審計署審計質(zhì)量控制于2004年6月27日至7月16日赴加拿大進(jìn)行培訓(xùn)考察。請審計專家介紹了加拿大內(nèi)部審計和外部審計有關(guān)審計體制、審計程序、審計方法、執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)監(jiān)管等方面的基本情況以及審計質(zhì)量控制的一般要求；先后訪問了渥太華市、多倫多市審計長公署和安大略省審計長公署，了解國家審計中保證審計質(zhì)量的一些具體做法；請安大略省證監(jiān)會和聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦公室有關(guān)人員介紹了他們?nèi)绾伟l(fā)揮審計的作用，加強(qiáng)對審計質(zhì)量的控制；還聽取了著名的加拿大輪胎公司的內(nèi)部審計經(jīng)理介紹他們加強(qiáng)風(fēng)險控制，提高審計質(zhì)量的情況。現(xiàn)將考察培訓(xùn)中了解到的有關(guān)情況和學(xué)習(xí)體會匯報如下：

　　一、加拿大的審計體制

　　加拿大的國體由議會、政府和司法三部分組成，公眾通過議會將權(quán)利和資源賦予政府，政府行使權(quán)力，利用資源，并向議會和公眾負(fù)責(zé)。對加拿大政府的審計既涉及國家審計機(jī)關(guān)，也涉及內(nèi)部審計和公共會計師的審計，國家審計機(jī)關(guān)包括聯(lián)邦、省和市三級，相互之間是獨立的，沒有隸屬關(guān)系。

　　聯(lián)邦的審計機(jī)關(guān)稱加拿大審計長公署，隸屬于眾議院，總部設(shè)在渥太華，它完全獨立于政府，直接向議會負(fù)責(zé)。省級審計機(jī)關(guān)稱XX省審計長公署、市級審計機(jī)關(guān)稱XX市審計長公署，分別隸屬于省議會和市議會。例如：安大略省和多倫多市審計長公署向同級議會負(fù)責(zé)，渥太華市也改革了過去既向市議會報告工作，又向市政府行政首長報告工作的做法，自2003年開始只對議會負(fù)責(zé)，完全獨立于政府管理層。

　　審計長公署的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分情況各不相同，安大略省審計長公署由審計長、副審計長和7個部門組成，每個部門有2個部門經(jīng)理，每個部門負(fù)責(zé)審計若干個政府部門。多倫多市審計長公署的組織結(jié)構(gòu)相比要復(fù)雜些，從上到下設(shè)有審計長、主任、高級審計經(jīng)理、審計項目經(jīng)理和審計師等多個層次的職位。

　　立公眾和政府的有效責(zé)任關(guān)系這一最終目標(biāo)，以其特殊的地位，對政府的責(zé)任和業(yè)績作出獨立的評價和建議。這是其作為國家審計機(jī)關(guān)的主要責(zé)任。

　　加拿大各級政府同時還設(shè)有內(nèi)部審計部門，審計長公署與政府內(nèi)審部門既各自獨立，又相互配合，共同負(fù)責(zé)監(jiān)督政府對公共財產(chǎn)的使用。作為內(nèi)部審計，要為政府加強(qiáng)管理，提高運作效率服務(wù)，進(jìn)行合規(guī)審計、內(nèi)控審計、風(fēng)險評估和咨詢服務(wù)等，審計長公署履行為議會加強(qiáng)對政府監(jiān)督的職能，進(jìn)行績效審計、財務(wù)報表審計、舞弊審計、IT審計等，而不為政府管理層提供咨詢服務(wù)。對于政府的年度財務(wù)報表，有的是依法聘請獨立的公共會計師來審計，這項審計由審計長公署負(fù)責(zé)管理和付費，公共會計師直接向議會提交審計報告。

　　二、加強(qiáng)審計質(zhì)量控制的主要措施

　　由于兩國之間所處的審計環(huán)境不同，加拿大整個國家已建立起政府、企業(yè)和個人的信用制度，誠信已成為衡量政府、企業(yè)和個人的重要標(biāo)準(zhǔn)，因此決定了加拿大國家審計的重點必然與我國國家審計的目標(biāo)和重點存在很大差異，加拿大審計機(jī)關(guān)的審計項目程序與我國基本相同，同樣分為規(guī)劃、實施和報告三個階段，但質(zhì)量控制的重點更多地在項目的“兩頭”，即規(guī)劃階段對審計計劃和審計方案的控制以及報告階段對審計報告的形成和落實的控制，由此形成了自身明顯的質(zhì)量控制特點。

　?。ㄒ唬┮燥L(fēng)險評估為基礎(chǔ)制定科學(xué)的審計計劃和審計方案

　　加拿大審計機(jī)關(guān)高度重視審計計劃的制定，通過對被審計單位內(nèi)控制度的測評，進(jìn)行風(fēng)險評估，按照其風(fēng)險大小確定審計的優(yōu)先順序，并據(jù)以制定中長期審計計劃和年度審計計劃，以此作為審計質(zhì)量控制的基礎(chǔ)。

　　以渥太華市審計長公署為例，由于市議會是三年一屆，所以審計計劃的制定也以三年為一個周期，但每年要進(jìn)行更新。制定計劃的過程包括：第一是對審計對象進(jìn)行確認(rèn)。第二是對每個審計對象進(jìn)行風(fēng)險評估，通過分析風(fēng)險因素，加權(quán)打分、分類來確定風(fēng)險，并按風(fēng)險大小排序列表。需要考慮的風(fēng)險因素包括：是否為社會公眾特別關(guān)注；政治上是否很敏感；是否存在書面的潛在風(fēng)險；法律責(zé)任規(guī)定被審計單位業(yè)務(wù)活動的復(fù)雜程度，是否經(jīng)常有新的改變；是否很好地理解內(nèi)控結(jié)構(gòu)；資產(chǎn)的流動情況，是否被正常使用；最近一次審計時間，如果間隔五年沒有審計，被認(rèn)為是高風(fēng)險的；是否需要法律顧問服務(wù)等等。第三是確定審計重點。過去三年，渥太華市由原來的12個行政區(qū)合并為6個，因此這三年重點是對政府機(jī)構(gòu)合并標(biāo)準(zhǔn)、合并后內(nèi)部控制進(jìn)行審計。第四是收集相關(guān)信息，包括被審計單位的工作計劃、支出情況、預(yù)算情況及財務(wù)報表等。第五是與被審計單位的管理人員面談，詢問他們對審計的需求，從而補充對被審計單位的認(rèn)識。第六是與副行政首長討論，征求其對審計對象列表的意見。第七是按照風(fēng)險排名從審計對象列表中選取被審計單位，起草審計計劃。第八是將審計計劃征求正副行政首長的意見，進(jìn)一步調(diào)整、補充審計計劃。第九是將審計計劃報議會評審，先由議會審計委員會評估，再由議會批準(zhǔn)。

　　多倫多市審計長公署的審計計劃分為三至五年的中長期計劃和年度審計計劃。每年7至9月份編制年度審計計劃，10月份交由各部門交換意見，11月份交審計委員會審核，12月份交議會審批 ，下一年1月份出臺。年度審計計劃一般安排17-20個審計項目，在計劃中有20%是機(jī)動時間。

　　對于審計計劃確定的每個審計項目，在規(guī)劃階段要制定審計方案。以安大略省審計長公署為例，審計方案要列出被審計單位的風(fēng)險、由誰提出審計、審計的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法等，審計方案經(jīng)副審計長、審計長審閱，審計長批準(zhǔn)簽發(fā)。

　　（二）重點把好審計報告階段的質(zhì)量關(guān)

　　加拿大審計機(jī)關(guān)十分重視審計報告的編寫，審計報告的編制內(nèi)容和要求與我國審計機(jī)關(guān)的審計報告基本相同。以渥太華市審計長公署為例，他們的審計報告內(nèi)容大致包括：第一部分：背景介紹，即為何審計，如何審計，所依據(jù)的審計標(biāo)準(zhǔn)是什么，審計的目標(biāo)、范圍，審計所受的限制等；第二部分：總體評估，即審計報告摘要；第三部分：具體審計發(fā)現(xiàn)的問題和結(jié)果，包括審計發(fā)現(xiàn)了什么，為何很重要，被審計單位采取了哪些糾正措施，被審計單位管理層的反饋意見，審計建議等；第四部分：附件，更詳細(xì)的審計發(fā)現(xiàn)問題內(nèi)容。

　　加拿大審計機(jī)關(guān)對審計報告的質(zhì)量要求是比較高的。據(jù)多倫多市審計長公署介紹，他們平均每個審計項目中約有40%的時間用于審計報告起草與審定，要求審計報告必須清晰、有意義、有重大問題的結(jié)論，審計意見客觀公正、無偏見等。審計報告形成初稿后，不但審計項目經(jīng)理、高級審計經(jīng)理要審核，主任和審計長也要復(fù)核。這是對審計報告質(zhì)量控制的第一個重要環(huán)節(jié)，主任復(fù)核的內(nèi)容包括：審計報告的邏輯性；審計證據(jù)的充分性；是否提出了相關(guān)建議；語言的通俗性；審計方案所規(guī)定的目標(biāo)是否實現(xiàn)。對審計報告質(zhì)量控制的第二個重要環(huán)節(jié)是將審計報告征求被審計單位意見，時間約為二周，同時需將被審計單位反饋意見列入審計報告。之后將審計報告交由行政秘書審核，由審計長批準(zhǔn)簽發(fā)。最后將審計報告送交被審計單位和議會審計委員會。

　　渥太華市審計長公署在審計報告形成過程中要由一位資深的質(zhì)量保證經(jīng)理專門來審核審計報告及相關(guān)的工作記錄和審計證據(jù)。安大略省審計長公署則增加了類似于我國審計機(jī)關(guān)審計業(yè)務(wù)委員會或辦公會的評審制度，通過由各個部門有關(guān)人員組成評審組，對審計中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行審核。非績效審計項目結(jié)束后，則由各部門之間進(jìn)行互查。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)審計后續(xù)調(diào)查和管理，跟蹤落實審計建議

　　審計后續(xù)調(diào)查和管理主要包括四個質(zhì)量控制點：一是建立審計報告所反映的問題與其相關(guān)審計證據(jù)之間的索引聯(lián)系，便于檢索；二是發(fā)放被審計單位意見調(diào)查表，為了讓被審計單位充分發(fā)表意見，收回的調(diào)查表不反饋給審計項目經(jīng)理，而是直接送交高級審計經(jīng)理；三是對審計結(jié)果進(jìn)行跟蹤調(diào)查，要求被審計單位提交糾正方案，審計機(jī)關(guān)在小范圍內(nèi)再審計，檢查審計建議的落實情況；四是定期開展同業(yè)互查。按照IIA的標(biāo)準(zhǔn)，每三年請其他審計機(jī)關(guān)來進(jìn)行一次同業(yè)互查。主要是針對已經(jīng)完成的審計項目，重點在程序方面的檢查，而不是實質(zhì)性的檢查，不影響審計機(jī)關(guān)對審計結(jié)果獨立承擔(dān)自己的責(zé)任。

　?。ㄋ模ΜF(xiàn)場審計的質(zhì)量控制依賴于審計人員的素質(zhì)、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和信息溝通

　　對審計人員現(xiàn)場審計的質(zhì)量控制更多地依賴于專業(yè)資格認(rèn)證制度，同時輔以相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使審計人員保持應(yīng)有的專業(yè)勝任能力，這是提高審計質(zhì)量的基礎(chǔ)。加拿大審計人員的專業(yè)認(rèn)證程度很高，實行統(tǒng)一的專業(yè)資格認(rèn)證制度，如要求審計人員必須具備特許會計師（CA），或者注冊會計師（CGA）、注冊管理師（CMA）等其中至少一項資格。審計機(jī)關(guān)要求審計人員每年都要參加一定時間的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，并鼓勵審計人員參加各種專業(yè)資格認(rèn)證考試，在考試費用和時間上給予支持。

　　加拿大審計機(jī)關(guān)執(zhí)行國際內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）的標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)場審計過程中，審計人員根據(jù)審計標(biāo)準(zhǔn)收集證據(jù)，編制審計工作底稿，審計工作底稿的內(nèi)容和格式并無一定之規(guī)。審計機(jī)關(guān)在實施審計過程中，一方面注重加強(qiáng)與被審計單位的信息溝通，與其保持良好的關(guān)系，以期得到很好的配合，并提供有價值的意見和建議，幫助審計人員提高審計質(zhì)量。另一方面注重加強(qiáng)審計人員之間、部門領(lǐng)導(dǎo)與審計人員之間的信息溝通，通過在審計現(xiàn)場召開工作例會和階段性會議，及時溝通情況，控制審計進(jìn)度，解決審計中遇到的問題。重視現(xiàn)場審計結(jié)束前與被審計單位管理層交換意見的環(huán)節(jié)，對被審計單位提出的異議要加以協(xié)調(diào)，這為提高審計報告的質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。

　　三、加強(qiáng)審計管理，提高審計質(zhì)量的幾點啟示

　?。ㄒ唬┩晟茖徲嬃⒎?，創(chuàng)造良好的審計執(zhí)法環(huán)境

　　總體而言，加拿大的審計環(huán)境要好于我國，一方面審計機(jī)關(guān)的地位比較超脫，獨立于被審計的政府部門之外，向議會負(fù)責(zé)，審計獨立性比較強(qiáng)；另一方面是社會誠信廣泛建立，遵紀(jì)守法的觀念深入人心，使得財務(wù)違法、舞弊案件大為減少，被審計單位依法接受審計監(jiān)督的自覺性比較強(qiáng)。因此，審計工作受到的干擾比較小，基本不會發(fā)生拒絕和阻撓審計，或者拒不提供會計資料等情況。而我國憲法和審計法所確立的審計體制與之不同，審計機(jī)關(guān)的獨立性還不強(qiáng)，社會誠信缺失，法治觀念淡薄，對阻礙審計執(zhí)法的法律手段尚不健全，因此，審計機(jī)關(guān)在審計過程中經(jīng)常會面臨來自各方面的干擾，阻撓和破壞審計工作的事件時有發(fā)生。在這種審計環(huán)境下，審計執(zhí)法的難度加大，審計質(zhì)量控制的難度也隨之加大，《審計質(zhì)量控制辦法》所確定的審計責(zé)任也難以落實。有必要以修改《審計法》為契機(jī)，在不違背憲法要求的前提下，力求進(jìn)一步增強(qiáng)審計獨立性，實現(xiàn)職、權(quán)、責(zé)的對等統(tǒng)一，為改善審計環(huán)境創(chuàng)造條件，為提高審計質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

　　（二）重視對審計人員的職業(yè)道德和誠信教育

　　加拿大審計機(jī)關(guān)審計質(zhì)量控制的重點之所以沒有放在審計實施階段，除了社會誠信度高，審計執(zhí)法環(huán)境好之外，還由于審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水平較高，他們比較珍視自己的職業(yè)，遵守審計執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)道德準(zhǔn)則的自覺性比較高，因此審計人員徇私枉法、故意“放水”等舞弊行為是不可想象的。他們的審計質(zhì)量問題多是由于業(yè)務(wù)能力和工作經(jīng)驗不足而造成的過失，或者由于審計事項本身的復(fù)雜性而引起的風(fēng)險。這些問題大多可以通過事后的審核控制來發(fā)現(xiàn)并糾正。雖然我國審計機(jī)關(guān)在目前情況下加強(qiáng)審計實施階段的質(zhì)量控制是必需的，仍然需要通過實行“審計日記”等制度來加強(qiáng)對審計執(zhí)法過程的監(jiān)管，防止審計人員出現(xiàn)過失和舞弊，但我們也必須重視通過資格認(rèn)證、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育等手段，不斷提高審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水平，增強(qiáng)審計人員的責(zé)任意識和質(zhì)量意識、風(fēng)險意識，以此來減少審計過失，防止審計舞弊。

　?。ㄈ┏浞诌\用風(fēng)險評估和內(nèi)控測評，提高審計工作的科學(xué)化水平

　　在加拿大，無論是國家審計、內(nèi)部審計還是公共會計師審計，都十分重視運用內(nèi)控測評、風(fēng)險評估等科學(xué)的審計方法。從審計項目的選擇上，通過嚴(yán)格的內(nèi)控測評和風(fēng)險評估，以提高決策的科學(xué)性，減少盲目性，使審計的對象始終是當(dāng)前最需要審計的，這樣就為保證審計質(zhì)量提供了一個基本的前提。審計項目實施過程中，也要通過內(nèi)控測評和風(fēng)險評估，科學(xué)地選擇審計策略，確定審計的范圍和重點，進(jìn)行審計抽樣。我們制定《審計機(jī)關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法（試行）》的一個指導(dǎo)思想，就是要提高審計項目的科學(xué)化水平，在編制審計方案，指導(dǎo)審計實施的過程中，要求運用內(nèi)控測評和審計風(fēng)險評估、抽樣審計等科學(xué)的審計方法。通過考察學(xué)習(xí)，使我們對此有了更深刻的理解，認(rèn)識到這是加強(qiáng)審計質(zhì)量控制，提高審計計劃科學(xué)化水平的重要保證。

　?。ㄋ模┐罅﹂_展績效審計，充分履行審計職能

　　目前，加拿大審計機(jī)關(guān)開展的大量審計項目是績效審計，涵蓋的范圍十分廣泛。比如：關(guān)于政府部門如何保護(hù)消費者的權(quán)益；警察局如何管理性侵犯案件；垃圾回收是否及時等等。類似這樣的審計項目已經(jīng)超出財政財務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)效益的范疇，許多領(lǐng)域是審計人員所不熟悉的，需要與許多聘請的業(yè)內(nèi)專家密切合作來完成審計項目。值得關(guān)注的是，為什么審計不熟悉、不擅長的事情還要審計來做？既然要請業(yè)內(nèi)專家來實施，為什么不直接交由業(yè)內(nèi)有關(guān)部門去完成？這正是由于審計機(jī)關(guān)處于管理者和被管理者之外，屬于獨立的第三方，能夠得出更為客觀公正的審計和調(diào)查結(jié)果，而且審計機(jī)關(guān)的職業(yè)特征決定了其分析能力、建議能力比較強(qiáng)。因此，議會希望審計機(jī)關(guān)充分發(fā)揮這些優(yōu)勢，將審計機(jī)關(guān)的職能最大化，相應(yīng)減少議會監(jiān)督的成本。我國審計機(jī)關(guān)的職能也不應(yīng)當(dāng)僅局限于財政財務(wù)收支的合規(guī)性審計上，應(yīng)當(dāng)加大效益審計和專項審計調(diào)查的力度，拓寬審計領(lǐng)域，充分履行審計機(jī)關(guān)的職責(zé)，發(fā)揮審計機(jī)關(guān)作用。

　?。ㄎ澹┘哟髮徲嫿Y(jié)果公開的力度，擴(kuò)大審計影響和作用

　　在加拿大，無論聯(lián)邦，還是省、市審計機(jī)關(guān)向議會所作的審計報告都同時向社會民眾公開。審計報告中不僅列出被審計單位存在的問題，還要列出被審計單位的反饋意見和整改情況。據(jù)安大略省審計長公署介紹，他們的績效審計，每年要形成一個綜合報告，在向社會公開的同時，還要召開公共聽證會，向媒體和公眾開放。聽證會由公共賬目委員會（PAC）組織，政府有關(guān)部門、審計機(jī)關(guān)和所有黨派的議員都參加。聽證會上很少會對審計結(jié)果置疑，討論的內(nèi)容主要是針對審計建議和各部門作出的反應(yīng)，即使有的問題已經(jīng)糾正了，也要進(jìn)行聽證，議員們會向政府有關(guān)部門提出許多問題，不僅限于審計發(fā)現(xiàn)的問題，更關(guān)注有關(guān)部門將如何改正問題。 PAC會要求審計跟蹤審計結(jié)果，盡快將改進(jìn)情況向議會報告。審計結(jié)果越公開，越有利于促進(jìn)審計機(jī)關(guān)提高審計質(zhì)量，越能擴(kuò)大審計的影響，發(fā)揮審計的作用。因此，我們也可以借鑒加拿大的一些做法，審計作用的發(fā)揮不應(yīng)局限于對被審計單位的處理處罰上，還應(yīng)進(jìn)一步完善審計結(jié)果公告制度，加大審計結(jié)果公開、透明的力度，一方面促進(jìn)被審計單位改進(jìn)工作，一方面促進(jìn)審計機(jī)關(guān)提高審計質(zhì)量。