南省楚雄州是典型的農(nóng)業(yè)州，少數(shù)民族人口比重大，有居住的自然條件極差，工業(yè)經(jīng)濟欠發(fā)達，經(jīng)濟發(fā)展水平低，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和財源結(jié)構(gòu)單一，財政收入抵御風險的能力弱。全州九縣一市的財政收入主要來自農(nóng)業(yè)和烤煙，州級財政收入主要來源是卷煙。由于國家對“兩煙”生產(chǎn)宏觀調(diào)控的加強和市場的變化，全州財政收入已由分稅制初的高速增長變?yōu)樨撛鲩L，可用財力逐年下降，財政收支矛盾進一步加劇。而能形成相當收入規(guī)模的其他產(chǎn)業(yè)培育還有一過程。另一方面剛性支出增長較大，可用財力的增量部分遠遠不能彌補政策性增支的缺口，財政負擔沉重。大量的正常支出來源和資金要靠上級補助。

　　1999年州本級開始試行編制“零基預算”，在支出的管理方面進行了一系列的改革，正常支出采用“劃分檔次，確定定額，不作基數(shù)，逐年審核”；實施預算外資金統(tǒng)籌管理，集中適當資金來平衡預算；實施了政府采購；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行“零戶統(tǒng)管”試點工作；在永仁縣進行縣級“國庫統(tǒng)一支付”制度試點，多種改革試點工作齊頭并進。

　　目前楚雄州財政預算管理方面存在的問題：

　　1.預算編制和執(zhí)行方面。一是資金分配交叉分散。目前全州各級財政實行的是按部門、單位和按經(jīng)費性質(zhì)交叉并行的分配方法。各部門各單位所需的不同性質(zhì)的經(jīng)費，由財政部門內(nèi)部不同的職能部門負責分配和管理。而財政內(nèi)部的職能分工，既有按經(jīng)費性質(zhì)又有按部門分工設立的，從而在財政內(nèi)部又存在同一性質(zhì)或同部門經(jīng)費由不同部門分配管理的現(xiàn)象。這種分配和管理方式弱化了財政的分配職能，難以有效地優(yōu)化財力資源配置，同時削弱了財政對預算單位的經(jīng)費整體使用情況的監(jiān)督和控制，也造成財政內(nèi)部各業(yè)務科室在編制預算時只強調(diào)本口工作的重要，增加了統(tǒng)一平衡和協(xié)調(diào)的難度。二是預算內(nèi)外資金不統(tǒng)一，政府預算內(nèi)容不完整。在近幾年的實際操作中，雖然已對部分預算外資金實行一定比例的統(tǒng)籌納入平衡預算，但預算內(nèi)和預算外收支計劃有機結(jié)合不夠，預算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排使用的程度不盡合理。各單位、部門間因預算外收入能力的不同，形成經(jīng)費水平苦樂不均的狀況。三是財政內(nèi)部預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督不分，導致財政監(jiān)督職能弱化。財政內(nèi)部各業(yè)務科室既負責編制預算，又負責預算執(zhí)行中監(jiān)督，預算部門名為預算編制總單位，但事實上只是對業(yè)務主管部門提供的部門預算進行簡單匯總，根據(jù)財力情況再做一定的平衡調(diào)整。結(jié)果，形成預算管理工作中的重編制、執(zhí)行，輕監(jiān)督管理。

　　2.稅收征管協(xié)調(diào)工作。一是稅收任務下達和協(xié)調(diào)方面。在征管工作中無論是國稅還是地稅部門對收入任務的完成和超收，都與地方財政的支出能力息息相關(guān)。但因國稅隸屬于中央，地稅由省級直管，稅務部門的收入任務都以上級下達考核為準，而國、地稅在向上級報計劃時考慮到本部門對任務完成以及超收后的獎勵等因素，收入計劃能壓則壓，而地方政府因支出的壓力，則希望稅務部門盡量增收，并且只能通過對稅務部門實行超收不同比例的獎勵提成來激勵收入的增長。在部分縣鄉(xiāng)之間，同一稅種分別在縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級都實行過超收獎勵提成；在部分地區(qū)已經(jīng)演化為“買稅和賣稅”現(xiàn)象。二是地方稅收成本不斷增高。國、地稅雖已上劃，但經(jīng)費實際仍由地方負擔，楚雄州的國稅經(jīng)費是按分設時的人員及經(jīng)費標準在年終決算時上解中央。地稅經(jīng)費則是按地稅完成的工商稅收的3.5%，在年終決算時上解省財政。但在目前的征管工作中，大多數(shù)稅種都能按2%—5%不等提取代征代扣代繳手續(xù)費。根據(jù)1998年決算匯總，全州入庫工商稅收46，199萬元，稅務部門提取代征代扣代繳手續(xù)費767萬元，占入庫工商稅的1.66%，占計提手續(xù)費工商稅收的2.24%.在實際征管工作中大多數(shù)稅款都是納稅義務人直接繳納和稅務機關(guān)直接征收的，代扣代繳相對多的稅種是個人所得稅以及其他零星少散的部分稅種。

　　為解決楚雄州財政面臨的諸多矛盾和困難，緩解日益尖銳的財政收支矛盾，提高財政保障和調(diào)控能力，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的需要，規(guī)范預算分配，細化預算管理，轉(zhuǎn)變財政職能，提高理財水平，充分發(fā)揮財政預算在經(jīng)濟建設中的積極作用，建立與民族地區(qū)相適應的預算管理體制勢在必行。

　　1.合理制訂支出定額標準，全面推行零基預算

　　零基預算是指不考慮過去年度的收支水平，一切從“零”開始，根據(jù)當年經(jīng)濟、社會和各項事業(yè)發(fā)展計劃的發(fā)展變化趨勢，結(jié)合國家宏觀政策趨向，按照“量入為出，收支平衡”的原則來安排收支預算的一種科學、合理的預算編制辦法。實行零基預算是社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，零基預算充分體現(xiàn)市場經(jīng)濟“效率優(yōu)先”的原則和決策程序科學化、規(guī)范化的要求，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制公共財政構(gòu)架的重要組成部分。

　　零基預算包括收入預算和支出預算。收入預算的編制，根據(jù)現(xiàn)行財政管理體制和當年財源實際，結(jié)合國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，在有完成任務必要條件保障的前提下編制。支出預算的編制，根據(jù)當年可用財力的規(guī)模來安排，財政部門要在預算年度開始前公布當年經(jīng)州人民政府審定的正常經(jīng)費定額標準，并以此為依據(jù)，計算下達各單位。支出預算編制中制訂定員定額標準是財政部門編制預算和考核預算執(zhí)行情況的重要依據(jù)。只有通過各項支出合理消耗的測算，分別部門、行業(yè)的特點和各項開支性質(zhì)制訂出科學的支出標準，以此為依據(jù)編制出的預算才具有合理性和可行性。

　　楚雄州對于正常經(jīng)費支出和定額標準的具體做法是：包干經(jīng)費按照“定員定額，按編核定，包干使用，超支不補，結(jié)余留用”的方法核定；人員經(jīng)費按編制人數(shù)核定；公用經(jīng)費按編制人數(shù)核定；衛(wèi)生三院經(jīng)費按編制病床數(shù)核定；學校生均綜合定額經(jīng)費不分人員經(jīng)費和公用業(yè)務費，實行“生均綜合定額”辦法，按州教委統(tǒng)計的計劃內(nèi)招收的實際學生數(shù)（不含自費生和委培生人數(shù)）核定；汽車燃修費按車輛編制數(shù)核定；移動電話使用費按定編數(shù)核定；公費醫(yī)療經(jīng)費按編制內(nèi)實有人數(shù)核定；住房公積金按人員經(jīng)費的一定比例核定；養(yǎng)老保險金按人員經(jīng)費的一定比例核定。

　　2.借鑒中央試點和外省成功的編制部門預算經(jīng)驗，盡快實行編制部門預算

　　部門預算是市場經(jīng)濟國家的財政預算管理的基本組織形式，由政府各部門編制，經(jīng)財政部門審核后報議會審議通過的反映部門所有收入和支出的預算。目前，我們向人代會提交的是收入按類別、支出按功能的匯總預算，預算沒有全面反映部門所有收支活動，部門沒有一本完整的預算。實行部門以預算改革，編制的預算要反映部門所有收入和支出，既要反映一般預算收入和支出，又要反映基金預算收入和支出。在部門一般預算中，既要反映預算內(nèi)收支，又要反映預算外收支，使部門預算全面反映部門收支活動。

　　第一，編制部門預算，增強預算的完整性。部門預算是一個涵蓋部門所有公共資源的完整預算，包括行政單位預算及下屬單位預算；包括正常經(jīng)費預算和專項支出預算；包括財政預算內(nèi)撥款收支計劃和財政預算外收支計劃和部門其它收支計劃。財政將各類不同性質(zhì)的財政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門，保證部門預算的完整。

　　第二，實行部門預算，增強預算執(zhí)行中的科學性。預算安排統(tǒng)籌考慮部門預算內(nèi)外資金，財政預算撥款、財政專戶核撥資金和其它收入統(tǒng)一作部門預算收入；財政部門核定的部門支出需求，先由財政專戶核撥資金和單位其它收入安排，不足部分再考慮財政預算內(nèi)撥款。執(zhí)行中綜合反映財政預算收支的全部財力情況。

　　3、以實現(xiàn)政府財政目標為目的，重構(gòu)利益機制，正確處理稅務部門“條”、“塊”管理關(guān)系

　　設置稅務機關(guān)并賦予其壟斷性的稅收管轄權(quán)力的目的是實現(xiàn)政府財政收入目標，對于稅務機關(guān)而言，就存在一個權(quán)力（稅收的征管權(quán)）和責任（完成政府確定的稅收收入任務）的對等與均衡的相互制約關(guān)系。而這種關(guān)系在“條條”管理的基礎上，對責任的制約機制就顯得乏力。應該把地稅部門與財政部門合并辦公，實行“一套班子，兩快牌子”，進一步明晰財稅部門的權(quán)、責、利關(guān)系，使地、縣、鄉(xiāng)地方對每年收支的安排能更結(jié)合地方實際，增強政府預算的科學性、嚴肅性，使政府預算真正成為財政、稅務工作的中心和職責。以政府預算為核心，構(gòu)建一個以實現(xiàn)政府財政目標為目的、以法制機制包括政府、財政和稅務三方在內(nèi)的財政權(quán)力均衡體系，強化財政、稅務機關(guān)各自的權(quán)力與責任對等與均衡。

　　總之，預算管理改革是一個大課題，預算管理是財政管理的核心，涉及到財政管理一系列的工作。隨著社會經(jīng)濟的逐步發(fā)展進步，預算管理的深度和寬度不斷加強，在如何建立與民族地區(qū)相適應的科學、規(guī)范的預算管理體制上，各地都在進行有益的探索和實踐，預算改革作為建立、健全社會主義市場經(jīng)濟的切入點之一，改革的整體框架和操作程序要與市場經(jīng)濟體制基本相適應，從而將整個財政管理體制推向法制化、科學化、規(guī)范化的軌道，促進新的經(jīng)濟管理體制的完善與發(fā)展。