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“鄉(xiāng)財縣管”會計核算模式探討與思考

2005-10-25 14:03 來源:正保會計網(wǎng)!对瓌(chuàng)投稿》·黃文

  日前,我市財政部門按照上級“鄉(xiāng)財縣管”要求,對全市19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道財政、財務(wù)統(tǒng)一實行會計集中核算。盡管各單位都積極配合,但是由于一些客觀上的原因和會計集中核算本身的缺陷,改革進程并不順利,許多矛盾也正日益突出,如果不加以解決,勢必影響改革的成效。為此,本文擬就邊遠地區(qū)“鄉(xiāng)財縣管”會計核算模式問題,談一點粗淺的看法,與大家共同商榷。

  一、我市“鄉(xiāng)財縣管”改革背景和采用會計核算模式。

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政管理體系中最基層的財政機構(gòu),自1983年設(shè)立以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對促進廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展,鞏固和加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)起到了重要的作用。但是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的深入和財政體制改革的不斷深化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理職能發(fā)生了很大變化,同時在運行過程中暴露出一些矛盾和問題,現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式已不能適應(yīng)建立公共財政體制和農(nóng)村稅費改革后新形勢的需要。針對在目前的財政管理體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理混亂、財力薄弱的現(xiàn)狀,各地財政部門通過以縣級財政統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的方式,即“鄉(xiāng)財縣管”,來實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政資金支出的控制,并實現(xiàn)集中財力目的的新的財政管理模式創(chuàng)新。以“鄉(xiāng)財縣管”為核心內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革,既調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入的積極性,規(guī)范和節(jié)約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出,也堵塞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費、亂開支、亂進人和亂舉債的漏洞,控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員和債務(wù)的不合理增長,為徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難創(chuàng)造了經(jīng)驗。

  我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革是在現(xiàn)行財政體制和政策不變的前提下,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體,取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會計和單位預(yù)算會計業(yè)務(wù),收入上劃、支出下?lián);實行預(yù)算管理政策不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金使用權(quán)、審批權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計主體法律責(zé)任不變、債務(wù)債權(quán)關(guān)系不變的原則,以加強市財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)管力度為出發(fā)點的會計集中核算模式。其基本做法是:

  (一)撤銷單位原有存款賬戶,設(shè)立市會計核算中心賬戶。會計核算中心在農(nóng)業(yè)銀行開設(shè)總戶,并在總戶下開設(shè)各單位分戶,實行“總戶管理、分戶核算”,在會計核算中心賬戶開設(shè)后即時凍結(jié)各統(tǒng)管單位銀行賬戶,由各單位自行辦理銷戶和存款余額劃轉(zhuǎn)手續(xù)。

 。ǘ┤∠麊挝粫嫏C構(gòu),實施報賬員制度。單位會計機構(gòu)撤銷和會計人員取消后,設(shè)置專職報賬員,作為聯(lián)結(jié)核算中心和單位的紐帶,負責(zé)向核算中心申請支款、經(jīng)辦單位財務(wù)收支具體業(yè)務(wù),業(yè)務(wù)上受核算中心指導(dǎo),行政上受單位管理。報賬員確立后,核算中心又根據(jù)單位業(yè)務(wù)量的大小,分別核發(fā)了備用金,用于報賬員支付單位零星費用。

 。ㄈ⿻嫼怂阒行母鶕(jù)工作需要設(shè)置主任、總會計、統(tǒng)管會計、資金會計等崗位,單位發(fā)生收支業(yè)務(wù),必須通過統(tǒng)管會計、總會計、資金會計審核后方可辦理,對于手續(xù)不全或違規(guī)違紀的支出,核算中心予以退回。納入集中核算后,各單位的會計檔案由核算中心統(tǒng)一保管、編目、立卷、歸檔。

 。ㄋ模┺k理工資直發(fā)。核算中心在對財政供養(yǎng)人員及工資標準進行清理的基礎(chǔ)上,實施工資統(tǒng)發(fā),核算中心為每位干部職工在銀行設(shè)立一個工資賬戶,按月將人事部門審核后的工資打入工資卡,實行工資直發(fā)。

 。ㄎ澹┙y(tǒng)一財務(wù)公開。會計核算中心定期向有關(guān)單位提供會計報表和財務(wù)分析,并統(tǒng)一辦理財務(wù)公開。

  二、會計集中核算適應(yīng)性分析。

  會計集中核算將單位原有的算賬、記賬、分析等工作交由核算中心接替,有效遏制和糾正了不合法憑證和不合理開支,保證了各統(tǒng)管單位會計核算的及時、準確、完整,會計信息真實有效;置監(jiān)督于事前、事中、事后的全過程,專項資金被擠占、挪用的現(xiàn)象不再發(fā)生;核算中心的成功運行為部門預(yù)算和政府采購改革的縱深發(fā)展起到極大的推動作用。但是其問題也不少,主要有:

 。1)改革有似倒退,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)思想抵觸情緒強烈。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消分單位核算,實行報賬制,似有一夜回到八十年代的感覺,這是歷史的進步,還是現(xiàn)實的無奈,許多干部想不通;加上會計集中核算體現(xiàn)的脫離法治求人治的管理方式使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)普遍覺得實行統(tǒng)一核算,實質(zhì)上是對他們工作的一種不信任,思想上一時轉(zhuǎn)不過彎來。

 。2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對家底把握不清,增收節(jié)支積極性不高。撤消財務(wù)后由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對收入、支出、結(jié)余和往來款項等把握不準,加之詢問不便,大多憑筆記本和記憶辦理,工作較為被動。

 。3)改革成本加大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)不堪重負。改革后,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)每調(diào)撥一筆資金,就要派人往返于市鄉(xiāng)之間,一個星期要來回好幾趟,票據(jù)安全、差旅費用等問題開始凸現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每用一筆資金,至少需要兩次往返于市區(qū),有時一天還辦不成事。長此以往,僅差旅費一項,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不堪重負了。

 。4)手續(xù)繁雜,票據(jù)流轉(zhuǎn)不暢,F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每辦理一筆資金,要在多人手中傳遞和審核,即經(jīng)過報賬員、核算會計、財政結(jié)算員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、代賬員、中心主任等六個環(huán)節(jié),這不僅傳遞程序多,也有失財經(jīng)制度的保密原則。

 。5)賬目余額不清,結(jié)算沖轉(zhuǎn)不及時。鄉(xiāng)鎮(zhèn)移交前的未結(jié)工程和往來款項,中心會計因?qū)κ聦嵅磺迩屹~戶管理過多,往往不能及時清理,造成大量掛賬。

  目前,“鄉(xiāng)財縣管”中的諸如此類的問題,不僅影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的充分發(fā)揮,而且還影響了改革所要得到的預(yù)期效果。因此,解決“鄉(xiāng)財縣管”中主要問題,破解“鄉(xiāng)財縣管”改革中出現(xiàn)的難題刻不容緩。目前我省許多市縣正在推行“鄉(xiāng)財縣管”仿國庫集中支付模式,其與會計集中核算模式相比如同異曲同工,雖說較之會計集中核算在提高資金利用效率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財積極性等方面有較大改善,但對強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、財務(wù)管理來說只能是雖能治標但不能治本,要想從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、財務(wù)狀況,必需配以體制改革。

  三、幾點思考和建議:

 。ㄒ唬⒃跅l件成熟時修改憲法,改五級政府建制為根據(jù)需要而設(shè)。我國憲法規(guī)定,行政區(qū)劃設(shè)五級政府,從而與之對應(yīng)必需設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政,但實踐證明,全國除少數(shù)發(fā)達地區(qū)外,絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不需要或并不具備鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府職能,設(shè)立政府派出機構(gòu)其實完全能夠勝任。對于規(guī)模偏小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說,按上下對應(yīng)關(guān)系設(shè)立的許多機構(gòu)、人員無疑是一種財力、人力的浪費。

 。ǘ⒔⒔∪鬣l(xiāng)鎮(zhèn)、派出機構(gòu)會計核算機構(gòu),以人為本,實行法治化管理程序。為強化管理,每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)置總會計師,負責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、財務(wù)收支管理;對會計主管和會計人員由市財政進行委派,行政上不再接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo),使會計人員即站得住,也挺得住。

 。ㄈ、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)仿國庫支付制度,通過直接支付和授權(quán)支付方式代理出納,從支付層面對支出實施有效監(jiān)控,即增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財積極性,又使財政資金得到有效利用。

 。ㄋ模、應(yīng)在《干部任用條例》中明確,上級組織部門在干部選拔任用時,必需以離任審計結(jié)論為依據(jù),對擬任對象廉潔自律和行為品德方面進行重點考察,凡對鋪張浪費嚴重行為等負主要責(zé)任的,不得提拔和任用。

  (五)、精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu),減少領(lǐng)導(dǎo)崗位設(shè)置、人員配備,節(jié)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位設(shè)置過多,是人事制度改革的最大失敗。事實證明,領(lǐng)導(dǎo)職位的多和濫造成上下攀比、人浮于事、脫離基層是導(dǎo)致行政成本居高不下和行政效率低下的根本原因;另外,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自聘人員隨意聘用缺乏有效約束,也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本加大的一個重要原因。

 。⒓涌旃嚫母锊椒,堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)最大漏洞。據(jù)不完全統(tǒng)計,鄉(xiāng)鎮(zhèn)小車經(jīng)費已占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的5%以上,已使多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不堪重負,而公車真正用在公務(wù)上的大多只有三分之一,使用效率低下、成本卻居高不下,處置公車,改發(fā)交通補助費,實為人心所向,也為節(jié)支所必需。

  總之,從某種層面上講,“鄉(xiāng)財縣管”只是一種制度供給,并不能包治鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種“疑難雜癥”,若要從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難,還是要靠發(fā)展經(jīng)濟、節(jié)約支出,不然,就有違改革的初衷。