財政違法行為的個人，屬于公務(wù)員的，由監(jiān)察機關(guān)或者任免機關(guān)依照人事管理權(quán)限，依法給予行政處分。行政處分分為五級，由輕到重分別是：警告、記過、記大過、降級或撤職、開除。但不是每一種財政違法行為這五種處分都用上，而是針對財政違法行為性質(zhì)的惡劣程度，區(qū)別從輕或從重適用。比如，將預(yù)算收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入的行為，其性質(zhì)不是特別惡劣，對其當事人處分最輕是警告，最重也就是降級；而對騙取財政資金的行為性質(zhì)是比較惡劣的，對相關(guān)當事人就要從重處分，其最輕的處分就是降級（越過警告、記過、記大過三級），最重處分是開除。這是《條例》行政處分內(nèi)容的最顯著的特點。

　　記者：最后一個問題，新舊法規(guī)在時間上如何銜接？

　　 張建生：《條例》第三十五條規(guī)定，本《條例》自2005年2月1日起施行，87年的《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》同時廢止。按照法理的基本原則和我國現(xiàn)行《立法法》的相關(guān)規(guī)定，就是除了法律有特別規(guī)定外，法律(包括法律、行政法規(guī)、規(guī)章)不溯及既往，就是說一個法律對于其生效以前發(fā)生的事沒有法律效力。比如，對于2000年發(fā)生的事項，不能引用2002年實施的有關(guān)規(guī)定作為處理處罰的依據(jù)，否則是無效的。具體到《條例》第三十五條來說，新的《條例》只對2005年2月1日以后發(fā)生的財政違法行為有效力，也可以這么說2005年2月1日后發(fā)生的財政違法行為才可適用《條例》來處罰處分。對此之前發(fā)生的財政違法行為不能適用《條例》，如果對此之前發(fā)生的財政違法行為處罰只能適用舊的《規(guī)定》。需要注意說明的是，這個時間的判定是以財政違法行為發(fā)生的時間為準，而不是以執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)財政違法行為的時間為準，比如，審計機關(guān)是2005年6月審計出一項財政違法行為，這個時間《條例》雖已生效，但發(fā)現(xiàn)的財政違法行為是2004年12月發(fā)生的，這個時間《條例》未生效，那么對這個行為要給予相應(yīng)的處罰，只能適用舊的《規(guī)定》，而不能適用《條例》，否則無效。

《財政違法行為處罰處分條例》有關(guān)問題問答(上)

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